张海燕

（中共南阳市委党校，河南 南阳 473000）

农村集体土地流转存在问题及对策

张海燕

（中共南阳市委党校，河南 南阳 473000）

随着我国城乡一体化步伐的不断加快，农村外出务工人口的不断增加，加上老龄化现象的日益显现，农村集体土地流转成了农村工作的重中之重。党和政府对农村集体土地流转问题高度重视，因为土地流转涉及到国家粮食安全、农民利益保障和农村的稳定大局。为了掌握土地流转的基本情况和现存问题，对河南省南阳市集体土地流转情况进行调研，并提出几点建议。

农村集体土地流转；形式；对策

1 农村集体土地流转的概念和形式

1.1 农村集体土地流转的概念

农村集体土地流转，全称为农村土地承包经营权流转。总的来说，就是在保持原有土地承包权的基础上，可以把自己承包村集体的部分或全部土地，在一定的条件下流转给第三方进行经营。也即是经营权之间的流转，原有的农户承包权保持不变，土地所有权仍归集体所有。

1.2 农村集体土地流转的形式

《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2016年一号文件明确提出：发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。条件好的地方可以鼓励大力发展专业大户、家庭农场、各种农业合作社等规模经营主体。

现在很多地区进行了多种方式的创新，依据实际情况探索出不同的农村集体土地流转新形式如下。

1.2.1 农村土地承包经营权出租。农村集体土地承包经营权出租，是指出租方在通过农村土地承包方式取得土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内依法把农村承包地经营权部分或全部转移给承租方。

1.2.2 农村土地互换。农村土地互换，是指同一村集体内部的两个家庭承包户之间，依法互相调换土地承包经营权的行为。

1.2.3 在农村进行土地股份合作。土地股份制合作制度属于村集体经济组织内部的一种形式，是依据农民的土地承包经营权，按照法律，自愿、有偿原则，采取承包土地使用权转让的土地股份合作制度。农民土地承包权变为股权，农民土地使用权转让给土地股份合作企业，最终土地管理收入按照农民土地的份额分配。

1.2.4 农村土地入股。原承包方依法把农村承包地使用权以入股的方式加入农业合作社，通过经营收益进行分红的行为。

1.2.5 农村土地托管。把当地的农作物种植专业合作社、农机专业合作社、家庭农场整合起来，变成种植、农机合作社。种什么由农民决定，加入合作社的土地都享受全托管，由合作社统一耕种、统一管理、统一收割。

1.2.6 宅基地换住房，承包地换社保。宅基地换住房，农民转让农业生产用地经营权，开展宅基地异地置换，农民用宅基地使用权换取城市住房，用承包地经营权换取城市社保，大部分农民变为市民。

2 农村集体土地流转现状和存在问题

2.1 农村集体土地流转的现状

河南省南阳市耕地面积94.13万hm2，其中家庭联产承包经营的面积有84.75万hm2，家庭承包经营农户235.22万户，发放土地经营权证218.92万份。

2.1.1 南阳市土地流转规模不断扩大。土地流转方面形成了耕地化零为整、适度经营的良好开局。截至2014年，南阳市土地流转面积16.25万hm2，占家庭承包经营耕地面积的19.17%。

2.1.2 流转形式不断创新。由原来兄弟、亲戚邻里间的小规模私下流转，逐步发展到种粮大户、专业户、家庭农场、合作社和龙头企业的规模经营。

2.2 农村集体土地流转存在问题

2.2.1 土地流转仅限于村集体经济组织内部，限制了土地流转的受让范围。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。非本集体经济组织成员受让土地经营权的条件受到了限制，造成了土地流转具有一定的封闭性，致使土地经营权无法在土地市场上自由流通，不利于规模经营的展开。

2.2.2 零散的土地分配，阻碍了土地的流转。自20实际70年代末推行家庭联产承包责任制以来，整片土地被拆分。农民分到手土地也是东一块西一块，难以实现规模化经营，客观上也阻碍了土地流转的速度和难度。

2.2.3 合同不科学，流转不规范。目前，农村土地流转大多在农民之间私下实行，随意性较大，操作也不规范。有的只是达成口头协议，没有签订书面合同；有的虽然签订书面合同，但形式不规范，权利、义务关系约定不明晰，容易产生纠纷；还有的土地经过多次流转，导致中间存在“断档”，无法确定最终的权利义务人，导致产生纠纷后相互扯皮，最终农民合法权益无法得到保障。

2.2.4 流转后变更土地用途，造成土地价值的损害引发纠纷。一些土地在流转后，承包商为了实现短期的经济效益，甚至合同目的是为了改变土地用途，掠夺性利用土地，即使在合同期满后，雇主也无法恢复耕地价值，造成永久损害。

2.2.5 农民的合法权益得不到保证。相关政策和法律规定农民虽然拥有了土地使用权，拥有对承包土地自主经营的权利及利益。但实际上，农业企业不想直接和农民打交道，成本较高，而且费时费力，短期内无法成片承租。多数由乡镇政府出面，越过农民直接与企业签订土地包租合同。一旦发生经营不善，无法收回成本的情况，承租企业消失或者无力向农民返还租金，最终由牵头的政府来收烂摊子，农民的合法经济利益也难以得到切实的保障。

