苏祖安

摘  要：福利共识是建立在英国两党共识政治基础之上，由共识政治决定的具有相同或相似的社会福利政策主张和取向。两次政治共识造就了社会福利政策领域的两次福利共识，即社会民主主义福利共识和新自由主义福利共识。英国福利国家的发展史其实就是一部政党政治的发展史，福利政策体系成为工党和保守党推广其价值观或意识形态的重要领域，福利制度架构的发展变化无不表现出政党政治的痕迹。总的来说，凯恩斯国家主义福利共识与贝弗里奇普享性福利模式相结合构成了战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。

关键词：政党政治;社会民主主义;福利共识;共识政治

中图分类号：K565.41 文献标识码：A

战后英国两个主要政党为了适应国家社会经济的发展形势，以及为了满足选民的意愿，在一些根本政策主张方面日益呈现了政治趋同的所谓共识政治现象。其主要表现为两次共识政治：社会民主主义共识政治与新自由主义共识政治。第一种共识政治以保守党对工党实施的社会民主主义政策主张的接受与认可为标志;第二种共识政治表现为工党政府提出的“第三条道路”政治主张中对保守党政府的新自由主义成分的社会政策的继承与完善。两次政治共识造就了社会福利政策领域的两次福利共识，即社会民主主义福利共识和新自由主义福利共识。本文主要探讨英国政党政治与社会民主主义福利共识的相关问题。

一、社会民主主义福利共识的形成与发展

（一）社会民主主义福利共识形成的背景与成因

20世纪二、三十年代，席卷整个资本主义世界的经济危机和凯恩斯国家干预主义的经济理论已为西方国家普遍接受，这些是社会民主主义福利共识产生的时代背景和思想理论来源。经济危机沉重打击了整个资本主义世界，传统的自由放任的经济政策正式宣告破产。当时凯恩斯主义极为盛行，凯恩斯的经济理论主张用国家的干预手段制约市场的力量，努力扩大就业和刺激需求，以振兴资本主义国家经济。资本主义经济形势的进一步恶化和凯恩斯主义获得的普遍认可为工党和保守党达成社会政策和福利政策共识创造了极佳的条件。其次，20世纪40年代所经历的战争与和平是英国保守党和工党之间取得社会福利共识的另一个关键的背景之一①。战后，两党间的达成的社会政策体系和福利政策体系基本上是对战时联合政府社会政策构想的延续和继承。其三，工党的政治纲领为工党的国有化和社会福利政策奠定了政治基础。工党的政治纲领主张以公有制为标志的社会主义是它的奋斗目标。工党的纲领成为此后30年工党社会政策和福利政策的基础。其四，《贝弗里奇报告》所提出的社会政策改革的观点已被社会各阶层广泛接受，为工党推行它的具有社会主义性质的改良政策及为社会民主主义福利共识的达成创造了有利条件，从而使工党的纲领也得到了广泛的社会认同。其五，战后20多年的经济快速发展为两党达成福利共识提供了物质基础。

战后三十多年的时期，工党和保守党的价值取向相当融合，采取的内外政策基本一致，分歧只涉及到方法和程度上的异议，原则上基本没有差别。工党以实现福利国家为满足，不再追求更长远的社会主义目标;保守党认可福利制度，接受有限的国有化方案。可以说，在某种程度上，工党创造了福利制度，保守党接受了并有所较大的发挥。

（二）工党的政策主张和保守党的反思与革新

1945年工党领袖艾德礼组阁执政，面对严重的经济困难和战争的创伤，工党政府实施紧缩的财政政策，并大力实施推进国有化和建立社会保障制度等政策措施。在社会保障制度方面，1946年，颁布了《国民保险法》和《国民保健法》，规定：国民必须参加国民保险;医院收归国有;享受免费医疗等。这一系列政策主张和措施使工党成为一个深受英国人民拥护的政党。

同时，1945年的大选失败促使保守党深刻反省。保守党在思想、组织及政策方面进行了革新，颁布了一些反应保守党基本政策的《工业宪章》等文件。该文件提出：要保持充分就业;要改进社会福利事业;要推行国有化;要发挥政府的主导作用等等。在争取选民和重新上台执政准备方面，保守党接受了工党的福利制度理念并积极推进建立一个体现社会公平和维护国家安全的社会保障制度。这些都表明保守党已经偏离了传统的保守主义立场，在政策上积极向工党政策靠近，初步达成了以社会民主主义思想为主体的共识政治和共识福利。1951年保守党恢复执政后，也基本上认同了工党的国有化措施，全面接受了工党制定的社会立法。共识政治和福利共识已在客观上达成了。在随后的50、60年代发展过程中，两党除了在福利设施提供主体上有不同的意见外，在收入保险、健康、住房及教育等政策上基本是延续性的，都在凯恩斯的宏观经济政策范围之内。这些都表明两党在战后初期形成的共识政治和福利共识在50-70年代得到了进一步发展，并带来了福利国家发展的最好时期。

