张璐璐

(中国海洋大学 法政学院，青岛 266100；拜罗伊特大学 法律与经济学院，拜罗伊特 95445；

德国环境法法典化失败原因探究

张璐璐

(中国海洋大学 法政学院，青岛 266100；拜罗伊特大学 法律与经济学院，拜罗伊特 95445；

黑龙江大学 西语学院，哈尔滨 150080)

[摘要]环境法典作为联邦德国16届立法周期的“灯塔式引领性项目”，在消除了联邦与州对于环境立法权的分歧后，仍然没有逃脱立法失败的厄运，核心阻力源于一体化预案许可证制度的推进。除了联邦制政体的局限性、部分政党和地方政府缺少改革意愿和短视的区域闭锁政治外，环境法典的编撰已经不能为现行环境法律提供立法收益是法典化失败的根本原因，而现阶段审批手段在不断改进后更加灵活，这也使得一体化审批制度丧失了竞争优势，制度设计本身的激进也成为德国环境法典的重要瑕疵。

[关键词]环境法立法；德国环境法；德国环境法法典化

2015年伊始，新修订的《中华人民共和国环境保护法(2014年修订)》正式实施。在环境污染严重人民群众对民生保障要求日益强烈的当下，该法的实施引起了全社会的高度关注，同时也被寄予厚望。与我国的概述性、简化型的环境基本法立法模式不同，德国选择了对于立法技术更具挑战、统一性更强、涵摄力更大、更为完整宏观的实质性法典道路。由于环境法多为防范对策性应急法规，因而其内部缺乏系统性、层次不清、制度间离散且碎片化。环境法的整合与融合一直是德国立法者长久以来的夙愿，然而，这条道路可谓坎坷多舛、屡次受挫。抛开环境法典统一化这一法理学的美好愿景，环境法法典化本身时机是否成熟，还是业已错过？

一、 联邦德国环境法典的演进路径

早在工业革命时期，德国就开始用法律手段对环境问题进行管制，经过多年的发展，最终形成了针对空气、噪声、垃圾、土壤等环境的不同领域进行分治规范的部门性法律法规。但这种权重一方的法规模式必然不可避免地裹挟了法规间的交叉、职权部门间的冲突等种种矛盾。19世纪70年代，制定一部简化的、体系合理的、法规间相互和谐的统一性环境法典的想法的出现也就顺理成章了。

(一) 教授版草案

受托于科尔政府时期联邦环保部和环保局，教授版草案分两部分进行提交：第一部分草案完成于1990年，这部草案以总则的形式成文，对环境保护的不同领域(部门)进行概况性的规整——规定了环境保护的基本原则、目标、环境保护的手段和程序等，具体例如公共设施建设的审批、环境信息化、环境责任的承担、公众的环保参与以及环保标准的制定；第二部分草案于1994年成稿，作为法典的分则。其内容主要是针对各种环境媒介*环境负载的客体，环境保护就是在环境出现负载之前对环境媒介加以保护。的具体保护规定——自然保护与环境养护、水资保护与计划用水、土壤保护、污染治理、核能与放射性防护、危险物质以及废物管理和废物处理等。按照委托部门的预先设计，有些与环境相关的法律领域在这版法典中没有涉及，如基因技术、统一交通施工等。草案的两部分合计598条。

(二) 独立专家委员会版草案

1992年，时任联邦环保部部长Klaus Töpfer委托一个独立专家委员会，以教授版环境法典为蓝本修改环境法典。委员会成员由来自不同领域并在环境法各自领域拥有丰富实践经验的8位专家组成，主席由时任联邦行政法院院长Horst Sendler担任，1997年9月独立委员会版的环境法典出炉。它在形式上沿袭了上一版总则与分论的构架。但与前者相比：总论对所有环境保护部门的概括性规定进一步细化，包括：环境保护的概念、基本原则、环境保护的参与机构、程序法、环境保护的基本条例以及跨境环保；分论部分增编至九章，添加了交通施工与路线系统、基因技术及其他生物技术等章节。此外，在污染防治的章节，内容延展至能源供应领域。法条也扩展至775条，其中包括一个对该草案详细的立论。

(三) 环境法典初稿

1999年初，一个基于委员会版的环境法典初稿由联邦环保部制定完成。原计划于2009年执行的法典本该在工业设施的许可和监管方面有所建树，但由于宪法的限制，*由于德国是联邦制国家，宪法(又称联邦基本法)中对联邦政府与各州之间的立法权进行了详细的划分，联邦政府在水资源和自然保护方面缺乏足够的立法权限。使其在最终实施过程中夭折。

