我国职业教育法律责任刚性问题研究

2016-02-17孙霞

职教论坛 2016年19期

□孙霞

我国职业教育法律责任刚性问题研究

□孙霞

国家从“要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”的战略高度明确了发展职业教育的重要性。但是，从职业教育的法律角度来看，职业教育法律保障远远滞后于职业教育实践发展，因此，应当在法律关系主体、权利义务配置、法律责任承担等方面进行修订与完善，以期构建在法治基础框架下的职业教育法律责任的刚性与确定性。

职业教育；法律责任；刚性

党的十八届三中全会指出，要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。这充分表明国家对发展现代职业教育的重视。近些年来，随着我国社会经济快速发展，职业教育发展的外部环境和基础条件发生了深刻变化，伴随着法治进程和职业教育的迅速发展，现行《职业教育法》在法律关系主体、权利义务配置、法律责任承担等方面已经严重滞后于职业教育实践的发展。本文在对职业教育法律责任的基本内涵、缺乏刚性的表征与问题分析的基础上，提出了职业教育法律责任制度刚性构建的意见建议，以期为健全完善职业教育法律责任制度提供参考。

一、职业教育法律责任的基本内涵

从学理上讲，法律规范由三部分组成，即假定、处理和制裁。假定是适用规范的必要条件，一般规定实施何种行为可以适用该法律规范；处理是行为规范本身的基本要素，规定人们应当做什么、不能做什么；制裁是法律规范中规定行为主体违反法律规定时应当承担何种法律责任。“一方面，法律责任相当于法律义务；另一方面，法律责任是指由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。”［1］法律规定了人们应当遵从的行为范式，同时规定了违反这一范式需要承担的责任及其方式和程序，以期实现对社会行为和社会关系的有效调整和指引，从而形成“权利—义务—责任”的法律模式，实现法律规范应有的作用和价值。法律的强制性要求任何法律都应当明确规定相应的法律责任，没有规定法律责任的法律文本往往在实践中无法被付诸实施。一部法律缺少了法律责任条款，就缺乏了刚性，就很难发挥法律规范的强制作用。法律责任作为由违法者本人依法承担的责任，是国家对违法者的否定性评价，并通过国家授权的专门机关予以认定和追究，追究的方式主要包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。

职业教育法律责任是在实施职业教育过程中产生的法律责任，基于职业教育主体、教育内容、对象范围等特点，职业教育法律责任不同于一般的社会行为主体的法律责任，也区别于一般的教育法律责任。在界定职业教育法律责任含义的时候，应当在综合职业教育民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任相关主体、主观要件和客观行为的基础上进行。有学者指出，职业教育法律责任是指职业教育法律关系的主体因故意或者过失违反了职业教育法律法规的规定，实施了职业教育违法行为，造成了职业教育权益损害，或违反了职业教育行政合同和职业教育民事合同的约定，破坏了法律上或合同中约定的法律关系，或者主观上虽无故意或者过失，但按照实质公平原则应承担补偿性、惩罚性或其他性质的以国家强制力为后盾的否定性法律后果［2］。职业教育法律责任，是保障职业教育顺利进行，维护相关主体职业教育合法权益，监督约束教育行政管理机关、职业教育机关、企业及有关个人的有效手段。纵观我国《教育法》、《义务教育法》等法律以及职业教育发展较早的德国等国家的《职业教育法》，都无一例外地规定有法律责任这一部分。通过比较可以明显发现，我国的《职业教育法》缺少“法律责任”的专门规定，而这种现象在其他任何一个部门法中都是很难想象的。

二、我国职业教育法律责任缺乏刚性的现状与问题

我国的《职业教育法》于1996年9月开始实施，至今已有20年之久。该法在体系结构上包括总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件和附则五部分内容，共计四十条。应当说，该法的制定实施对于调动各级政府和社会组织发展职业教育的积极性，推动全国职业教育的大力发展起到了重要作用。但我们也看到，作为职业教育法律体系中最重要的一部法律，该法在适用过程中也存在很多问题和不足，尤其是在法律适用中的刚性不足，缺乏行之有效的“法律责任”制度设计，也没有“法律责任”这一专门的章节规定，直接影响到职业教育法律制度的有效实施，进而影响到职业教育事业的科学发展。

