董东风 樊祥胜

加大内部挖潜力度保障依法履职需要
———以洛阳市政法专项编制创新管理实践为例

董东风 樊祥胜

编者按：政法专项编制是行政编制的重要组成部分，指的是各级公安、国家安全、检察院、法院、司法行政机关（含监狱、劳教系统）使用的行政编制，它在整个编制管理中具有重要地位。政法专项编制实行的是统一领导、分级管理。随着经济社会发展和形势任务变化，政法专项编制出现增长压力大、结构不够合理、规章制度不尽健全等问题。多年来，洛阳市政法机关和机构编制部门在中央和省委、省政府的坚强领导下，大胆改革创新、认真履行职责，在政法专项编制管理方面积极探索，取得明显成效。本期，我们对其探索出的好经验、好做法进行总结，以期对其他市、县进一步创新政法专项编制管理提供些许启示。

如何破解依法治国战略部署中深化司法体制改革需要与财政供养人员只减不增的矛盾，是当前政法专项编制管理工作面临的严峻课题。近年来，洛阳市坚持以司法体制改革为契机，从创新理念、思路和方法上寻找突破口，积极创新政法机关内部挖潜和动态管理的方式方法，逐步化解政法专项编制的供需矛盾，较好地促进了编制科学化、规范化管理和集约化使用，提高了政法机关工作效率。

一、创新政法专项编制管理的经验做法

严控是硬任务，改革才有出路。洛阳市坚持以问题为导向，不断推进体制机制创新，进一步深化内设机构改革，优化编制资源布局，政法专项编制使用效能和管理水平明显提升，在服务地方经济社会发展大局中发挥出较好的作用。

（一）坚持改革理念，深化内设机构改革

在政法专项编制总量控制的总要求下，深化机构改革，无疑将成为挖掘内部潜力的最佳途径。洛阳市编办按照中央、省有关要求，在摸清政法系统机构设置、人员编制情况的基础上，通过优化调整的方式，积极推进政法部门内设机构改革，以职能定机构、以职能定编制，把编制配置到最为需要、使用效益最高的地方。

一是着力推动政法机关机构改革。以职能定机构、以职能定编制是调控机构编制资源的基本规律。按照精简机关、充实一线的原则，市编办和政法部门联手调整综合管理机构和业务机构的编制配比，在严格控制市、县（市、区）政法部门现有内设机构总量的前提下，综合设置内设机构，整合撤并职能交叉重叠、业务相近的机构。目前，洛阳市直政法部门办案业务机构数量不低于内设机构总数的80%，县（市、区）政法部门办案业务机构数量不低于内设机构总数的85%，遇有新增职责任务时，按照撤一建一的原则整合归并机构，避免组织体系过于分散。栾川县法院实行职能“模块化”管理体系，根据审判的特点，将法院内部职能进行梳理、归并、分解，提炼出若干模块，每个模块涵盖若干内设科室，确保每个内设机构准确定位，业务属性和工作关联清晰明确。

二是积极推行“大部门”制改革。综合考虑职能关联性，推行“大部门”制改革，有利于推动有限编制资源真正向执法办案一线集聚。市公安机关积极探索“大警种”制，着力解决分工过细、职能交叉、警力分散问题。为加大对城市犯罪的打击力度，形成合力，首先考虑合并同类项，将市公安局刑侦、经侦、禁毒和巡警部分职能整合，成立统一的犯罪侦查机构，探索建立以侦查需求为导向的合成作战机制，有效提高了打击犯罪效能。为强化实战能力，进一步创新完善执法勤务模式，整合交警、巡警、特警等支队内设业务机构，成立了交巡警队伍，融街面治安、交通秩序维护、110出警为一体。部分县（市、区）和政法机关不断加大编制资源整合力度，合并警种和内设机构，较好地解决了因内部分工过细、警种设置过多导致编制使用效能不高的问题。如，栾川县检察院将检察业务部门统一整合为民事行政、刑事、职务犯罪、公诉、控告申诉和刑事执法5个科，破解了以往工作中存在的查办与预防脱节、批捕与公诉脱节等问题。

