吕志祥,吕佳蒙

(兰州理工大学法学院,兰州 730050)



水危机视域下再生水回用法律保障机制论析

吕志祥,吕佳蒙

(兰州理工大学法学院,兰州 730050)

目前，世界上多数国家都面临着不同程度的水危机，中国亦面临着严酷的考验。从水资源利用角度出发，再生水回用可缓解水资源匮乏、人均用水不足等问题；从生态文明角度出发，再生水回用是建设社会主义生态文明的重要价值追求之一，也是全面协调可持续精神的重要体现。应当提升再生水回用法律制度的地位，明确再生水的性质，加强相关立法，将再生水引入现行的水权制度体系中，完善水权转让制度，强化公众参与，加大政府扶持，严把水质标准，从而建立健全再生水回用法律机制。

水危机;再生水;回用;法律机制

1 水危机与再生水回用的价值

1.1 水危机概述

世界上不同的国家和地区正面临不同程度的水资源危机，特别是对于一些深居内陆、距海遥远的国家和地区，水资源匮乏正成为制约当地经济发展甚至国民生存的首要因素。如果没有水，我们将无法生存。水是人类社会最为基础和重要的自然资源之一，是维持人类生存所必不可少的物质条件。为维系生存，谋求发展，有些国家或地区地下水被疯狂的抽取利用；此外由于全球气候变暖导致的海平面上升也推进了咸水侵蚀淡水资源的过程，水资源正逐步衰竭。

中国面临着严峻的水资源危机。大约有4亿人正生活在严重缺水地带，人均水资源占有量甚至不及世界人均水平的1/3。庞大的缺水人口使得我们如若不超额采用地下水资源，年缺水总量将超越达到300亿m3之上。气候的变化也左右了水危机的程度：碰到大旱，降雨量减少，为灌溉田间农作物又需要大量的水资源，那么年缺水总量则有可能超越400亿m3。这样的趋势理应引起人们的重视。水资源的危机已经严重限制着人类的生存和发展，而当今全球的气候变暖则更是雪上加霜。“水危机”的严峻程度并非危言耸听，要想求生存、谋发展，想要在日新月异的科技发展时代屹立于不败之地，解决水危机是中国首先要面对的重要课题。

1.2 再生水回用的价值

再生水是指废水或雨水经过适当处理后，达到一定的水质指标，满足某种使用要求，可以进行有益使用的水。废水则包含居民在日常生活过程中所排出的生活废水、工厂在进行生产过程所排出的工业废水以及降雨在重力的作用下沿着地表或者地下流动的水流。中国对再生水回用的研究和实践整体上起步较晚，直到20世纪80年代末我国许多北方城市频繁出现水危机，污水再生利用的相关研究和技术才真正得到广泛关注[1]。

(1) 经济价值

目前我国对再生水回用的扶持力度不大，且配套设施较为滞后、监管环节较为薄弱、技术力量缺乏，以上种种原因导致再生水回用未能完全发挥其应有的作用。其实，再生水回用拥有较为广阔的发展空间：污水回收再利用以其投资少、建设时间短、水源可靠和效果容易迅速实现的特点具有重要意义[2]。

污水处理一般分为4个等级：预处理、初级处理、二级处理和深度处理，水质需求不同，处理级别也相应的增高。污水处理通常要实现深度处理才可循环利用。深度处理也成为3级处理，它的处理流程包括：过滤、紫外线处理去除亚基二甲胺、硝化、反硝化、除磷、混凝—沉淀、活性炭吸附、膜技术[1]。实现上述8个步骤的处理显得程序上较为复杂、难度较高，且经济成本高昂。要实现对再生水经济成本的合理化降低，一个较为科学的方式就是对再生水的使用方式进行严格区分，从而按照不同的需求把握不同层次的水质指标，从而采取不同的处理工艺。除此之外，也要充分考虑实现某种水质指标所付出的成本是否经济适用，值得进行处理和再利用。

