刘胜良

摘要：我国西部民族地区正处于从传统农业社会向现代工业社会、半封闭型社会向开放型社会的快速转变期。从实践来看，基层政府存在治理观念陈旧落后、治理机制刚性僵化、府际组织协同困难等问题。官僚文化意识影响深远、学习型政府构建不力、公民社会发育不良是基层政府治理困境的主要成因。坚持以人为本、强化基层政府社会善治理念，建立多元互动协同治理网络，构建现代法治型基层政府，健全治理评价追责机制，加强行政伦理常态化教育，是西部民族地区基层政府治理变革的实践要求和路径。

关键词：西部民族地区;基层政府;治理困境;治理能力;善治

中图分类号：D67

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0029-04

我国西部民族地区正处于从传统农业社会向现代工业社会、半封闭型社会向开放型社会的快速转变期，在这特殊的历史发展时期，社会潜伏的矛盾更易爆发，治理难度俞益加大，基层政府必须解放思想，更新观念，整合资源，建立科学开放、多元协同的善治模式。

一、当前西部民族地区基层政府的治理困境

我国古代思想家早就认识到基层治理的重要性和艰巨性，所谓“安邦之难，难在固本;治国之难，难在强基”。基层政府是国家政策的执行者，是底层百姓诉求的保障者，也是群众怨气的直接发泄对象，在治理过程中，极易引发社会冲突。

1.治理观念陈旧落后。我国政府体制是金字塔形结构，政府由中央—省—市—县—乡五个层级构成，政府实行单一的“干部委任制”。基层政府在长期的实践中形成了以严格的管控为手段的治理思维，尤其在工业化、城镇化的初步发展期，基层政府执行政治统治和社会管理职能主要依靠对公众、社会和企业进行控制和管理，在经济社会发展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守旧”，按照既有的“章程”理政，形成一种自上而下的“权力流动”，不能适应新的实际变化，忽略公共管理中涉及的多元主体的利益表达和诉求，甚至侵害某一主体的利益。如前些年，由于无视民族文化的特色，许多民族地区的城镇建设失去了民族特色和地方特色，出现了“千城一面”的现象，[1]由此带来公众对基层政府的愤懑与不满，对其治理理念的排斥，抑制了民族地区的全面发展。

2.治理机制刚性僵化。治理机制刚性僵化，是指基层政府在治理公共事务中，不能根据公共问题的具体实际培育起一种“情景”思维能力以调整固有的治理体制，而是硬性地沿用原有治理机制的状况。基层政府治理机制刚性僵化表现为：一是治理主体间关系刚性僵化。在治理公共事务的认知上，存在着治理是政府的事，政府与其他社会组织、公民是泾渭分明的不同主体，其他组织和社会公民是看客和路人的观念。即使把社会组织和公民纳入治理主体范畴，在公共事务治理过程中，它们的合作往往也是流于形式，没有形成利益共享、责任共担的合作治理体制。2014年昆明近郊普宁县在土地征用中，基层政府忽视与民间力量、社会公众的沟通而导致的暴力冲突事件，就是一个例证。二是治理手段刚性僵化。在社会治理过程中，基层政府习惯于使用公权力手段。公权力手段作为政府治理社会的手段，具有权威性和强制性特征，但基层政府公职人员往往将公权力视为社会治理的最有效手段，忽略了其他如市场化、社会化、自治等手段的合力运用。公权力手段体现的是一种自上而下的非平等的治理工具，必须遵循预先设定的固有程序，显得刚硬僵化。三是治理过程刚性僵化。当社会公共问题出现时，尤其是出现重大公共问题时，基层政府是治理的主要组织者、实施者，基层政府必须严格依照程序逐级上报，往往是重大问题等待上级的决策，不会轻易采取灵活的方式，这样容易错失解决问题的最佳时期，给公共治理带来损害。四是治理机制动力不足。基层政府对公共事务的积极治理活动需要构筑长效的动力源泉，才能使公共问题的治理成为一项持久高效的活动。目前，基层政府治理活动的运行更大程度上依赖的是权力的强制性。当权力的强制力较弱时，政府对公共事务的治理活动难以开展或进展缓慢;当权力的强制力过强时，往往表现出一个强势政府，引发社会群体的心理抵触，治理效果同样会大打折扣。