(四) 第16届立法周期*每四年为一个立法周期，又称选举周期。意为该届联邦议院在此期间执行立法权。第16届立法周期始于2005年10月18日，止于2009年10月27日。中的环境法典

一项意在重新划分联邦与各州之间立法权限的“联邦制度改革”于2006年9月1日生效。此改革打破了横亘在联邦与各州之间关于联邦只能对涉水事务、自然保护和景观养护进行框架性立法的权限障碍，废除了对于环境管理客体限制的相关法规，转而进入了联邦竞争性立法的模式。这意味着，联邦无须再对制定全国性统一法规的必要性进行说明，即被允许最终立法了；立法领域也扩展到垃圾处理、空气污染防治、噪声污染等。自此，联邦赢得了在环境保护全领域统筹安排的机会。而此前，这种管辖权的缺失正是1999年环境法典初稿立法失败的原因，管辖权的变更使得环境法典最终走完立法程序成为可能。各州则被带有限制性地允许程序法自2009年起、程序法以外法规自2010年起，订立与联邦环境法典有偏离的自然保护和景观养护以及涉水事务的规章。这一立法权变更的举措目的在于为环境法典统一化换取背水一战的时间筹码，也是各方力量制衡后的权宜策略。

2006年初，联邦环境、自然保护与核安全部的一个项目组在所有相关利益方的参与下承接了完善环境法典的任务。2007年9月，该部公布了环境法典讨论稿并与其他部委进行筹议。2008年5月，联邦环境、自然保护与核安全部提出修订稿，举行了有各州和主要利益团体*如工业联合会、环境保护组织等。参加的听证会。因为一个完整的环境保护法典在第16届立法周期无法完成已成既定事实，因而决定就环境保护优先的、集中的领域进行立法，设计为：环境法典第一卷著有环境保护法的目的、基本原则以及跨领域的涉环境保护事物，如战略性环境影响评价、行政法中的环境责任承担、涉环境事务的程序法以及未来计划中的环境权等；环境法典第二卷水法和第三卷自然保护法在部门法领域细化了第一卷的内容，同时立法者也对“联邦制度改革”中对联邦层面上的立法权限变更进行了实践；第四卷防辐射和非电离辐射*紫外线、红外线、激光等。，这部分是此前法律规范中的缺失部分，该卷规定有利于保护公众免受辐射和非电离辐射的伤害；第五卷排放权交易，在现有“能源法”基础上没有作大的改动，只在概念用词上进行了与第一卷相统一的修改后，植入整合后的环境法典。

2009年2月1日，联邦环保部部长Gabriel宣布环境法典编撰最终失败。谈及失败的原因，他提到了巴伐利亚州政府以及基社盟*基督教社会联盟，简称基社盟，始建于1946年1月8日，是巴伐利亚州的执政党。的反对。

(五) 环境法典立法过程中的附带成果

按照相关法规，基于对皮肤细胞的伤害且这种伤害可能致癌的原因，德国18岁以下儿童及青少年在美容机构使用人工紫外线设备进行皮肤照射是不被许可的；在儿童和青少年中用于治疗目的的紫外线照射不囊括在内，比如对于皮肤疾病如湿疹的处置，而这种处置只有在谨慎地诊断后、基于医嘱的诊疗措施在医疗机构或者医生的诊所方可进行。为了避免健康风险，这项保护性法规在法国、西班牙、葡萄牙、挪威和芬兰也都获得了通过。该领域的这一规定同时也获得了德国日光浴行业代表们的压倒性拥护。这将成为非电离性射线保护性法规的一部分，该法规是2009年2月1日宣布制定失败的环境法典的第五卷。之后官方尝试以自愿遵守的方式对此加以规制，但极少有从事日光浴的美容机构对此表示赞同。

2009年7月10日，联邦参议院宣布了下述法规，这是继环境法典在德国编撰失败后环境实体法在联邦层面上的重组：

* 联邦权利在联邦环保部的职权范围中的明晰法

* 联邦法律中环保部下辖的清理法(环境清理法 - RGU)