三是推动管理层级扁平化。管理指挥层级多、链条长，遇有紧急或重大案情时出警速度慢，机关臃肿占用大批编制，工作效率低下。洛阳市结合各司法部门实际，坚持在体制机制上寻找出路，推行扁平化管理模式，压缩指挥层级，大幅度精简机关人员编制，把有限的政法专项编制向基层一线执法队伍倾斜，政法专项编制布局结构进一步趋于合理。如，在市监狱系统将原来的监狱、分散关押点、监区和分监区四级管理模式缩减为监狱、监区两级管理，确保监狱不低于78%的警力用于监区一线。栾川县、涧西区等法院结合新一轮司法体制改革，创造性地推行行政化科层制管理模式，取消庭室架构，对法官队伍和布局进一步优化重组，逐步建立起适应审判运行规律、灵活应对案件数量和类型变化的资源配置方式，形成了扁平化的审判管理格局。自去年开始，逐渐压缩市、县（市、区）两级公安机关人员编制，用于补充国保、反恐、经侦等一线部门警力不足；各级公安机关综合管理机构的人员编制占编制总数的比例控制在10%以内，执法勤务机构中综合管理人员编制总数的比例控制在5%以内。各级法院、检察院按照人员分类管理有关规定和司法体制改革要求，采取逐年调整相关比例的员额控制办法，使法官检察官占政法专项编制总数比例逐步增长，司法行政人员占政法专项编制总数比例逐步减少。

（二）坚持创新理念，优化编制布局结构

在“四个全面”战略布局下，衡量各级党委、政府和政法机关专项编制管理效益的标准是，能否充分挖掘内部潜力、优化组织结构、保障重点任务需求。洛阳市以“五个发展理念”为指导，进一步转观念、转重心、转方式，加大政法专项编制内部挖潜力度，切实缓解了增编压力，实现了政法工作全面提升、财政负担减轻、社会环境和谐等多赢的局面。

一是科学制定编制使用计划。各级编办根据政法队伍年龄结构、文化层次等全面掌握政法干部队伍建设情况，并根据当下政法工作的新形势新任务和加强干部队伍建设的实际需要，坚持从长远出发，制定科学合理的编制使用计划，优化队伍建设，控制人员配比，坚决杜绝只顾眼前和顾头不顾尾，有效防止突击进人、将新增编制一次性用完的现象。科学制定编制方案，优化编制结构，统一政法专项编制管理的制度、程序、目标，严禁各县（市、区）和各部门自行其是，使有限的编制资源发挥最大效益，切实做到少增编、多挖潜、多办事。

二是坚持向基层和一线倾斜。按照中央政法专项编制分配使用要突出重点、加强基层和一线的要求，市编办在下达编制时，严格审核各县（市、区）和市直政法机关的分配方案，督促和推动政法专项编制向重点急需的部门、基层和一线倾斜。去年年初，中央编办、中央政法委等七部委《关于印发〈关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见〉的通知》下发后，洛阳市立即召开编委会会议认真学习文件精神，对市、县（市、区）两级政法机关内设机构和人员编制情况进行了分析，对个别部门内设机构中综合管理机构数量较多、一线执法办案人员编制相对少的问题，提出整改意见。按照统筹兼顾、突出重点的原则，推动编制资源向案件量大、社会治安任务重的县（市、区）倾斜。在编制层级分布方面，积极推动政法专项编制向基层和一线倾斜，市直政法部门一线执法办案人员的政法专项编制不低于总额的75%，县（市、区）基层和一线执法办案人员的政法专项编制不低于总额的85%。在县（市、区）范围内，公安派出所编制占公安机关的比例要达到45%以上，提高服务基层、服务群众的水平，为政法机关发挥职能作用提供有力保障。洛阳市将基层工作经历作为干部遴选的重要条件，对于学历层次较高且愿意到基层政法部门工作的，在晋职晋级时予以优先考虑，鼓励优秀人才向基层聚集，推动基层政法队伍向专业化、职业化方向发展。

三是加大编制内部挖潜力度。近年来，洛阳市对占用政法专项编制的工勤人员，一方面通过各级政法机关后勤服务社会化、调出调离、自然减员等方式逐步消化解决，另一方面通过各政法机关沉淀的事业工勤空编，将其占用的政法专项编制置换出来，充实基层和一线执法办案力量。同时，结合各政法部门工作特点，逐步推动辅助管理和后勤服务社会化，市编办会同组织、财政、人社部门研究制定相应岗位人员管理办法，明确政府购买服务人员的具体适用岗位、购买服务方式、经费保障渠道，健全这部分人员的日常管理制度，统一标准，规范管理。