3.府际组织协同困难。府际协同困难表现为：一是权力本位严重导致府际协作艰难。在治理公共问题中，政府间的合作主要依靠“权力”间的合作，这种合作在上下级政府间的合作相对顺畅，但同样存在上下级政府之间的博弈，出现“上有政策下有对策”的不合作行为。在基层一级政府不同部门之间，当一些复杂性的公共问题出现时，尤其是涉及到需要多部门协同解决问题时，政府之间就会出现对部门有利时都去管、无利时都推诿的状况。在运作中出现执法力量分散，执法依据不一，降低了治理效率，无法形成政府间治理的充分协调统一。如同为市场管理机构的工商、物价、卫生、技术监督部门，它们往往根据自身职能划分的差异而各自盘算，各自为政。二是信息碎片化使府际沟通不畅。沟通不畅是政府间在治理公共问题中的症结之一。面对公共问题的出现，垂直管理系统中的政府部门会及时把信息上传下达，但横向管理系统的部门就很少主动地沟通、传递信息或传递信息不全，唯恐自身丧失信息优势，进而在合作中丧失话语优先权。在相对落后的西部农村地区，基层政府缺乏更多的现代技术设备，缺少更多操作信息高速传递技术的专门人才，致使组织协同更加困难。三是政治晋升博弈使府际协同受阻。政府各级及基层同级不同部门间的官员都存在政治晋升博弈现象，在这场政治博弈中，官员们看重的是政治收益，因为晋升的名额是额定的，某一官员的晋升意味着另一官员的落榜，而现行官员政绩以GDP为主要的考核标准的方式，使担心他人利用合作提升政绩的官员而采取不合作或浅合作行为。

二、西部民族地区基层政府治理困境的原因分析

多年来，西部民族地区基层政府在治理实践中形成了具有一些地方特色的治理机制和治理习俗，但治理体系和治理能力现代化水平还普遍较低，亟待提高，其根源主要在于受特定的区域政治、文化、社会环境的影响。

1.官僚文化意识影响深远。受中国两千多年的封建传统思想和新中国初期计划经济的影响，官僚文化意识在公职人员中仍占主导地位，直接影响了基层政府治理模式。一是官本位现象依然突出。随着市场经济和改革开放的深入发展，西部民族地区基层政府虽然在提供公共服务方面有较大改善，但在行政管理过程中，盛行官本位思想。中国长期存在的臣民文化在民族地区基层社会弥散更甚，体现在公务员身上即自认为是父母官、拥有驭民的权力，以权位的高低作为理政的指南，而一些汉族干部粗暴的官本位行为往往被一些少数民族群众曲解为民族压迫，进而产生民族对立情绪，加大了基层干部掌控、治理公共问题的难度。二是权贵集团的形成。西部民族地区在市场经济建设的过程中，推动了经济的繁荣，但在一些地区形成了权贵集团。所谓权贵集团，指权力与资本合谋，排挤非权贵（尤其是中小企业）通过诚实劳动、合法经营及智慧创造获得财富的出路为手段，形成固化的利益集团。权贵集团常常凭血缘、姻缘关系及密友关系而获得政治领导人的信任、提拔以及重大经济项目上的支持、合作。权贵集团使其他中低收入群体参与社会治理的积极性降低，将自己视为社会的局外人，公共事务高高挂起。三是庸政懒政现象依旧普遍。一些基层官员工作推诿、办事拖拉、在岗不谋事的问题仍然存在;一些基层干部本着“只要不出事、宁愿不做事”的态度混日子，将“等靠要”视为工作重点;一些基层干部对基层需求不闻不问，对群众疾苦熟视无睹，工作左躲右闪，大打“太极拳”，降低了政府的公信力，严重影响了政府在社会治理中集结群众的感召力。