* 自然保护权和环境养护权新规

* 水务整顿法、水务法

* 非电离射线使用于人类的保护法

自然保护权和环境养护权新规以及水务整顿法已于2010年3月1日生效。至此，环境保护与水法在联邦层面上建立起了统一的法律基础，实现了法律整合，对此前的权力桎梏予以破除。这些法规在遵守宪法的基础上为当局充分执政奠定了良好的基础。

现阶段，对于环境法典的编撰显然已经不在政治议程上了。国民议会任期中，执政联盟并没有提出要制定统一的环境法典的要求。取而代之的，联邦议院和联邦参议院对原本在环境法典中编制的法规以单行法的形式加以部分地通过。只对水资源和自然保护权在联邦范围内的统一提出了要求。当前，对于气候保护和资源的有效利用成了环境保护领域的新目标和新重点，而环境法典在今天这个有更多其他环境挑战的背景下，已经不再是第一要务了。

二、 立法意图及其所受阻力

所有之前必要的磋商，在环境法典立法挫败后，都俨然成了空谈。环境法典2009版——这部被喻为是“最完美的环境法典”，其在制定之初，旨在：⒈划清联邦与各州之间混揉在一起的对于环境立法与环境事务管理的职权范围，进而实现环境法律制度的透明化、去官僚化；⒉改善上万部环境法律法规同时处于生效状态、法律之间相互叠加、环境监管重复的混乱局面，通过高位法理顺整个环境法律体系、前后一致，简化、和谐相互间关系，更易于法规执行；⒊法典的关键部分是建立预案许可证制度，*Die einheitliche integrierte Vorhabengenehmigung，简称iVG。所谓一体化预案许可证制度是指在联邦范围内，对新建工业项目及其他跟环境相关的大型项目，例如新建垃圾填埋场等，进行国家统一的预案审批，立法者希望借助此法的实施，实现部门间协调更迅捷、问题的解决方案更好地自上而下贯彻执行， 最终实现一个项目、对应一个主管机关、履行一种审批程序、取得一个许可授权，全国统一规划、集成环保审批，立法者不再像现今这样对单一环境介质进行规制，而是在考虑到环境因素的变换性影响下，同时保护环境的所有方面。*借助一个“一体化减少和避免环境污染的欧盟指令(IVU-Richtlinie)”中的实例：为避免含氟气体排放，使用湿法洗涤，这就造成含氟洗剂导入工业废水中。当这样的工业废水处理后“清洁污泥”回排入牧场，牲畜就会因氟化物污染而致病。通过这个例子说明了某个行业的环保措施导致其他领域的环境污染，从而论证统一环境预案审批的合理性。一体化预案许可证制度整合了目前平行、重复的审批流程，决策、责任掌握在同一只手中，公民和企业也只对同一个决策者诉情，使得在与环境相关的重大项目上，决策执行更加经济、高效。如果该制度得以实施，预计可以整合目前正在平行实施的4到8个审批程序，比如污染防治审批(大气污染)、水资源使用审批、自然保护审批以及垃圾倾倒审批等，彻底改变审批流程混乱的局面。每年预计节约行政审批支出两千七百二十万欧元。*引自2009年1月21日社民盟党团会议。

如上所述，这种一体化预案许可证制度将作为环境审批的基本形式，短期内与之前施行的审批、决策程序并行，最终将会成为环境重大项目唯一许可程序。初看这项制度设计可以很好地实现去官僚化的成效，但在实体法层面上却存在一个技术难点：污染防治与水资源所适用的许可制度并不匹配——目前，联邦对于水资源的管理还达不到基本法层面上的限制，相比之下，对污染防治法，国家可以在必要的情况下、依据基本法所赋予的特权逐条加以审核。具体地说，在污染防治法中，申请者有权要求颁发许可证，当然，这种权利是被清楚界定了的，也是有法可依的。相反，当前的水资源管理机关对于水许可证的颁发态度是，可以但不必须，也就是说相对于污染防治的绑定式许可制度，水许可是可以裁量定夺的。