（一）职业教育法律责任规则体系不完善，缺乏可操作性

我国职业教育法律法规虽然对职业教育的主体、实施及保障等内容做出了规定，但从整体上看，有些内容过于原则、简单，对于职业教育法律主体的权利义务等内容缺乏具体明确的规定，而多为指导性、倡导性内容，缺乏可操作性。《职业教育法》第39条规定，在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。但“具体由谁处罚、处罚的对象、处罚的方式和处罚的内容均未明晰，这就导致职业教育法在执法过程中无法可依，从而导致实践中职业教育管理混乱，缺乏责任追究。”［3］由此可见，现行《职业教育法》没有明确规定对违反职业教育法的相应处罚措施，只是原则性概括性地规定违反教育法规定的，应按照教育法的有关规定进行处罚。固然《职业教育法》是教育法体系的重要组成部分，但是《职业教育法》有其自身的特点，“职业教育与普通教育相比的一个重要特征是，在整个教学环节中，实践性教学环节占有较大比重，由此决定了职业教育的教学任务并不能完全由职业教育机构承担，相关的社会组织必须承担一部分教学任务。”［4］《教育法》不可能对所有违反《职业教育法》的行为都给出明确具体的惩罚措施，这在很大程度上影响了职业教育法律规范的有效实施，在实践中给一些社会组织和个人以可乘之机，从而对职业教育法律的贯彻执行产生了一定的消极影响。

（二）职业教育法律责任内容不明确，缺乏强制性

在逻辑结构上，“法律规则通常由假定、处理、制裁三部分构成”［5］。但在《职业教育法》中，有不少法律条款只有假定和处理两部分内容，而对制裁和责任未予提及，导致一些法律行为主体虽违反法律规定但却不需要承担法律责任。例如，该法第二十七条第三款规定，任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。但如果有单位或者个人触犯该条款，如何处理、谁来处理、该处理谁，采取何种方式承担何种法律责任，都不得而知，也只能到其他法律法规中去寻找处罚的依据，如果找不到就很难对此类行为进行处理，进而影响到义务的正确有效履行。《职业教育法》中还存在一些僵尸条款，如在条文中表述为“可以、鼓励、应当、酌情、适当、一定比例”等倡导性或模糊性语言，对于违反此类条文或明显达不到相应标准的行为，没有相应的处罚后果或法律责任，导致这些内容本身缺乏约束力和强制性，难以适用。例如，《职业教育法》第二十八条规定，企业应当承担对本单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用，具体办法由国务院有关部门会同国务院财政部门或者由省、自治区、直辖市人民政府依法规定。《教育法》第四十条虽然规定，从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务。国家机关、企业事业组织和其他社会组织，应当为本单位职工的学习和培训提供条件和便利。但两部法律中对企业或者其他组织没有依法为职工或者准备录用的人员接受培训提供经费或者便利条件的行为，规定相应的制裁措施，从而导致出现此类行为时无从问责或问责不力。

（三）职业教育法律责任主体不清晰，缺乏追责对象

一些法律条文对法律适用主体或者违法惩治主体规定也不明确，导致实践中权责不清甚至相互推诿，最终也使得一些法律条文沦为一纸空文。“在教育实践中，我们经常会遇到这样的局面，政府未能按《职业教育法》的规定兑现人均教育经费，举办者未按规定保证教育拨款，管理者未按规定实施有效管理与监督，受教育者、监督者毫无办法。”［6］关于法律责任主体不清晰，一方面表现为职业教育法律责任的追究主体不清晰，教育主管部门、劳动主管部门等之间权责不清、界限不明，致使职业教育法律责任执法主体模糊。根据《职业教育法》第十一条第二款规定，国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。但在实践中，由于行政法规、规章等对教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门对职业教育的监督、管理职责缺乏具体明确的规定或相关规定之间存在矛盾冲突之处，从而导致职业教育领域产生执法冲突、执法错位或者执法缺位。例如，对非法颁发或者伪造、变造职业教育资格证书的学校，是由学校的审批机关即教育行政部门处罚，还是由职业资格证书的审批管理机关即劳动行政部门处罚，就在实践中存在不同认识。另一方面，表现为承担职业教育违法责任的主体不清晰。例如，《职业教育法》第三十七条规定：“国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府以及举办职业学校、职业培训机构的组织、公民个人，应当加强职业教育生产实习基地的建设。企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬。”该条款对在学生实习过程中受到伤害引起的法律责任应由何主体承担问题，没有作出明确的规定，对此情形，是依照《教育法》追究学校的法律责任还是依照《劳动法》追究实训单位的责任，实践中争议很大。由此可见，《职业教育法》由于追责条款的缺失，在实践中缺乏刚性和威慑力，是一部没有“牙齿”的法律。