2.学习型政府构建不力。“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”[2]西部民族地区基层政府普遍还停留在推崇等级权威的传统型政府阶段，组织学习能力不强。一是沿用传统学习理论。传统学习理论把独立的个体作为学习的出发点，将个体行为能力的改善视为学习能力提升的标准，但这种“单线式”“片面式”学习理念只能造就个别人的优秀，难以达到整个组织能力的提升。因此，树立“复线式”“全面式”学习理念是解决基层政府能力的基础工程。二是难以整合共同愿景。学习型政府以共同愿景为粘和剂，“如果没有共同愿景，就不会有学习型组织”。[3]没有共同愿景的政府，充其量只是被动型学习或者适应型学习，只有当政府公职人员致力于实现某种来自内心深处极度关切的事务时，才能形成创造型学习。西部地区基层政府结构复杂，组织文化庞杂，价值观念差异巨大，要把基层政府整合为“全心全意为人民服务”的共同愿景组织面临较大障碍。三是难以根除局限思考的学习智障。彼得·圣吉论述了学习智障中的局限思考问题。所谓局限思考，是一种狭隘的“固守本职”观念，人们在处理事务中不愿意或不能以系统整体的方式思考问题。政府组织之间局限思考使得公共治理碎片化，政府条块分割、各自为政，甚至出现“地方保护主义”情形。

3.公民社会发育不良。公民社会是相对于于政府、企业之外的独立的民间组织，它是通过自愿集结成社、自主参与公共事务活动、自由讨论公共问题而形成的民间公共领域。它既不属于政府部门，也不属于企业性质，是介于政府和企业间的“第三部门”。在现代化过程中，西部民族地区公民社会发展存在营养不良、发育不全的状况，影响了政府治理的效率。一是政府主控明显。西部民族地区公民社会虽然具有明显的官民双重性，但从总体上看是一种典型的政府主导控制型组织。在关西南民族地区政府管理的调研报告显示，35.5%的调查对象认为居委会和村委会是基层政府，25.8%的调查对象不知道，只有38.7%的调查对象了解其属于居民自治组织。[4]大多民间组织是政府创建并受其管控，尤其是经过合法登记程序的社会组织，它们对政府的依赖性特别高，在公共事务治理过程中不敢挑战政府决策，无法体现社会治理中的合力优化决策的作用。二是公民社会组织面临财力危机。由于西部地区经济发展相对落后，公民社会组织可持续资金明显不足，主要资金来源要么依靠政府，要么依靠外来资金，大大消减了公民社会的自主性和风险性，在公共事务治理问题上，很大程度上可能出现附和或对抗现象，不利于公共事务治理的合作与优化。三是公民社会组织成员整体素质不高。西部民族地区公民社会组织存在缺乏专业人才、组织内部管理不规范等问题。公民社会要求组织成员具有理性行为能力、与他人的良好沟通能力、参政议政和捍卫自身利益能力等基本素质。但在现实中，公民参与组织的热情不高，缺乏参与组织的归属感，一些人在个人诉求没有得到满足之后出现“政治参与冷漠症”现象，严重影响了公共问题治理的效果。