和跨流域调水相比，再生水回用具有很强的经济价值：第一，再生水的来源是城市废水，污水处理中心可设置在城市，成本低，供水也变得距离近、较便捷、较为经济实用。且人们进行生产和生活活动时所产生的废水呈现出总量巨大稳定、不受气候等其它自然条件的限制的特点，这让我们不必为缺乏再生水原料的缺乏而忧虑。作为再生水水源的城市废水，因其具有固定的来源，废水总量巨大，这为城市再生水系统提供了源源不断的可靠水源，具有相当的稳妥性和安全性，可以充分缓解水危机，从源头上提供了较为可靠的保证。第二，再生水水价低廉，这是再生水与水资源相比较具有广大的发展潜力和发展空间的重要原因所在。再生水是污水、废水经过一定程序处理的水，并且随着科学技术的发展，再生水的制造成本有望进一步的降低，当节约了制造成本，再生水为人们带来的利益空间将不断扩大，经济价值将不断升值。再生水和自来水在利用中存在着相互竞争关系，故而在再生水回用的推行过程中将较大地受到自来水价格的影响。据统计，只有当水价的增长率达到8%时，生态建设使用再生水才能产生效益；当水价增长率为3%时，只有在远期生态建设使用再生水时才会产生需求[3]。第三，再生水回用工程可以开辟新的水源，带来良好的经济效益，又能够充分利用城市污水，提高利用资源的效率和能力，并且有效减少水污染和生态破坏，是实现资源节约型和环境友好型社会的重要举措，紧紧地追随了可持续发展的理念，是集经济价值与生态价值于一体、促进社会主义建设的重大战略举措。

(2) 生态价值

再生水回用工程利用城市的生产、生活污水，变废为宝，首先解决了城市的污水排放问题，使得大量的污水经过二次处理后进入使用环节，减少了对外界的排放量，从而减少了对生态环境的破坏；其次，水是维系人们在自然界的生存的必不可少的物质条件，没有水人们将无法生存。再生水回用不仅节约了水资源，更缓解了水资源危机局势下用水难的问题：各个领域所需要的水质标准不同，可根据这些不同标准对污水进行不同程度的处理使之运用于各个领域中，延长了水的使用周期和寿命，实现了水危机时代下水的重复利用并缓解了水资源危机带给人们的生存、发展危机；最后，再生水回用是马克思主义生态哲学视域下人与自然和谐相处的必然选择。我们是社会主义国家，马克思主义是我们的指导思想。我们进行社会主义的建设过程中，生态文明被提到和政治、经济、文化、社会生活同样的高度。建设社会主义生态文明需要马克思主义生态哲学作为指导，而马克思主义生态文明的核心就是人与自然的关系问题：即实现人与人、人与自然的和谐相处是实现生态文明的必经之路。再生水回用缓解了人与自然在水危机局势下的矛盾，是实现人与人，人与自然和谐相处的重要举措。解决好城市的再生水回用问题将为节约水资源、促进我国经济建设和环保建设又好又快发展作出突出贡献，有利于我国发展经济、加强环保建设。

2 我国再生水回用法律机制的不足

由于我国污水的排放总量呈现出不断上升趋势，推进再生水回用，鼓励与之相关的探索意义重大。在对再生水回用的科学技术层面进行不断探索的同时，其法律制度层面的探索也理应成为再生水回用研究的重中之重。

(1) 地方立法不足

我国已有的与再生水回用有关的地方性立法还较为不足，但作为水资源利用规划的重中之重，健全地方性立法必须引起足够的重视。2012年西安市经西安市第十五届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，正式出台了《西安市城市污水处理和再生水利用条例》。该条例对城市污水处理、再生水都有具体的定义，规定了建立污水处理系统的范围、对象，鼓励公众参与，强化政府职责，并且鼓励引进先进技术，是一部值得借鉴的地方性立法。除此之外，天津、北京等城市也有相关的地方性立法出台。但为解决水危机，为推行再生水回用提供强有力的规制，这些立法还远远不够，应当推进地方立法，因地制宜，促进再生水的规划和制度建设。

(2) 再生水水权转让制度不健全

目前我国的《水法》还未将再生水囊括在水资源定义之中，有关再生水的性质、地位等诸多方面还存在较多疑虑。以现阶段我国的经济发展状况来看，许多城市都将再生水回用作为节约水资源、发展循环经济的新举措。但由于再生水的法律地位不置可否，其能否与水资源一样进行转让仍是我们需要解决的问题。想要实现再生水的水权转让制度，必须加紧立法脚步，出台相关法律法规政策，推动水权转让制度建设。再生水的水资源地位未被肯定，我们迫切需要通过立法来界定其重要地位，从而更加明确再生水的利用在水资源的利用和开发过程中所发挥的极大作用。

除此之外，再生水水权的转让缺乏良好的物质基础。即资金和技术的支持是再生水水权转让的物质前提。我国有些城市能够较好地实现将废水向再生水的转化，但输水管网的建设却相对落后，这种现象成为制约再生水水权转让最为棘手的问题之一。