（四）职业教育法律监督不完善，缺乏执行力

“广义上讲，法律监督是指国家机关、政治党派、企业事业单位、社会团体及其他社会组织、公民、新闻媒介、社会舆论等依照法律规定和法定程序，对法律在社会中的实施情况所进行的监察和督促。”［7］离开了法律监督，法制就不完善，在社会上也往往得不到良好的执行。《职业教育法》缺乏对职业教育执法监督的专门规定，对执法监督的主体、程序、范围和权力界限等没有明确的规定。由于执法监督主体不明确，导致对职业教育违法违规行为缺乏权力机关、政府机关、司法机关、社会组织和人民群众的及时有效监督。例如，该法第二十七条第二款规定：“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。”但由于没有明确不执行上述条款所要承担的法律责任，加之缺乏有效的责任监管，导致实践中违反该条款克扣职业教育经费而不受追究的现象时有发生。另外，在实践中教育行政主管部门负责职业教育活动的组织实施和管理，同时也依据《教育法》对职业教育中的违法行为进行处罚，监督者和被监督者重合，政府既做运动员也做裁判员，其执法主体的合法性本身就值得商榷。加之执法程序、方式和权限的缺失，也容易导致执法的随意性和主观性，执法不严、违法不究现象时有发生，成为制约职业教育发展的瓶颈。

三、我国职业教育法律责任刚性制度构建的几点意见

实践证明，教育事业的可持续发展离不开法律制度的有效保障。随着职业教育事业的迅速发展，职业教育立法的滞后性、抽象性、不周延性等缺陷日益凸显。“面对新情况、新问题，国家职业教育法律制度已捉襟见肘，无法为职业教育的新发展提供基础性的保障和时代性的引领，暴露出诸多难以克服的深层次问题。”［8］基于此，《职业教育法》的修订也被全国人民代表大会提上日程。职业教育立法应当立足职业教育发展现实需要，及时解决实际问题。在这些问题中，由于职业教育法律责任相关规定的缺失，直接导致《职业教育法》在实际运行中缺乏刚性，既破坏了该部法律规范的权威性，也严重影响了其执行力，这也是《职业教育法》修订时必须重点考虑的问题。为此，必须强化职业教育法律责任刚性制度构建，确保该法在实际运行中能够严格落实到位，而不至于沦为无法兑现的空头支票。

（一）建立完备的职业教育法律责任制度体系

我国的教育法律体系是由《教育法》为母法，以及由其所派生的一系列单行教育法律法规组成的，其中《职业教育法》是该法律体系的重要组成部分。“由于职业教育具有为生产服务的直接性、职业性、实践性的特点，因此职业教育具有自身运行的规律，有必要在《教育法》之下，构建规范职业教育的法律体系。”［9］职业教育发达国家，如德国、美国、日本等，对职业教育法律责任都有完备的法律制度体系，为职业教育相关主体明确自身法律责任提供了法律依据，而我国到目前为止在这方面尚有缺陷。职业教育法律责任的规定散见于《教育法》、《劳动法》以及各种“决定”、“意见”、“条例”中，由于法律冲突、部门协调、体制不顺等诸多方面的原因，使得职业教育法律责任难以落实到位，我们应当借鉴职业教育发达国家成功经验，在法律层面对我国职业教育法律责任制度体系进行科学有效的规范，在修订《职业教育法》时作出明确具体的规定。在具体的体例设置上，建议改变该法体例过于简单、原则、规范性和操作性不强、法律责任缺位的现象，将法律责任单独作为一章，置于最后一章附则之前，与前面各章节确定的权利义务相呼应，这也是各部门法立法的通行做法。在法律责任的逻辑结构上，应参照一般立法体系和表述要求，形成完整的包括假定、处理、法律后果等内容的框架体系。在法律责任的内容上，既应当包括承担法律责任的具体方式、处罚幅度，也应当包括责任追究的具体程序。在承担法律责任的方式上，根据职业教育法律关系特点，既应包括民事责任、行政责任，也应包括刑事责任。在语言表述上，应提高表述的严谨性和科学性，尽量规避使用“鼓励、酌情、可以”等倡导性、政策性语言，避免法律责任含糊不清，可操作性、执行力和规范性不强的现象发生。同时，除采取列举式的方式明确各种法律责任外，还应当规定有兜底性条款，以便最大限度体现法律的确定性和灵活性的要求，适应职业教育法治发展的需要。