三、西部民族地区基层政府治理变革的实践路径

西部民族地区基层政府在全面深化改革的攻坚期，应结合地区实际，利用后发优势，构建上下左右协调、法治完备健全、责任明确长效、教育有的放矢的治理格局。

1.坚持以人为本，强化社会善治理念。西部民族地区在社会治理过程中，不断总结治理经验，以善治治理理念引领社会治理新常态。善治是政府的良好治理行为，是政府在管理活动中以最少的社会资本耗费获取最大的公共利益，满足最大多数人的公共需求的管理活动。善治非人治，是用法治做保障，形成政府负责、企业协同、公民参与的治理体系。一是基层政府公职人员要树立以人为本思想。基层政府公职人员是决策的制定者和实施者，要有强烈的为人民服务的责任意识，“以人为本，就是以人为中心，把人的全面发展，作为每届政府、每届领导人的终极关怀。”[5]在公共问题治理中，坚持以人为本，才能保障公共事务的“公平正义”。二是基层政府在施政策略上，要改变传统的以管控型为主、以命令—服从为代表性的治理模式，走向现代服务型为主、以协商—共治为代表的治理模式。当然以现代服务型为主的社会治理，不是要摒弃管控职能，而是注重转移基层政府的主要职能，以善治为主，以控制为辅助。云南临沧基层政府实施的“一体二会”（党群致富联合体、新农村建设理事会、产业协会）治理模式，以实现公共服务最大化为目的，调动了民族地区人民全面建成小康的积极性。三是基层政府在治理路径上，要实现从封闭向开放转向。基层政府由于特殊的历史、地理因素，常以决策主体的利益综合代替社会整体利益，忽视了公众的利益表达，影响了政府治理的公共性和公正性。因此，基层政府应构建多元主体参与的透明治理机制，激发社会组织、公众的参与热情，将公共权力置于阳光之下，提升公共事务治理的智力平台，实现公共治理的最优化。

2.建立多元互动协同治理网络。实现基层政府治理能力现代化，关键在于实现政府、企业、公民社会的多元主体共同参与、协调、互动与合作的网络治理机制。一是要厘清政府、企业、公民社会的边界。在经济治理中，要按照市场经济的逻辑规则运行，政府是市场规则体系的制定者，其主要在于提供一个公平竞争、高效有序的市场环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，要培育公民社会的发展，健全民间社会组织。浴火重生的贵州瓮安县探索基层治理民生的“三议三公开制度”，群众的事群众议、群众定，群众干、群众管，激发群众参与基层社会的管理，基层社会自组织不断成长，在治理事务中同政府磋商，弥补政府失效和市场失灵的现象，优化了社会治理。二是要形成多元互动的社会治理网络。基层政府从传统的无所不管的管制型治理模式中解脱出来，形成政府、社会、民众各负其责、各履其职、共享其果的社会治理格局，实现从政府单一主体的控制型管理向多元协同型治理转变。为实现公共利益的“最大公约数”，拉萨市城关区政府实施的社区网格化管理，确立“1+5+X”（1个社区，分住户、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型，多个网格员对应负责制）的网格力量模式，推行“网格全覆盖，工作无缝隙”的策略，实现网格中的所有工作都在基层政府的管理和服务中，发挥各个主体的能动性，提高了群众对政府执政的满意度。[6]三是要创新多元主体互动协同治理的平台。信息化时代，借助网络平台，重视社会、公民参与渠道的便捷化、多样化和立体化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服务网络平台，就公共问题的治理，拓展政府与企业、公民的平等对话的时空，完善多元主体协同参与治理的方式。新疆库尔勒市“智慧社区”管理平台，推行“单位化管理、网格化覆盖、社会化服务”，利用现代科技和网络手段，增强了社会治理活力，实现了服务居民的目的。

3.构建现代法治型基层政府。“从新制度经济学的角度来看，只有通过制度构建，形成一种有效的激励约束结构，才能规制或缓解各种机会主义行为，克服个体理性与集体理性的悖论，将人类行为导入财富创造性活动，而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动。”[7]现代法治政府建设是基层政府变革的必然趋势。一是弘扬法治精神。法治体现社会成员的共同价值观念和政治道德信念，在社会治理过程中要求政府、个人和社会机构都必须遵循，具有权威性和高效性特征。基层政府带头弘扬法治理念，以法治规范治理行为，政府机关和工作人员在宪法和法律范围内活动，社会治理就会有章可循，使决策更加民主、科学和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基层政府是讲规则、守规矩的政府，在社会治理过程中注重程序正义，杜绝治理行为中的任意性、随意性和越权行为。同时，基层政府要向社会公众宣传公众参与政府治理过程的程序，建立激励公众参与的机制，保障公众的有序参与和有效参与。三是强化行政监督的常态化。基层政府要强化自身的法律责任机制，自觉接受行政执法监察，接受权力机关——人大的监督和质询。行政执法监察及廉政监察要对基层政府所有成员实施全方位、零死角监督。在监察过程中，特别注重投诉机制的建立和完善，如广西河池建立的“网络问政”“河池民声”专区，积极回应公众对政府公职人员的行政不作为甚至职务腐败问题的查处，强化了问责效力。

