王明明，肖 爱

(1.贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025;2.湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081)

贵州省农业面源污染防治法律制度的不足与完善

王明明1，肖 爱2

(1.贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025;2.湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081)

农业面源污染是农业现代化发展过程中的阶段性问题的集中反映，亟待法律手段加以解决。本文通过梳理贵州省出台的地方性法规、地方规章及规范性文件，在分析其法制现状的基础上，提出制定贵州农业面源污染防治的地方性法规，建立贵州农业面源污染调查与监测制度及农业生产环境影响评价制度，实行农业面源污染防治首长负责制等建议。

农业面源污染；防治；法律制度；完善；

当前贵州日益加剧的农业面源污染，对贵州农村生态环境造成了严重威胁。2015年，黄亚屏等12名贵州省人大代表联名提出了制定贵州省农业面源污染防治法规的议案。[1]

一、贵州省农业面源污染防治的法制现状

贵州省防治农业面源污染的法律依据除了国家层面的宪法、法律、行政法规、部门规章外，还有由贵州省制定或出台的地方性法规、规章以及其他地方规范性文件。“长期以来，由于对农业面源污染没有管理监测和控制，农业面源污染的危害日益凸显，成为导致贵州一些地区耕地退化、农村和农业内部环境恶化，影响江河湖泊水质、饮水安全、农产品质量与食品安全的主要因素。”[2]因此，省委省政府也陆续出台了一系列旨在防治农业环境污染的规范性文件。

(一)地方性法规层面

自2000年至今，贵州省先后制定了十几部与生态环境保护相关的地方性法规，而其中涉及农业面源污染防治的地方性法规有8部。见表1。

表1贵州省地方性法规制定情况

基于上位法，结合贵州省生态环境保护实际制定的这些地方性法规，对于农业面源污染的防治起到了一定的积极作用，但仍存在局限性。主要表现在以下几个方面：首先，关于农业面源污染防治的规定过于形式，缺乏具体可操作性。以《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例》第21条为例，其中谈到农业行政主管部门应当加大科技投入,推广使用安全、高效农业科技产品,防止农业面源污染，但是其规定过于口号化，不具有现实可操作性。其次，关于农业面源污染防治的规定散落于各水资源、生态文明保护条例中，缺乏系统性法律支撑。最后，关于农业面源污染防治的责任主体不明确。在8部涉及其防治的条例中，责任主体要么是各级人民政府，要么是各级人民政府及有关部门，其中《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》第27条中规定的责任主体为各级人民政府，而《贵州省水土保持条例》第26条中规定的责任主体则为各级人民政府及有关部门。

(二)地方规章及规范性文件层面

2006年～2015年间，贵州省各级政府及相关部门陆续出台了多项旨在保护生态环境免遭破坏的地方规章及规范性文件，其中涉及农业面源污染防治的如表2所示：

表2贵州省各级政府出台规章及其他规范性文件情况

从表2中贵州省政府及其地方政府出台的地方规章及规范性文件来看，我们可以得出以下几个结论：首先，贵州省对农业面源污染防治的重视程度在不断提高。从2006年到2015年，贵州省各级政府共出台了约54个涉及农业面源污染防治的规范性文件，其中省政府出台了17个规范性文件，政府组成部门出台了2个规范性文件，各级地方政府出台了35个规范性文件。其次，关于农业面源污染防治的规定在内容上、范围上、责任划分上得以进一步具体完善。再次，农业面源污染已进入立法视野，其中以2008年贵州省人民政府印发的关于贵州省应对气候变化方案的通知中提出的“研究并制定农业面源污染防治的地方性法规、政府规章和规划，改善和保障农业生态环境”[3]最具代表性。最后，在贵州省出台的所有涉及农业面源污染的规范性文件中，对责任划分、执法监督等内容提及甚少。

二、贵州省农业面源污染防治中法律制度的不足

(一)法律体系不健全

当前贵州省防治农业面源污染的法律体系，主要包括国家层面的《环境保护法》《水污染防治法》等单行法律以及环境行政法规和规章，省级层面的针对流域、水土及生态文明等颁布的地方性法规、规章及规范性文件。这种法律治理体系存在两方面的不足。其一，国家层面防治农业面源污染的规定内容太过于宽泛，指导性居多，在防治工作中不具操作性，仍需要按照上位法的规定制定实施细则。其二，贵州省现行防治农业面源污染的地方性法规、规章及规范性文件在体系上、内容上、范围上、程度上等方面仍有很多需要完善的地方，而且关于农业面源污染防治的规定过于分散且不具有针对性。

(二)法律内容不具体

目前，贵州省所有涉及农业面源污染的地方性法规、地方规章及其他规范性文件对于农业面源污染防治的规定均过于粗疏且缺乏可操作性。以《贵州省环境保护条例》第27条为例，其中要求引导农民科学合理施用化肥、农药、农膜，同时要求政府应当把防治农村面源污染工作列入环境保护目标，但是政府具体负责单位及应当采取何种措施却没有进行规定，同时对于合理施用化肥、农药、农膜合理的标准也未进一步说明。如果仅仅凭借此类地方性法规及规章来防治农业面源污染，不难想象，其立法目的根本无法实现。农业面源污染治理难度大，除了其本身所具有的广泛性等特点外，很重要的一点也在于有法难依。