3 完善再生水回用法律机制的建议

党的十七大上，胡锦涛总书记系统阐述了科学发展观的内涵，即第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾，深刻的体现出环境保护在当今社会主义建设过程中的重要意义。再生水是废水经过特别的程序处理，符合一定的指标从而满足人类的需要，为人类利用于生产、生活中的新型水资源，它令原本看似无用的废水经过处理以后重新产生了价值，实现了水资源的多次利用，是承袭科学发展观，实现循环经济的重要举措，它应被视为水资源的一种，从而得到具体的规划和相当的重视。

(1) 鼓励推进地方立法

国家十分重视城市污水的处理和回用环节，2011年中央一号文件、水利工作会议上都明确指出污水处理和回用的重要性以及加强水资源管理的紧迫性。目前我国地方有关水资源的立法还较为不足，仅有少部分地方颁布了再生水规划相关的立法。大力推进城市污水处理回用已成为党中央、国务院基于当前国情水情，以强化水资源管理为切入点，促进我国经济社会可持续发展的一项重要战略举措[4]。因此地方上也应紧跟国情，响应号召，加大再生水相关立法，规制城市污水处理和回用。从产业政策、法规授权、部门职责、推广应用、法律责任等方面给予明确的可操作性强的法律保障，尽快建立和完善相应的政策、法规、技术标准等，把污水处理事业纳入法制化轨道，保证再生水回用系统的良性循环[5]。

我国地处亚洲东部，地域辽阔，其中大部分地区处在温带大陆性气候带，距离海洋较为遥远，大部分来自海洋的湿润气团难以到达，因此多呈现出少雨天气。东部沿海地带则以季风性气候为主，夏季气温高，降雨量大，冬季气温较低，空气湿度小，较为干燥。因此我国各地因地形、气候、水源、土壤、生物等不同因素共同的作用所产生的水资源危机程度不尽相同。除此之外，也因不同地区的人文因素不同，所需采取的策略更应该有所不同。各地需要的是因地制宜，制定出适宜本地区状况的水资源立法，以期促进地方水资源的合理规划和利用。

(2) 优先使用再生水

我国城市再生水回用处理系统起步较晚，与发达国家相比距之甚远。各个城市再生水加工处理系统工程发展程度不均，许多中西部城市的污水废水未经处理而排放，造成大量浪费。再生水回用已经在北京、天津等大城市快速发展，西部各地区也渐渐展开再生水利用的脚步。再生水回用在水危机时代下具有较大的发展空间和前景，值得我们关注。

党的十七大上，科学发展观被写入党章。科学发展观的发展内容蕴含着自然-人-社会的有机整体的自然观[6]。人们生产生活的过程中离不开自然界的支持，在利用自然界各种资源维持人类社会经济发展之时人类必须遵守自然规律，使自然造福于人类，同时也不可避免的要遵循一定的经济规律如供求平衡规律、价值规律等等以求不破坏人与自然的这种平衡和谐的关系。故而在可持续发展的道路上，循环经济是我们在利用自然资源更好的为人类服务，同时又追求经济进步的必要举措。才惠莲先生认为，人类进行自身经济活动的同时不仅要遵守经济规律，自然规律同样不容忽视[7]。因此，在发展经济的过程中优先使用再生水，并将此规定在立法之中显得意义重大。这样做的目的在于使再生水的定位能够通过法律得以明确，使人们对再生水有一个新的认识，并通过优先使用再生水来节约水资源，促进水资源的有效利用。

(3) 严格控制水质指标

目前我国再生水水质安全性、利用行业与区域等方面的监督管理体制还不健全，这一过程涉及的系列环境评价和经济评价技术尚不完善，缺乏再生水利用的环境和健康风险进行细致、科学的风险评价[5]。再生水利用作为改善生态环境、促进水资源节约的重要措施，正不断地加大着其应用的范围，生产的规模也随之扩大，此时再生水的水质安全问题理应称为新的焦点。再生水虽可被用于景观和河道补水，但因其本身源自生产生活废水，氮磷含量超出临界值，引发水体富营养化，藻类在水中繁殖旺盛，产生水质恶化、发出难闻的气味，甚至改变水体的色泽、破坏原水生态环境。除此之外，我国很多地区景点所使用的再生水并无明显的标志来提示游客，有游客甚至用手脚接触该景点再生水，极易引起对人体的危害，这类现象值得相关部门引发足够的重视。