4.健全治理评价追责机制。“中国地方官员的治理机制的核心要素是地方分权、财政分成、政治锦标赛和晋升竞争。”[8]政府治理先治官，建立科学的治理评价制度，实施每一治理环节都有人负责任的制度。一是健全干部政绩考核制度。改变传统的以经济锦标赛为主、以GDP为标尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部门和上级管理部门对干部政绩的考核方式，加大社会公众对干部的意见和评价权重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思维，敢于创新的干部提拔到领导岗位上，完善干部选拔任用制度，营造激发人才活力的政治生态环境。二是形成全面追责机制。基层政府公职人员要做到在其位，谋其职，推行“民主政府”“透明政府”的施政环节和程序，既向人民负责，又向上级负责，接受人民和上级政府的问责。同时还要养成自我问责的习惯，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷问，甚至引咎辞职以表失职的愧疚之情。三是强化公民异体问责机制。公民异体问责克服了行政同体问责和立法司法机关“准同体问责”中存在的“官官相护”“不打自己脸”的问责弊端，能够更直接、更有效地提升政府履职效能。要营造公民问责文化氛围，培育公民社会，支持激励公民参与问责行为，以法制保障公民的问责活动，使异体问责成为公民的份内事，促进基层政府的善治行为。

5.加强行政伦理常态化教育。良好的行政伦理是西部民族地区基层政府善治的内蕴要素，是良好治理的重要前提。行政伦理体现了政府的道德责任，展示了政府的“组织良心”，它主要涉及“政府行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范”。[9]一是开展网络化行政伦理教育培训。在基层公务员中开展常设性教育，上级政府中的“政治精英”和高校中的专家学者进行学理性和职前基本从业培训，行业机构开展纵向业务培训，党校（行政学院）开展政治方向性教育培训，让他们明白公权力的来源，树立正确的职业道德观、权利义务观和是非善恶观。二是更新行政伦理教育方式。行政伦理教育要从“说教式补课类培训”为主的教育方式向“思辨式应用类培训”的教育方式转化。思辨式应用类培训主要展现出“‘价值思辨和‘综合应用”这两种特质。[10]在培训中，运用情景模拟和案例分享的互动式教学模式，针对基层治理的伦理困境，运用多学科知识，锻炼学员的思维能力，让基层公务员对公共事务进行价值层面的思考与辨别，提出解决问题的最佳途径，既解决公共问题的治理难题，又避免工具理性的泛滥。三是营造创新型行政伦理文化。行政伦理文化作为特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运转过程中，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化而铸就的道德意识、道德习惯和伦理传统。在不断变化创新的时代条件下，基层政府要营造一种创新的伦理文化氛围，汲取中外优秀的伦理文化因子，如广西河池通过推广群众喜爱的刘三姐对歌、白裤瑶铜鼓表演等形式，宣传政府执政方式，化解社会矛盾，以善治之道应对公共事务之变。

参考文献：

[1]孟航.文化实践与民族地区新型城镇化道路[J].中国民族，2013，（6）.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3][美]彼得·圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务[M].郭进隆，译.上海：上海三联书店，1998∶242.

[4]王彦斌，谢和均，吕文义.西南边疆多民族地区政府的社会管理及手段——基于云南、贵州和广西的调查[J].贵州社会科学，2013，（4）.

[5]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，（4）.

[6]张继焦.城市网络化管理模式探讨——拉萨市调研报告[J].民族论坛，2015，（5）.

[7]乔福龙.中国治理模式的特色与成长逻辑——基于公共治理的视角[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2011，（4）.

[8]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京： 中国人民大学出版社，1999∶55.

[9]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000∶518.

[10]张增田.行政伦理学与MPA教育课程体系[J].中国行政管理，2009，（3）.

【责任编辑：闫生金】