（三）坚持协调理念，提高编制使用效能

中央明确规定，政法专项编制主要用于各级公安、检察、法院、司法等政法机关，其他党政机关、事业单位和社会团体不得挤占、挪用和截留。洛阳市各级组织、编制、人社部门根据政法工作实际，在各政法机关留有一定空编的前提下，统筹组织安排政法部门用剩余空编招录、遴选工作人员，以保证政法部门履行职能的用人需要。

一是合理规范编制管理制度。各级编办严格按照政法专项编制“专编专用”的原则，通过机构编制实名制管理，建立政法专项编制使用核准制度，实行动态管理。汝阳县、新安县、偃师市在进一步总结前期司法体制改革成果的基础上，通过修订各司法部门“三定”规定来调整编制配置模块，保证了改革的持续性和稳定性。在城市区法院、检察院系统以年均结案数、人均办案量为主要指标，以辖区人口、面积、财政收入等因素为辅助指标，构建编制分配模块，较好地缓解了“案多人少”的矛盾。市司法局对新考入调入的同志，根据其所学的专业分配到合适的岗位，特别是对拥有司法考试资格的同志，优先向法律援助中心和公证处等业务部门倾斜，让专业型人才在适合自己的岗位上充分发挥作用，有效促进了政法专项编制的合理运用，从而优化司法行政队伍。

二是定期开展专项监督检查。按照中央和省的统一部署要求，扎实做好中央下达编制的落实、使用等工作，严禁自定编制和超编进人。扎实开展全市政法专项编制摸底工作，在掌握实底的基础上，重新研究制定编制分配、下达标准，在编制管理上做到了既不超越，也不滞后于经济社会发展。为真正做到“机构编制是法”，市编办建立责任追究制度，并定期开展政法专项编制监督检查，确保政法专项编制用到工作最需要、最能发挥作用的地方。

三是加大政法干部培训力度。各级政法机关坚持把提升政法干警队伍综合素质，提高司法能力和效率，作为缓解案多人少矛盾的重要抓手，加快推进分类管理改革，通过精减重组机构设置，减少非办案岗位的设置，进一步优化了人员编制配置。充分利用新增政法专项编制，严把进人关，坚持“凡进必考”原则，招录了一大批高学历、懂专业的人才，政法队伍的年龄和知识结构得到改善。根据市、县（市、区）职责权限调整和基层工作量增加的实际，市直政法部门有计划选派部分年轻业务骨干到县（市、区）对口部门挂职锻炼，加强基层办案力量。通过岗位练兵、外出深造、技能比武等多种形式，增强干警岗位技能，办案质量和效率进一步提高。建立健全考核管理办法，将干警的晋职晋级、提拔使用与岗位能力素质结合起来，坚持优胜劣汰，能上能下的原则，充分调动了一线办案干警的工作积极性。

二、政法专项编制管理存在的问题

近三年来，洛阳市政法专项编制管理不断加强和规范，结构不断优化，使用效能不断提高，较好地保障了政法机关履行职责任务，维护了社会稳定。但从调研的情况看，各级政法机关对编制的需求还比较大，在管理中还存在结构不尽合理、规章制度不尽完善、内部挖潜力度不大和动态调整的方法欠缺等问题，对发挥编制最大效能有很大影响。

一是政法专项编制状况滞后于现实工作需要。随着城镇化建设步伐的加快，城区框架不断增大，常住人口不断增加，每万人公安警力配备的比例较小，编制缺口大。各地经济迅猛发展的同时，各类违法犯罪案件逐年增长，法院、检察院案多人少矛盾突出，人均办案量大，一线干警经常加班加点，影响身体健康和家庭生活。近几年，尽管各级政法机关加大了公务员招录和政法干警招录力度，但由于受编制数量限制，仍然存在干警年龄老化严重、结构不合理现象。自国家实施统一司法考试制度以来，由于多方面的原因，法检两院法官、检察官断层现象愈加突出，不符合人员梯形组合理论。栾川县14个乡镇基层司法所，大部分只有一名政法专项编制，现实工作中，基层司法工作人员除完成各类矛盾纠纷调解、社区矫正、法律服务、社会治安综合治理等工作外，还承担大量所在乡镇政府交办的其他工作，即便有一至两名聘用的专职人民调解员协助开展工作，“一人一所”也难以保证正常工作运转，同时也不符合工作机构和司法所规范化建设要求。尤其是当前正处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，维护国家安全和社会稳定的任务繁重而艰巨，面对新形势、新任务和新要求，各级政法机关仍然存在干警和人员编制严重不足的问题。