这种可裁量的决策是如何操作的？在水许可制度中由水资源保护管理局公布申请许可证资格的前提条件，这个条件是非常宽松的；而污染防治法的主管机关则要求，他的许可颁发决定是依据具体法律做出的、至少是依照下位规章做出的。一旦申请者对许可证颁发有质疑，完全可以通过司法程序逐点排查，而水资源许可则没有这样的程序法制度设置。德国目前这种审批制度的形成并非偶然，而是有它的历史原因。发展成这样两种不同的审批制度，在很大程度上反映了现实中对监管力度的不同要求。对于“一体化审批”制度，批评者认为，它没能涵盖与环境相关的所有项目是该制度的局限性。*Dick和Krüsemann:《当代环境》2007/2008，第2页；联邦德国环保联盟/北莱茵-威斯特法伦州环保联盟乡村办公室：《改进环境法典的建议》，第4页。在此版环境法典中只有工业、废水处理设备、水资源使用、垃圾堆放、管道铺设和人工蓄水以及堤坝修建相关的项目需要进行“一体化审批”，大量的规划法中规定的项目未能纳入此版法典，如建山、机场、修路、铁路修建和水道修建都没有进入统一规划。*《行政管理档案》，2009年第100期，第21-28页；Erbguth和Schubert：《本质与法律》，2008年，第474-476页。还有观点认为，“一体化制度”的眼里只有工业大项目，对于大量的中小型项目不闻不问。而大型项目的审批程序也没有显著地减少。举例说明：E.ON火力发电公司计划在达特尔恩地建设一座1100兆瓦燃煤电厂，根据现行制度，它需要进行六次审批，分别是规建计划审批、污染物排放许可证审批、废水排放权审批、对于建造煤炭港的水权计划确定书、铁路使用权的确定意向书以及对于电力输送的能源权审批。通过“一体化预案许可证制度”进行审批，只有污染物排放许可证和水权使用许可证可以合并，仍要进行五项许可审批。1990年教授版环境法典放弃了对于建立一体化预案许可证制度的立法难题攻坚。依仗宪法对联邦在环境立法权限上的修改，2009版环境法典试图对历时存留的污染防治权与水资源管理权两者关系进行彻底性的重新设计。草案确立了环境法的基本原则与统一环境政策的目标，同时也提出统一实体法与简化现有法律程序的要求。环境作为综合性生态结构，在对某种环境介质采取行政行为时，也务必兼顾环境的其他方面，这种对环境进行整体保护的思想需要有整合的行政法规与之相适应。“一体化制度”正是整合各种行政许可审批的法律工具，通过这种综合性行政许可程序实现对环境进行综合保护的目的。但“一体化审批制度当真必要吗”以及“这种审批形式究竟要如何设计”，这类核心问题在法典制定之初就一直如影随形。事实上，这个问题的答案很可能影响环境法典的命运走向。

三、 编撰失败的原因

说到环境法典编撰，支持者们乐此不疲地陈述一体化预案审批制度将会给中小企业带来的种种益处；而对局限于形式上的联邦层面上的政府职能机构重组、实体法层面再无新规建树闭口不谈。在现今情况下，新的环境制度的引进能否带来环境状况的更多改善不得而知，环境保护组织乐于看到进行更加透明、统一的制度尝试，而出于法律稳定与投资安全考量的政客，想法却与前者背道而驰。

(一) 环境法典的编撰已经不能为现行环境法律提供立法收益是法典化失败的根本原因

随着战后德国对经济发展的重视，伴生了严重的环境问题，随着环境问题日益困扰民众生活，环境保护和改善的呼声成为当时政坛、法律界的要务。成立于19世纪70年代末期的90联盟和1980年的绿党，都是以环境保护、回归自然为主要政治主张的政治组织，可以作为当时政治力量影响力的风向标。

而20世纪中后期成为德国大量与环境治理、整治相关的单行法律法规的立法高峰，环境法也成为当时成长最快的部门法律。在这些法规的监管下，德国的环境问题得到极大的改善。当然，由于当时法律制定的紧迫性和历史局限性，法规间出现重复规定以及散乱现象。因此，环境法的体系化和碎片整合成为一种呼声，加之德国作为大陆法系国家，法典化的传统也使得法学家养成了编修法典的惯性。