(三)法律责任不明确

法律制裁的惩罚性规定，是法律责任落到实处的重要保证。当前无论是国家层面还是贵州省内关于防治农业面源污染的法律对于法律责任的规定几乎都是空白的，因而使得其在农业面源污染防治上难以发挥预防和惩罚的效果。目前，不仅贵州省级层面防治农业面源污染的规范性文件中存在规定不明确、针对性不强、处罚力度不够等现象，而且国家层面的《农业法》《水污染防治法》等法律也未明确相应的法律责任。如《贵州省水土保持条例》第40条，其条文中的水行政主管部门具体指哪些，处以何种行政处分都没有明确的规定，法律责任的落实也就没了对象。

(四)执法和监督机制不完善

当前我国环境执法和监督中，采取环保部门统一执法监督和其他部门分散执法监督相结合的模式，这种模式在防治农业面源污染中存在两个弊端：其一，由于目前环境保护立法主要针对工业点源污染和城市污染，负责该项执法的主管部门便没有管理农业面源污染的执法权，导致执法真空的出现，陷入无权监督的窘境。其二，在同时存在多个主管部门均享有执法权的情况下，执法主体众多，权责界定不明确，使有权部门职责交叉重叠，导致履职过程中产生权力冲突或互相推诿的情况，客观上造成无序管理状态。

三、贵州省农业面源污染防治法律制度的完善

结合当前贵州省农业面源污染防治的实际，笔者认为，贵州省农业面源污染防治法律制度应从以下方面予以完善：

(一)完善农业面源污染防治的法律体系

“完善的法律体系是治理环境污染相对成功的关键所在，先进的生态保护立法体系是环境美好得以顺利实现的先决条件。”[2]因此，治理农业面源污染立法要先行，要逐步防治农业面源污染的地方性法规、地方规章及规范性文件。

1.制定贵州省农业面源污染防治的地方性法规

目前国内防治农业面源污染的相关规定主要存在于与环境保护有关的单行法律及国务院、环保部及其他部委制定或颁布的环境行政法规、部门规章及规范性文件中，尚未制定出台治理农业面源污染的专门性法规。究其原因有三：其一，长期以来我国环境治理的重点一直放在点源污染及城市污染上，忽视了对农业面源污染的治理。其二，基于立法技术和水平的角度考虑，制定出台一部法规，需要考量的因素极多，具有相当大的难度。其三，当前需要出台法律规范的新问题不断涌现，人大立法部门立法规划任务繁重，短时间估计难以将此项立法提上日程。

有鉴于此，地方立法可以先行予以尝试，这样做既考虑到了贵州省经济社会发展及农业面源污染的实际，又在很大程度上减少国家立法所需考虑的因素，降低立法难度。除此之外，目前，贵州省涉及农业面源污染防治的规范性文件已达近60部，从侧面反映了贵州省各级政府对农业面源污染防治的重视。再有，《贵州省生态文明建设促进条例》等一系列生态文明立法的制定和出台，说明其立法技术是完全可以信赖的。因此，贵州省出台一部地区性农业面源污染防治法规是完全有可能的。

2.制定或出台防治农药、化肥污染的地方性法规

目前，我国关于农药污染防治方面的法律规范主要有《中华人民共和国农药管理条例》《农药合理使用规则》及《农药安全使用规定》。虽然这几部法律规范比较完善，但是也存在着不足。有鉴于此，天津市、云南省、杭州市、广州市等省、直辖市、市相继制定了关于农药方面的地方性法规，天津市、河北省等15个省直辖市制定了政府规章。反观贵州省，目前既没有制定相应的地方性法规，也没有出台地方政府规章。因此拟建议贵州省在参照国家现有法律的基础上，尽快制定具有可操作性的农药管理法规。

目前国家层面关于肥料方面的立法主要是《肥料登记管理办法》，除此之外，天津、浙江、山西、吉林等省直辖市还出台了相关肥料管理条例或办法。相比之下，贵州省目前关于肥料方面的地方性法规或规章及规范性文件制定方面处于空白状态，建议贵州省也制定本省关于肥料管理方面的规范性文件，对肥料的名称、使用方法等内容进行强制规范标注，推广有机肥料的使用，鼓励支持有机肥料替代普通肥料以降低肥料过度使用对环境的污染和破坏。

(二)构建防治农业面源污染的配套法律制度

1.探索建立农业面源污染调查与监测制度

建立农业面源污染调查与监测制度，该制度的建立可以监测、可以了解掌握农业面源污染的成分、含量、污染途径、污染范围、污染程度等客观现状及其变化趋势，为农业面源污染防治提供决策依据，为加强执法管理和跟踪，并预警突发环境事件提供重要基础依据和技术支持。“建议在第一次全国污染源普查的基础上,加强农业面源污染的调查与监测,摸清农业面源污染的组成、发生特征和影响因素,全面掌握农业面源污染状况”[5]，最终，通过立法形式形成农业面源污染调查与监测制度，以便及时制定出台预防和治理农业面源污染的有效措施。