二是现有编制资源效能发挥不尽理想。政法机关在社会管理中负有重要的神圣职责，科学合理的编制资源是确保政法机关更好履行社会管理各项职责的重要保障。调研中发现，在政法专项编制紧缺的情况下，各级政法机关存在部分空余编制，造成资源浪费。截至今年6月底，市公安局空余编制近200名，栾川县政法专项编制空编32名。一方面是编制紧缺影响政法机关职能履行，另一方面是存在大量空余编制，不能“满编运行”。此外，政法机关进人渠道单一，进人难，留人更难。近两年各级政法机关每年只有很少量的招录计划，有时计划报了还不能全额招录。尤其是部分偏远地区，往往是报了计划招不来专业人才，要么招来了专业人才，待不上几年就想方设法调走了。如，栾川县近两年每年都上报一名法医专业人才，但迟迟招不来，至今仍使用一名退休返聘的法医，年龄60多岁，很难再适应超强度超负荷的工作需求。

三是机构设置和编制不尽一致。各县（市、区）政法机关在内设机构设置、机构规格方面缺乏统一标准。以栾川县4个政法机关为例，在管理渠道上，法院和检察院隶属党群部门，公安局和司法局为政府工作部门，自2002年党政机构改革以来，党群部门没有进行过机构改革，部门“三定”十几年来没有大的调整，部分机构是沿袭设置，机构规格不明确，各县（市、区）更是千差万别、五花八门，非常不严肃，产生的问题和矛盾也越来越多。公安和司法部门基本上是五年一次改革，修订一次“三定”，但两个单位的内设机构、派驻机构规格和人员待遇，无论是横向比还是纵向比都不尽一致，差别较大。此外，中央和省制定出台的党政机构改革的指导性意见过于笼统，没有明确而具体的标准，特别是在机构设置、人员编制方面不统一，造成各县（市、区）之间不平衡，同样的职能职责，有的设一个行政机构，有的将职能分开设两个行政机构，人员编制多少也没有一个可参考或依据的标准，造成机构设置、人员编制随意性较大。

四是辅助管理人员素质低难留住。近年来，洛阳市为各级公安局、检察院、法院配备了一定数量的编外辅助人员，经费由同级政府或本部门负责，缓解了工作力量不足的问题。但因缺乏明确的政策和标准，对于这些辅助人员如何用、用在哪、如何发展等问题都非常不明确，导致一部分高素质人才因成长空间有限而流失。此外，警务辅助人员保障系数低、工资福利待遇差，不少警务辅助人员把这项工作当作“临时安身之所”，一旦有待遇高、环境好的工作，便会决然离开警务辅助岗位。如，栾川县公安局2009年以来先后有90多名辅警辞职，占全局警务辅助人员的42%。

三、加强和创新政法专项编制管理的对策思考

在全面推进依法治国的战略部署中，许多任务涉及政法机关的体制机制、职能配置、组织机构，需要解决政法队伍的编制问题。在推进司法体制改革中，各级机构编制部门和政法部门要深刻领会中央精神，牢牢把握改革精髓，加强调查研究，认真面对临挑战，及早谋划相关改革预案和对策，主动顺应形势任务发展变化，切实把政法专项编制内部挖潜和动态调整工作提高到一个新的水平。

一是进一步严格控制规模。各级机构编制部门要从整体和大局出发，坚决执行严控政法专项编制总量的纪律，自觉坚定地把财政供养人员只减不增，作为一项硬任务和首要目标，切实转变单纯依靠增编的观念，把更多的精力放在思考政法专项编制从哪里减、怎么减，用减的办法倒逼管理创新，靠挖潜解决面上的增编需求。在今后相当长一段时间内，中央确定的政法专项编制总盘子不会再开新的增编口子，更不会突破，关键是如何把中央下达的编制落实好、使用好，使之形成战斗力。各级党委、政府要认真贯彻政法专项编制“统一领导、分级管理”的原则，科学合理地使用中央和省下达的政法专项编制，严格落实编制分配制度，做到专编专用，坚决杜绝自定编制和超编进人。