追溯到20世纪70年代，当时的环境法可以用处境悲怆来形容：经济发展与环境保护完全处于对立的状况；国家的环保法规与法规的实际执行之间的差距无法弥合；*1978年环境问题专家委员会的环境评估报告，第472页。对于时间过长的许可审批程序的批评不绝于耳。一项1978年针对污染控制审批时间的调查显示，一个简化流程的审批平均用时是9.4个月，特别情况下还要额外加上一个预审程序，总计审批时间可能会达到17.7～23个月，最长甚至出现过33个月的极端情形。部门间疏于协调、重复审批等情形的存在使立法者开始思考建立一种在一个部门下的统一执行的审批程序。而今，虽然没有如愿建立实质性的集成项目审批制度，但自1990年以来，联邦立法者已采取大量的措施，如订立审批最终时限、设置快速通道、拟定授权等措施，简化和加速许可审批流程。尽管简化和加速的最终效果还有待评估，但公众对于执法效果的明显改善还是交口称赞的，特别是对审批时限制度。1995至2005年，环境问题专家委员会的环境评估报告表明，审批程序所需的平均用时在绝大多数州都有明显的缩短。*例如：黑森州由5.4个月缩短至2.1个月；北莱茵威斯特法伦州由6.8个月缩短至3.0个月。这种改善使得公众对于通过环境法典可能拟定的一体化审批程序的实施带来的审批时间缩短的期待大大降低，而由一体化审批程序的实施可能带来的程序加速的改进空间也被其他行政措施的执行所压缩。现实中，德国民众对于环境现状和环境制度的满意使得政党失去了推动环境法典化的积极动力。

(二) 事实的法典立法收益已被更为灵活的审批制度所代偿

作为环境法典最主要的亮点——一体化预案许可证制度是无懈可击的么？在污染防治与水资源联合审批的呼声背后，是否有所隐藏？

在一份由生态所*研究所组织形式的一个协会，拥有约2 800名成员，包括近30个城市。它主要是通过外部基金项目资助工作。2008年收入为约9.8亿欧，目前在其位于弗赖堡、达姆施塔特和柏林办事处工作的工作人员约140名。、德国环境援助协会以及环境问题独立研究所联合发表的立场报告中，对拟定的一体化预案审批的许可期限提出了质疑：依照环境法典草案中的一体化预案，如果一企业获得了作为环境商品的“空气”的无限期使用权，那如果想对其在“水”使用权的期限上加以限制，要如何实现呢？这样一体化预案许可证制度显然就自相矛盾且不合理了。

再例如，一座古董级的火力发电厂，由于未来可预见的限制规定，假设只能给予其10年的运营许可权，而在这10年间存在一种可能，通过二氧化碳减少排放技术，电厂达到了气候保护的目标。目前的检测审批是可以灵活实现有限期经营许可与无限期许可间的转换的。

程序法中灵活的许可授权的理想状况最终该是什么样的呢？2008年环境问题专家委员会就曾描绘到：在特殊的情况下，虽然达到了下位环境法的标准，但介于对可能产生巨大的环境不利影响的担忧，审批当局可以拒绝、取消许可。

综合各种对此法规的立场表态是：现行污染防治法对于保护企业的合法财产和经营自主、限制环境政策臆断还是起到积极作用的。从这个思路上讲，一体化预案审批赋予主管当局出于政治上“不希望”或者“不鼓励”，对审批申请在缺失司法审查的情况下以类似基于水资源保护的借口加以拒绝的权力，比如对火电站的建造和经营的审批项目，尽管申请人在证明文件上符合所有的污染排放控制要求。

(三) 联邦制政体的局限性成为法典编撰失败的直接原因

“沉闷的改革意愿和盲目的区域闭锁政治扼杀了环境法的简化”，环境部部长Sigmar Gabriel最终如此点评了环境法典编撰失败的原因。在失去政党支持后，巴伐利亚州对于环境法典编制的否决权使用成为德国环境法典胎死腹中最直接的原因。虽然联邦已经对于争议条款提供了多项已做出实质性改变的选择，但“巴伐利亚州政府对环境法典缺乏妥协的意愿”，联邦对于统一环境法的尝试被驳回，无法进入最终立法程序。

“德国本该拥有一部简化、透明、去官僚化的统一环境法典”，“它将带来历史性的经济增长”，但“那该死的政治制度”最终将损害联邦的经济与环境利益，这也阻碍了对德经济投资的便捷化与官僚主义的破除。“法典中关于一体化项目审批制度经过了从官方到企业一系列的真实案例的模拟审批和专家讨论，结果也显而易见，这项规定在现实效率很高、灵活性强，时间与需求匹配度高，从巴登符腾堡到北莱茵威斯特法伦(从南到北)都一致同意，只有巴伐利亚是个例外。”全力推进环境法典的环保部部长这样强调，“对于有争议的排水许可法我们提出了允许个别州剔除的方案，这已经是我的最后底线，但最终还是被拒绝了”。