（二）明确相关主体法律责任具体内容

近年来，我国职业教育发展迅速，“校企合作，工学结合”成为职业教育发展的方向，大量的企业和职业教育院校深度合作，有力推动了职业教育的发展，其中，职业教育行政主管机关、职业教育机构和企业都承担着重要的作用。因此。在职业教育法律责任具体的内容设置上，应当结合职业教育的特点，区分不同法律责任主体，明确其承担的具体法律责任内容，从而为相应主体确立强制性行为指引。

首先，在行政主管部门的法律责任方面。“兴办职业教育是政府的职能，政府有义务和责任加大职业教育改革和发展的力度，加强领导，加强检查，通过督导、评估，保证职业教育的健康、可持续发展。”［10］《职业教育法》第十一条规定：“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。”该条规定本来是希望相关部门协调配合、齐抓共管，共同促进职业教育的发展。但从实际运行情况来看，由于各部门职责不清，职能交叉，对职业教育多头管理，最后导致政出多门或者相互推诿的现象。在职业教育法律责任方面，笔者建议，有必要对各个行政主管部门的行政管理权限做一个明确的划分，只有这样，才能保证在追究法律责任时做到责任到人。该部分内容中应当强化教育行政部门的法律责任，将保证职业教育机构办学、经费保障以及治理乱收费、乱招生、乱颁发学历证书等权限划归教育行政主管部门，同时加大对教育行政主管部门的监督管理和违法行为惩处力度，在法律追究方面，既包括内部的行政处罚，也包括外部的行政处罚和刑事处罚。

其次，在职业教育机构法律责任方面。职业教育学校和培训机构是职业教育的具体组织实施者，是办好职业教育的实体，有效规范其教学行为和教学管理，并以法律条文的形式明确其权利义务和相应的法律责任，对于规范职业教育市场秩序、维护受教育者合法权益，无疑具有积极意义。在具体条文设计上，应规定职业教育机构存在侵犯受教育者合法权益的行为、违法办学行为以及乱收费、乱颁发学历证书等行为时，职业教育机构及其主要负责人和其他直接责任人员应当承担法律责任，其中承担责任的方式包括民事责任、行政责任，情节严重构成犯罪的，应追究刑事责任。

第三，在企业法律责任方面。企业承担着发展职业教育的主体责任，是职业教育资源的重要组成部分。“职业教育之所以具有生命力，是因为它的教学紧密贴近企业的实际需求。”［11］没有企业的配合、参与，职业教育不可能取得预期效果，所以必须明确企业在职业教育过程中的法律责任。在确定企业法律责任时，应当既要突出其在为实习学生提供实践基地、保障实习期间学生安全、提升实践技能的责任，同时也要强化对企业参与办学的激励和保障机制，避免因法律责任过重而影响企业参与职业教育的积极性。在确定其法律责任时应将重点放在实习过程中产生的法律责任上。实践中，实习分为短期实习和顶岗实习。短期实习时间相对较短，针对实习过程中可能出现的实习生人身安全等问题，因实习生与用人单位和教育培训机构均存在法律关系，学校作为学生的管理者和实习活动的组织者，应对学生在实习期间发生的人身伤害承担相应责任；企业作为实习场所的提供者和劳动成果的获得者，亦应对实习生的人身伤害承担相应责任。在法律没有明确规定的情况下，教育培训机构和企业应对此承担连带赔偿责任，二者内部关于分担责任或免除一方责任的约定，不能构成对实习生损害赔偿的免责理由。顶岗实习中，如果出现实习生伤害情况则相对比较复杂，顶岗实习的岗位有可能是职业教育学校安排，也可能是学生自己寻找，有的甚至领取报酬，形成了事实上的劳动合同关系，对于此种情况，如在工作过程中造成实习生人身损害，应当按照《劳动合同法》处理。