二是进一步优化编制结构。认真贯彻落实政法专项编制申请使用及编制计划前置审批制度，在审核用编计划和用编申请时将用编单位的执法任务、案件数量、治安环境和人员结构的比例作为重要依据，该加强的加强，该核减的核减，在确保编制总量不突破的情况下，通过调整、优化政法专项编制结构，满足司法工作需求。针对目前存在的非办案人员占用政法专项编制和空编较多的现象，一方面，要结合机构编制核查工作予以清理，并制定切实可行的改正措施，保证将有限的执法办案编制用在一线岗位；另一方面，对空编较多的单位，采取人员招录、聘用和调动等手段及时补充，按照核定的编制结构比例有计划补充，确保满编运行。积极探索内部挖潜和动态调整的实招、新招，想方设法让编制由静态配置转变为动态管理，由粗放式管理转变为精细化管理。完善编制跨系统、跨层级、跨地区动态调整机制，保障编制资源有效配置、有力供给。对现有人员结构不合理的用编单位，坚持以点带面，递次接续、纵深推进，通过自然减员、内部调剂等方式逐步调整到位，突出在干警队伍结构合理范围内进行人员调动，强化提供引进紧缺的高层次人才的机构编制保障，确保从源头上优化人员结构。

三是进一步创新体制机制。各级政法机关要坚持问题导向、底线思维，坚持把改革作为解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题的突破口，切实以改革促公正、提公信。以深化改革、控编减编倒逼创新，通过改革，推动政法部门完善司法职权配置。如，简化诉讼程序、建立合理的司法保障制度、完善司法工作机制。改革司法运作机制，精简司法机构，不管是机构规格划定还是人员编制配置，都要保证整个机构高效率运转；压缩受理时限，从立案到执行各个环节严格按照有关时限规定执行，提高司法效率；加强司法考核，把提高司法效率、缩短审理期限纳入党风廉政建设责任和目标考核管理责任制中。在不增加政法专项编制总量的前提下，推动体制机制创新，提高编制使用效能。如，积极推行员额制管理，实现法官、检察官职业化管理，确保政治、业务素质高，实际办案经验丰富的法官充实到审判岗位。广泛开展阳光司法，在法院系统推进网上立案、网上审理、网上执行、网上接访、网上阅卷等业务；在检察系统开通互联网视频接访系统、远程视频接访系统、检察机关门户网站等新媒体平台；推动公安警务信息化建设，建设一流的刑侦技侦网侦平台，提升动态化、信息化条件下的社会治安驾驭能力。积极采取“向教育要警力，向素质要警力，向科技要警力，向管理要警力”等措施，提高编制使用效益，缓解警力不足问题。

四是进一步建立健全制度。司法体制改革是个系统工程，更需要相配套协调的各项制度措施。各部门之间要加强沟通配合，集思广益，推动工作创新，政法部门针对编制管理使用过程中存在的问题要及时与编制管理部门沟通。综合运用政策宣讲、评估倒逼、竞争比较、考核评价、引导示范、督促检查等措施，让政法机关主动创新求变，进一步完善其组织管理体系和运行机制，优化编制布局结构，以切实减少实际用编增编需求。各级机构编制部门要按照中央有关要求，结合自身实践经验、做法和当地实际情况，出台并完善相应的系列政策措施，把好规章关，会同政法部门对人员调整、人才引进等作出明确规定和要求，明确各业务岗位人员配备标准、配置基数，以及业务部门与综合部门的人员配备比例等，真正做到有法可依。贯彻落实好省以下地方法院检察院、机构编制统一管理制度，通过建立有效的机制和办法充分调动政法各部门创新政法专项编制管理的积极性，以挖潜增效作为增编门槛，保证重点急需领域编制需求。同时，要加大贯彻落实有关机构编制法规政策的宣传力度，严肃机构编制工作纪律，从严查处机构编制违法行为，真正维护制度权威。依托实名制管理系统，运用系统的统计、查询和分析等功能，定期对政法专项编制人员基础信息进行结构性分析，并将分析结果作为优化结构和科学决策的依据，进而解决结构性超编、人员结构不优、基层一线办案力量不足等问题。

（作者单位：河南省洛阳市编办）

责任编辑 罗文