由此可见，联邦与州及政党间对于环境法典具体的细节、特别是对于一体化审批制度意见相左最终导致巴伐利亚州在表决会议上行使了否决权，而在环境法典一体化的形式上，各方并没有分歧。“既得利益者、怀疑论者”站到了反对一体化审批制度的阵营，而一体化审批制度可以在精力和花费上将中小型企业从烦琐的行政审批制度中解救出来，大企业则没有这种担心，他们可以通过总部到分公司的资源共享来分摊许可程序上的成本，而巴伐利亚州作为德国一个强劲的经济体，正是集中了许多大型企业的总部。

(四) 环境法典是否与基本法存在冲突

1994年10月27日，早在环境法典酝酿之时，环境保护作为联邦与州的一项共同义务就已经被写入基本法：《联邦德国基本法》联邦与州这一章中，第20条a款对自然生活环境的保护——“出于对后世的责任，国家在宪法规定的框架内，通过立法、通过遵照法律和法规的指示行使权力和司法对自然生活环境和动物予以保护。”可见，基本法授予了联邦在“基本法秩序的范围内”出于环境保护的目的立法、行政、司法的权力。此条款的加入可以视为国家在为环境法典的出台扫清法理障碍和质疑。

至于联邦与各州之间的立法权限划分是否是德国环境法典最终殒命的原因，本人认为：根据《联邦德国基本法》第七章联邦立法，第70条第一款规定“本基本法没有授予联邦立法权的，各州均有立法权”，第73条专属立法权对象中，虽然详细列举的11条联邦专属立法权中没有专门提到环境保护立法权，但并没有证据显示，作为环境法典出台的主要阻力的基社盟和巴伐利亚州政府是依据此条款来进行反驳的，可见各政党和地方政府在环境保护的联邦立法权问题上认可了基本法第20条a款的内容。而一系列联邦层面上的环境保护法律法规，特别是2009年在环境法典编撰失败后实施的一揽子环境法规也从法律事实上证明了基本法第七章关于联邦与州的立法权划分并没有实质成为联邦范围内统一环境保护法颁布的障碍。

因此，联邦和各州立法权的划分并不能成为此次编撰失败的原因。但基本法作为国家的执政基础，如果在第七章做出相对应的修改，从法律体系的理顺视角观察，对于今后环境法典重见天日，将会更加名正言顺是不言而喻的。

(五) 环境法典化失败是仓促、跃进式立法的代价

随着欧盟一体化的逐步深入，德国作为欧洲一体化最强大的推动者和坚实的捍卫者，委重投艰。一体化的贯彻成为德国政治目前以及未来一段时间的不二要务。体现在法律层面上，就是针对各种欧盟指令*指令是欧洲联盟的一种立法，要求成员国达成订明的目标。各成员国政府有责任将本国的法律与指令取得协调一致，而规章立法后则立即成为每个成员国法律的一部分，与指令有冲突的现行国家法律都应撤销。指令通常在规则以外留有酌情权，好让成员国有弹性地执行。欧盟官方德文表述为“Richtlinie”，有准则之意。进行国内法的细化和修编。如2002年根据欧盟指令对民法中债权法部分的改革、2012年消费者权益法的修订等。欧盟法律一体化无疑占去了立法工作者大量的精力与注意力。

在2009版环境法典第一卷中提到“本法典将极大促进欧洲环境法案在德国的实施”。*环境法典第一卷第15条。德国的立法者似乎传递了这样一个固有观念：德国必须是欧盟国家中的好榜样，即使它已经完全符合欧盟各项法律的强制要求了。与大多数欧盟国家一样，德国传统上也是按污染对象针对保护介质进行部门性立法的，比如大气污染法、水污染法、废物处理法等。一体化预案许可证制度必将对原有建立在部门审批程序基础上的管理机构进行强制性重组，而这种部门重组效应恐怕不会止步于国家范围内，这也使得欧盟其他成员国对于全面同步的审批程序和许可证制度充满了执法不确定性预期的忧虑。而在如此急迫的形势下编撰如此高规格、可能会在广泛层面上产生深化影响的环境法典，无异于如牛负重，自有负薪之忧！

(六) 个人力量因素

德国铁娘子默克尔在从政之初，环境保护就成为她的主要政治主张和亮点之一，在成为联邦总理前，作为联邦环保部部长她开启了德国环境法法典化的大门；就任总理后，在敦促联邦环保部制定环境法典上不遗余力。但最终没能改变编撰失败的厄运，默克尔虽然在接连两届大选中取得胜利，但德国政坛对于她任期不能履职至终的传闻，让众多环境法典出台的期待者难以对她抱以过多的期许。