（三）完善职业教育法律监督制度

职业教育法律监督，是指有监督权的各种主体，对宪法中规定的有关教育条款、职业教育法规、教育规章在全国范围内的统一、正确实施实行的监督，以及对地方职业教育法律法规、规章在本地区范围正确实施实行的检查和督促，其目的是防止职业教育法制实施的不当和滥用，保障依法治教的顺利实现［12］。任何一项制度，缺少了监督，就会形同虚设。我国《职业教育法》之所以落实得不好，除了法律责任规定不明晰之外，一个重要的原因就在于责任追究机制不健全、执法监督力度不够。职业教育执法监督制度是职业教育法治建设中的一个薄弱环节。职业教育发展得好的国家，一般都确立了一整套有关职业教育法实施的监督体系，例如，德国、日本等国家在职业教育立法就明确规定设置监督部门。我国应深入分析研究职业教育执法监督实际情况，结合国外职业教育执法监督先进经验做法，制定出适合我国职业教育实践的执法监督机制，为职业教育责任的有效落实提供有力的法律保障。

第一，明确职业教育行政执法的主体。这是确保《职业教育法》能够贯彻实施的必要条件。《职业教育法》的执法主体，除了教育行政主管部门，还包括与职业教育行政管理相关的财政部门、审计部门、劳动与社会保障部门、监察部门、工商部门和物价部门等，各相关部门都应当在自己的职权范围内履行好行政监管职责。同时，还应当明确各级人民代表大会及其常委会对职业教育的法律监督职责，也就是要对政府及教育行政部门执行《职业教育法》的情况进行检查，对国家机关及其工作人员实施的职业教育监管行为进行监督。有学者还建议，应将各级人大常委会的执法检查列入《职业教育法》第三章“职业教育的实施”中［13］。另外，“作为各行业的民间自治组织，行业协会因其较强的专业性，能在一定程度上弥补行政部门和人大执法监督的不足，因此，可以赋予有条件的行业协会以一定的职业教育行政执法监督权。”［14］

第二，推进职业教育执法检查规范化和制度化建设。明确各相关主体的执法监督权限和范围，如权力机关对职业教育法律实施情况的监督，应当侧重于人大及其常委会对职业教育法律法规制定活动的监督、定期进行执法检查及要求政府相关部门向人大报告职业教育法律实施情况，以及人大代表对教育工作的日常监督等。行政机关的监督重点应当侧重于办学经费到位情况、职业资格证书制度执行情况、企业职业培训资质和执行情况、职业教育机构依法办学等情况的监督检查，不断促进职业教育依法行政、依法管理和依法办学。司法机关的监督主要是人民法院依据《职业教育法》，受理、审理职业教育方面的法律纠纷，依法作出裁判。同时，强化各主体执法监督的衔接与配合，避免出现多头干预或者出现问题相互推诿的现象发生。

第三，完善责任追究程序和救济条款。完善的立法需要强有力的执法作保障，但法律责任的刚性并不意味着执法的蛮横。结合职业教育的特点，在明确职业教育法律责任的同时，应当规定追究责任的具体程序，为依法确定法律责任提供程序保障，尤其是应当明确被追责主体在被处罚前应当享有听证的权利，为当事人提供申辩的机会。同时，应明确被追究对象可以通过法定方式寻求救济，如可以申请仲裁，可以向有关部门提出申诉、行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼，通过及时有效的权利救济，保障职业教育法律关系主体的合法权益得到保障。

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责任编辑韩云鹏