3 对策建议

3.1 稳定完善农村集体土地承包权利义务

首先，政府要出台相关政策措施细则，对农村土地承包面积进行确权，真正厘清各地块面积和权属权利关系，在土地流转之前先排除可能产生纠纷的潜在因素；其次，政府对农村土地也应进行适当调整。自从实行家庭联产承包责任制以来，不管生老病死这些客观因素，全国多数地区农村分配的土地30多年都没有发生过变化，这也不符合农村增长人口的土地需求，应当进行适当的调整，适应社会的发展。

3.2 规范引导农村集体土地经营权有序流转

政府应当对目前农村土地流转问题引起重视，尽快制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的程序、条件、法律途径等作出规定，并对现有的相关法律进行修订，使农村土地流转依法进行。在法律方面，要严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业，这也是我国1.2亿hm2耕地红线不被突破的重要保障。在集体土地流转过程中，坚持自愿、平等、有偿原则，指引集体土地有序流转，创新规模经营的方式，如家庭农场、土地托管合作社等［1］。规范农村土地流转程序，政府统一土地流转合同范本，引导农村土地适度规模化经营。

3.3 加快发展新型农业经营主体，培育新型农民

发展新型农业主体，培育新型农民，鼓励和引导农民加入专业合作社，有利于农业现代化的实现。农户把土地承包经营权入股，除了定期按照股份得到分红之外，剩余劳动力还可进城务工或者就近务工，使自己得到的收益最大化，经济上得到了双重保障。

对农业的科技培训形式要继续加大力度：规模经营更加渴求先进实用的农业科技。政府要加强引导，让农业科技人员深入农地一线做现场指导；或者邀请农业专家进行现场培训，让先进的农业科技走进田间地头；也可以与高校的农业科研所共同合作，进行技术共建，让先进的农业科技直接进入生产领域发挥科技的力量；或由农业科技合作社、农民加入，专家指导，农民交流，提高农业科技能力；提高农业科技中介技术培训功能，其能够培养农民的科技素质等等。通过这些形式的训练，家庭土地承包可以提高管理能力和抵御风险的能力，指导承包户加强创建原产地品牌意识，利用网络进行宣传、销售，减少由生产到销售的中间环节［2］。同时，拓宽粮食产后加工、销售渠道，延长产业链，拓展利润空间，使其农业生产专业化能力不断提高。

3.4 建立健全农业社会化服务体系

3.4.1 强化农技人员队伍建设。目前基层农技部门的农技人员年龄偏大、知识结构老化，应当鼓励省地市级农业研究所专业人员下基层，送去实用的农业技术，使之转化为生产力。

3.4.2 扶持农业社会化服务组织发展。政府和有关部门应采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，帮助其发展壮大，以更好地适应新形势下“三农”的发展需求。

3.4.3 积极探索农村土地托管经营模式。随着农村经济条件的不断改善，农民对土地托管的需求也变得越来越多样化。作为经营土地托管的合作社，要因地制宜、因人制宜，满足农民多层次需求。

3.5 完善农业保险、农业信贷和农村社保制度

我国虽然是农业大国，但实际上农村人口众多，农业现代化水平低，多数农村仍然处于自然经济阶段。农民对于土地的依存程度较高，对抗自然灾害等不可抗力的能力有限。如果在农村推行农业保险和信贷制度，有利于缓解农民生产劳动中遇到的各种危险而产生的经济损失，使农民安心投入生产而无后顾之忧。

农民最关心的是出让土地后的社会保障问题，所以完善农村社会保障制度，就成为土地流转后亟待解决的问题。只有把农村社会保障和城市社会保障放在同样的天平上，在社保制度上真正实现城乡一体化，农民才愿意进城，才有利于维护社会稳定。

当前农村土地流转的面积和流转户数都在逐年加速增长，通过土地流转，传统的农业经营方式和经营主体发生了历史性变化，而且日趋多元化趋势。土地规模经营、集约化，是今后农业发展的大趋势，也吸引了众多资金投入到农村，客观上加快了农业现代化的步伐。但是，由于农村土地流转实践中，相关的法律和政策还不明晰，造成在实践中损害农民利益的事件时有发生，压制了农民土地流转的热情，甚至引发群体性事件，造成恶劣的社会影响。其结果是基层政府相关负责人员要受到相应的处分，从这一层面上讲，也造成部分基层政府尤其是乡镇政府消极推进农村土地流转，形成怠政懈政。阻断这种现象蔓延的唯一途径，就是处理好土地流转中的法律问题，正本清源，厘清各方之间的关系，明确详尽的权利义务关系，才能“定分止争”［3］。

只要政府在农村集体土地流转过程中，尽量把矛盾想全，把问题解决在萌芽状态，让流转方和受让方真正得到实惠和权益保障，土地流转工作才能健康有序的发展，农民才能真正实现增收，中国才能真正实现农业现代化。

［1］刘莉君.农村土地流转的国内外研究综述［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2013（1）：95-99

［2］余鹏冀，李善民.中国发达地区农地使用权六转型问题研究探讨— —以广东省南海市为例［J］.暨南大学出版社，2004（12）：22-26.

［3］蔡继明，邝梅.论中国土地制度改革［M］.北京：中国财政经济出版社，2009.

F321.1

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1674-7909（2016）27-72-3