国外在再生水的水质要求方面的规定较为具体和明确，值得我们借鉴和学习。在总大肠杆菌指标上，加拿大要求用于灌溉蔬菜时的限制是小于等于24 000个，但中国对此没有要求；在灌溉用水上，世界卫生组织要求粪大肠菌数小于等于2 000，而中国则针对灌溉植物的不同，限值在120～40 000不等[8]。由于国外再生水处理工艺中对营养盐去除能力较高，因此在再生水回用于景观环境用水的水质标准中对营养盐未作要求，水质指标主要从水体的感官指标(包括浊度、色度、悬浮物浓度)以及卫生学方面进行要求[9]。

我国面对诸多的再生水水质安全问题，是否应当将再生水的水质指标进行规定，严格执行再生水指标，严格督促再生水水质公开，值得我们深思。

(4) 加大政府扶持力度

政府应当积极鼓励科研，加大扶持力度，并且支持再生水的管网等设施的建设。城市的污水和雨水，因其经过特定程序的处理之后达到了某种指标，成为可以为人类进行有益的使用的非饮用水源而被称为再生水。因此，再生水的水质介于再来水和污水之间，这决定了其虽可以被循环利用，但因其具有指标性、非饮用性、二次处理性等特征，其价格也应当远低于自来水的价格。然而事实上并非如此。再生水的形成需要利用科学技术手段将污水净化处理使之符合利用的标准，技术的超前性和处理设施的先进性决定了其价格不菲。因此应当加大政府的扶持力度，鼓励科研，支持引导创新，促进再生水技术的进步，节约社会资源，使之更好地为人类所利用。

4 结 语

水，作为人类生产和生活所必不可少的自然资源，具有稀缺性。如今科学技术日新月异，城市的污水和雨水经过人类的处理，在达到一定的指标之后便可以为人类二次利用，提升了水的利用率，无异于扩展了城市的水资源，也降低了对生态环境的破坏程度，这就是再生水的重大价值所在。修订或出台有关立法，完善再生水回用法律机制，迫在眉睫。

[1] 李昆,魏源送.再生水回用的标准比较与技术经济分析[J].环境科学学报,2014(07):1635-1653.

[2] 范育鹏,陈卫平.北京市再生水利用生态环境效益评估[J].环境科学,2014(10):4403-4408.

[3] 徐志嫱,黄廷林.城市污水再生回用潜力的优化分析[J].中国给水排水,2006(11):18-21.

[4] 城市污水处理回用条例立法前期研究课题组(水利部发展研究中心).城市污水处理回用立法必要性及需解决的关键问题[J].水利发展研究,2012(09):88-92.

[5] 吴迪,赵勇.我国再生水利用管理的建议[J].水利水电技术,2010(10):10-14.

[6] 柯琳.马克思恩格斯生态哲学思想及其当代发展[D].合肥：安徽大学,2013.

[7] 才惠莲.我国再生水利用法律制度的完善——基于生态安全的视角[J].湖北社会科学,2015(03):142-147.

[8] 王元元,宋佳.再生水接棒“第二水源”水质存安全隐患.凤凰财经[OL].http://finance.ifeng.com/a/20141020/13199952_0.shtml.2014-10-20.

[9] 周律,邢丽贞.再生水回用于景观水体的水质要求探讨[J].给水排水,2007(04):38-42.

Study on Lawful Guarantee System for Reuse of Reclaimed Water Under Water Crisis

LYU Zhixiang, LYU Jiameng

(School of Law, Lanzhou University of Technology, Lanzhou 730050,China)

Currently, most countries in the word face water crisis at different degree. China is not an exception. In view of utilization of water resources, reuse of the reclaimed water may mitigate issues of shortages of water resources and water consumption per capita. In view of ecological civilization, reuse of the reclaimed water is one of important values perusing of constructing the socialist ecological civilization. It is also the important display of the full, coordinated and sustainable development. Role of the lawful system for reuse of the reclaimed water shall be improved. Property of the reclaimed water shall be defined. Relevant legislation shall be reinforced and the reclaimed water shall be introduced into the water right system currently applied. The water-right transfer system shall be perfected, the public participation shall be focused. The government support shall be powerful and water quality shall be controlled strictly so as to build the full and complete lawful system for reuse of the reclaimed water.Key words:water crisis; reclaimed water; reuse; lawful system

1006—2610(2016)05—0010—04

2016-05-07

吕志祥(1967- )，男，甘肃省通渭县人，教授、博士，主要从事环境法研究.

中国法学会部级项目(CLS(2015)D143)——《水危机视阈下西北地区再生水回用法律保障机制研究》的阶段性成果.

X37

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10.3969/j.issn.1006-2610.2016.05.003