二、社会民主主义福利共识的主要内容

英国福利国家的发展史其实就是一部政党政治的发展史，福利政策体系成为工党和保守党推广其价值观或意识形态的重要领域，福利制度架构的发展变化无不表现出政党政治的痕迹。政党基于意识形态的趋同或中间化而采取相同或相近的福利政策主张，因而体现在福利模式和福利制度以及福利政策的制定与调整等方面存有共同一致的政治主张。社会民主主义福利共识就是英国两个主要政党在社会民主主义共识政治背景下达成的第一次福利共识主张。社会民主主义福利共识的形成过程主要分为三个重要阶段。其一，福利共识初步达成时期。1945-1951年工党颁布并实施了多个有关社会福利的法律，这些法律的通过和颁布突出反映了时代特征，反映了政治价值观的趋同，为两党在福利国家问题上所取得的福利共识奠定了基础。工党对社会政策的不断创新从而使英国初步构建了一个完整而全面的福利国家框架体系。其二，福利共识巩固和加强时期。1951-1964年保守党重新执政后，继续沿着工党的福利国家路线对福利政策进行巩固和强化，致使福利政策在总体上保持了延续性和一致性。其三，福利共识绩效评估与激烈改变时期。1964-1974年，面对贫困现象人们重新对福利政策进行绩效评估，工党和保守党对福利政策进行了激烈的改变。

总的来说，凯恩斯国家主义福利共识与贝弗里奇普享性福利模式相结合构成了战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。国家主义福利共识在三个政策方面强调：第一，政府有承担公民最低收入保障的国家责任;第二，政府有帮助公民抵御社会风险可能带来危机的责任;第三，政府有向所有的国民个人提供普惠式的无上限的社会服务的责任。而贝弗里奇普享式福利模式则在社会保障方面强调：第一，社会保障制度的覆盖面要面向全体国民;第二，社会保障制度的覆盖项目要齐全;第三，社会保障制度的缴费制体系有助于国家、个人和企业合理界定各自的社会保障职责。国家主义福利共识和贝费里奇普享性福利模式的结合具体表现在1945年至20世纪70年代中期保守党与工党在混合经济、充分就业、福利国家和公平分配方面的协商一致，它以社会民主主义为基础，以凯恩斯国家干预和需求管理为指导，以贝费里奇普享式福利思想为主要内容。

三、结语

首先，社会民主主义福利共识也简称为第一次福利共识，社会民主主义福利共识是建立在凯恩斯的国家干预主义理论基础之上的，提倡贝弗里奇的普遍型社会福利模式，以工党的社会民主主义思想为依托而建立起来的关于社会福利政策的共识^①。社会民主主义福利共识最终导致了福利国家制度在英国得以全面建立。英国战后至70年代，在社会民主主义共识政治和福利共识的基础上，福利国家的发展步入“黄金时期”。

其次，福利共识是建立在两党共识政治基础之上的，并由共识政治决定的。主要政党间在公共政策和社会政策方面拥有接近的政治政策理念、价值取向和政治政策规范。福利共识的存在是英国两个主要政党对福利问题与福利政策的一致政治认识，更是政党尊重社会福利发展规律的体现^①。政治共识和福利共识是在不断的摩擦、竞争的过程中形成的，是在不断的分歧和争论中各方逐步达成一致的结果。而且，福利共识的存在是以福利共识的可行性和合理性为前提的。社会民主主义福利共识是与战后英国的社会需求和政治经济环境相适应的。战后初期，从主观条件和客观条件来看，都存在着有利于社会民主主义福利共识达成的有利因素。第一，凯恩斯的国家干预主义理论及贝弗里奇社会保障思想是社会民主主义福利共识达成的思想根源;第二，英国各阶层对福利国家的热切期盼及民众对福利诉求的强烈愿望是福利国家最终形成的决定因素;第三，英国政党政治竞争机制是将主观思想根源与客观需求相结合并形成福利共识政治的重要政治机制之一。

最后，福利共识政治是英国两党政治体制下政党理性竞争的合理结果及在福利制度问题上不断主动妥协与平衡的政治产物。具体表现在以下几个方面：其一，在英国相对平衡的政党政治体制下，各政党都遵守政治的基本博弈规则，朝野各政党在政治体制方面都有最低基本限度的政治福利共识，两大政党在福利国家制度方面都维持了一个基本连贯的政策思想框架，都力图保持政治制度的稳定性与连续性、社会政策的有效性与连续性，以确保政府政权的和平更替。其二，英国政党政治下的社会福利制度本身具有很强的政治刚性与政治延续性，是政治上最神圣不可侵犯的基本政治项目，是选民最关注的社会政策之一，各政党除非选民有意愿改变社会福利制度的框架体系外一般是不会轻易改变的。这也使社会民主主义福利共识得以维持了30多年没有打破共识的原因之一。其三，英国社会福利共识在实质上是保守党和工党相互让步与不断妥协的平衡政治产物。保守党崇尚自由主义政治思想，反对社会主义政治思想，主张经济上自由竞争的价值追求理念，但在社会问题上也持较为保守的政治立场;而工党极力主张国家干预主义，推行国有化，强调社会保障的重新分配功能，要求政府扩大社会保障的投入。当保守党在看到工党的社会政策措施被社会认可与赞同之时，它认为世界政治正在趋同，解决问题的基本方法也应该趋于一致，所以保守党政府在1951年上台执政后完全照搬工党的社会福利政策，积极推行凯恩斯的国家干预经济的社会政策，不断巩固和强化工党的社会民主主义福利政策。总而言之，英国战后社会民主主义福利共识完全是两股历史政治力量的交锋，是在形成势均力敌的局面下达成私下和解的政治妥协结果。是各方都完全接受并愿意积极推行的最佳社会福利共识政策。

^① 孙洁.英国的政党政治与福利制度[M].北京：商务印书馆， 2004：241.

^① 孙洁.英国的政党政治与福利制度[M].北京：商务印书馆， 2004：231.