四、 对我国环境立法的启示

习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时明确指出，保护生态环境必须依靠制度，依靠法治。闭幕的中国共产党十八届三中全会对这一论点做出了进一步的深化解读。目前，我国在环境与资源保护方面有30余部法律，90余部行政法规，总数多达120余部，立法速度居各部门法之首，但切实的执行情况却不尽如人意。新《环境保护法》一经出台就被评价为“史上最严”但“实施最难”，可见环境立法技术层面上的比较与借鉴研究任重而道远，这种关于环境法律模式选择的探讨也必将引起对我国环境法体系构建的自省与反思。

虽然德国环境法法典化历程最后以失败告终，但浏览德国环境法典几版草案的内容和结构，回顾其环境法典编纂的整个过程，总结其中成功的经验和失败的教训，仍有可以供我国今后在进行相关环境立法以及编纂环境法典时的参考和借鉴。

德国拥有丰富的立法资源和深厚的立法基础，对环境法法典化提出了很高的目标定位和程度要求，但即便具备如此良好的条件仍进行的步履维艰，最后以失败告终，足以令我们引以为戒。我国环境法基础薄弱、水平不高，发展相对落后，如果不切合实际的提出一个过高的目标定位，显然是我国的环境法典编纂力所不能及的，最终难免要重蹈德国环境法法典化失败的覆辙，而白白浪费掉我们本就稀缺的立法资源，消耗掉立法者的激情和信心。

德国的法律工作者在环境法法典化过程中秉承了一贯的严谨的精神和立法态度，处处体现精益求精，这也是值得我们学习和借鉴的地方。我们自身的条件有限，立法者的水平和能力与国外同行之间尚存不小的差距，但更为关键的是我们还缺少一种严谨的精神和态度，更谈不上精益求精，这也是导致我国的许多立法质量不高的一个主要原因。环境法典的编纂是一项意义十分重大的立法工作，更需要我们的立法者具备正确的态度。

德国环境法法典化的过程可以说也是相关理论研究的过程，在这个过程中，特别重视充分利用学术界的智慧资源，积极推动了一大批理论研究和讨论，这一点特别值得我们学习和借鉴。我国的环境法典编纂工作首先需要特别重视的是将环境法立法工作与相关理论研究紧密结合起来，充分挖掘和利用学术界的智慧资源，力争实现立法工作和理论资源的无缝连接。

德国几个版本的环境法典草案呈现给我们的是立法语言的精练、法理逻辑的严密和立法技术的高超，这些因素保证了环境法法典化的立法质量以及今后的实施效果，给我们留下了深刻而难忘的印象。这些同样是我国相关法律工作者在今后的环境法典编纂工作中需要虚心学习和借鉴并努力提高的地方。

〔责任编辑：冯胜利〕

Probe into the Causes Why the Codification of German Environmental Law Failed

Zhang Lulu

(Law & Politics School of Ocean University of China, Qingdao 266100, China;College of Law and Economics, University of Bayreuth Startseite, Bayreuth 95445, Germany；School of Western Languages, Heilongjiang University, Harbin 150080)

Abstract:Environmental code, as the “lighthouse-like leading project”of the Federal Republic of Germany in the 16th legislative cycle, failed to escape the doom of legislation, after the elimination of differences between the federal and state, and the core resistance lies in the approaching permit system of integrative plan.In addition to the limitations of the federal system of government, a part of the political parties and local governments are unwilling to reform and carry out their short-sighted and closed regional politics.The basic causes of codification failure remain that environmental code compilation cannot provide enough legislative benefit for current environmental laws, and at current stage,more flexibleexamination and approval means makethe integration of examination and approval system lose its competitive advantage, so the radical design of the system itself has become the critical defect ofGermany environmental code.

Key words:legislation of environmental law; German environmental law; codification of German environmental law

[收稿日期]2015-08-02

[基金项目]2015年度黑龙江大学青年科学基金项目(人文社会科学类)

[作者简介]张璐璐(1979-)，女，辽宁阜新人，中国海洋大学法政学院和德国拜罗伊特大学法学院博士研究生,黑龙江大学西语学院副教授，从事环境与资源保护法、保险法、消费者权益保护法、德语研究。

[中图分类号]D912.6

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)06-0102-07