2.探索建立农业生产环境影响评价制度

“环境影响评价制度是抑制环境污染和生态破坏的‘关口’和‘控制闸’”[6]。该制度对于预防环境污染与破坏具有无可比拟的作用，如果稍加改进，必然对保护农业和农村环境起到积极的作用。贵州是世界上喀斯特地形地貌发育典型的地区，生态环境极度脆弱，一旦污染很难治理。如果农业生产中的环境影响评价制度得以建立，那么贵州省就可以在农业生产中对潜在的破坏环境的情况进风险评估，使面源污染的预防得以实现，从而避免喀斯特地形地貌易污染难治理的情况发生，使“生态立省”理念得以贯彻。

(三)完善执法监督和责任落实机制

1.明确农业面源污染防治主管机构

从贵州省政府网站公开的信息来看，涉及农业环境治理的部门包括贵州省农业委员会和贵州省环境保护厅。从两部门工作开展的实际来看，贵州省农业委员会工作重点通常侧重于促进农业生产发展，忽视农业环境保护；贵州省环境保护厅将工作重心放在工业点源污染和城市环境污染防治上，对农业面源污染防治重视不够，这就在实际上造成了农业面源污染防治管理长期处于相对弱势的地位。因此，建议贵州省在对农业面源污染立法时明确面源污染防治工作的主管机构，结合目前贵州省机构设置及职责规定，可以考虑将贵州省环境保护厅作为农业面源污染的主管机构享有领导权，贵州省农业委员会为主要协调机构，在其主管辖区内配合贵州省环境保护厅开展防治工作。

2.建立农业面源污染防治行政首长负责制

行政首长负责制具有责任集中明确，反应迅速效率高等优点，在很多问题上已有不错的实践效果。以2013年贵州省政府为确保省内粮食安全所实行的粮食行政首长负责制为例，该制度强化了行政首长在粮食安全领域的责任意识，产生了积极的效果。因此，可以考虑实行农业面源污染防治行政首长负责制，将农业面源污染综合整治纳入相关领导及部门的绩效考核体系中，将良好的农业或农村环境与政绩考核相挂钩，以此激励当政者重视农业面源污染防治工作。同时，可以考虑出台以下两方面的配套措施：其一，考虑出台农业面源污染行政首长负责制考核办法。其二，考虑制定农业面源污染行政首长负责制考核指标体系。

贵州省农业面源污染防治是一项重要的工作，建立完善的法律制度是防治农业面源污染的重要举措。

[1]12名省人大代表：建议制定法规防治农村环境污染[EB/OL].( 2015 -01-30) [2016-07-13]http://gz.sina.com.cn/news/ms/2015-01-30/detail-icczmvun5569882.shtml.

[2]贵州以农业面源污染治理为重点加强农村环境保护[EB/OL].( 2007-02-08) [2016-07-13]http://www.gov.cn/jrzg/2007-02/08/content_522108.htm.

[3]省人民政府关于印发贵州省应对气候变化方案的通知[EB/OL].( 2008-09-27) [2016-07-13]http://govinfo.nlc.gov.cn/gzsfz/zfgb/200813/201108/t20110818_9579 77.html.

[4]李明华.环境法治与社会发展评论[M].北京：中国法制出版社，2010：156.

[5]四川省环保厅厅长提案:加强农业面源污染防治[EB/OL].( 2011-03-08) [2016-07-13]http://news.qq.com/a/20110308/002158.htm.

[6]付鹏,张镀光,胡强强,陈凯麒.论生态文明目标下环境影响评价制度的发展方向[J].环境污染与防治，2008(6)：86.

责任编辑 何志玉

The Deficiency and Improvement of Law Regulation about Agricultural Pollution Prevention of Non-point Source in Guizhou Province

WANG Ming-ming1, XIAO Ai2

(1. School of Law, Guizhou Minzu University, Guiyang 550025, Guizhou, China;2. School of Law, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Agricultural non-point source pollution is a reflection of periodic problem in the process of agricultural modernization, which requires to be solved urgently through legal means. Through reviewing the local laws, regulations and normative documents promulgated by Guizhou Province, this paper, on the basis of analyzing its legal circumstances, proposes several suggestions such as formulating local regulations of preventing Guizhou agricultural non-point source pollution, establishing the system of investigation and monitor and environmental assessment system of agricultural production of Guizhou agricultural non-point source pollution and implementing leading cadres' responsibility system of agricultural non-point source pollution and so on.

agricultural non-point source pollution; prevention; legal system; improvement

2016-8-12

国家社科基金一般项目：“区域环境保护府际协作法律机制研究”(项目编号：16BFX135)、湖南省社科基金一般项目：“武陵山片区生态补偿法律机制研究”(项目编号：13YBA269)阶段性成果。

王明明(1988-)，男，山东潍坊人，贵州民族大学硕士研究生。主要研究方向：环境与资源保护法学。 肖 爱(1971-)，男，湖南邵阳人，湖南师范大学副教授、博士。主要研究方向：环境与资源保护法学。

D912.6

A

1673-6133(2016)05-0053-04