◎ 陈新国　谷雨　张亚臣

盘活农村集体建设用地的路径探索——以驻马店市为例

◎ 陈新国谷雨张亚臣

土地是社会经济发展的基础和命脉。我国城镇化的快速推进，对建设用地产生了大量的需求，在18亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖新增建设用地进行城市发展扩张的模式已经难以为继。中央城镇化工作会议指出，要大力提高城镇建设用地利用效率；《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》要求，建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制，发挥政府对盘活城镇低效用地的作用。中国城镇化的实践表明，盘活城乡存量建设用地，释放闲置、低效用地的潜力，已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。调查表明，新形势下解决城镇化过程中的土地供需矛盾，应特别重视“盘活”存量，向“土地存量”要“发展增量”，提高土地利用效率。

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，其中指出要建立城乡统一的建设用地市场。也就是说农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。亦即可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是国家盘活城镇建设用地政策的延续，二者目的也是一致的，其影响将会不可估量。为此，驻马店市专门开展了相关调研。

一、农村集体建设用地现状

近年来，由于农村集体经济增长乏力，再加上国家取消了“三提五统”等税费，一些空壳村和自然环境较好的村把农村住宅建设当做集体收入的唯一来源，尤其是城乡接合部，部分城镇居民以及农村村民受经济利益的驱动，非法交易农村住宅的现象时有发生，其表现形式主要有：一是部分村集体未经批准，擅自占用土地建设住宅，对外出售；二是部分村以集体土地为条件与他人联合开发，建设住宅对外出售；三是部分村集体将土地出租给他人，用于住宅建设。

此外，农村集体建设用地利用率低，闲置浪费现象较为严重。一是人均集体建设用地面积较大，利用率低。国家规定农村人均集体建设用地面积为150平方米，驻马店市部分县区现有集体建设用地按人均计算远远高出这个标准（非实际占用），如正阳县每户宅基地高达1153.3平方米，人均宅基地317.3平方米；二是农村住宅空置率高，一户多宅现象较多。部分农村村民取得宅基地建房后，因考学、参军、工作、在外购房居住等原因，将户口迁出本村，造成大量住宅闲置；部分村民因结婚分户等原因已在村内单独申请建房居住，后又继承其父母或亲戚生前所居住的房屋，导致一户多宅和房屋闲置，造成了农村集体建设用地的粗放利用和浪费。

二、盘活农村集体建设用地的探索和经验

（一）平舆县探索“人地挂钩”机制

平舆县面积1282平方千米，辖19个乡镇、街道，223个行政村，1741个自然村，总人口99万，耕地面积8.93万公顷，农业人口76万。2012年底，平舆县被省厅确定为人地挂钩试点县后，以建新拆旧和退宅进城为重点，深入开展人地挂钩工作，县政府出台了《平舆县人地挂钩工作激励约束机制》《平舆县农村宅基地退出补偿机制》《平舆县涉农项目资金整合机制》《平舆县促进农民进城奖励机制》等文件，为推进人地挂钩工作提供有效保障。截至目前，全县25个试点村中，已拆迁旧房3100户，7个自然村实施整体搬迁，830多户已退出宅基地，已整理233公顷。

具体做法：整合资源，创新融资。一是设立基金。平舆县政府建立1.5亿元的人地挂钩基金，专账专用。二是整合涉农资金，对所有涉农资金进行整合，优先用于土地综合整治村，共整合资金1.3亿元，用于村庄拆旧复垦和新村基础设施及公共设施建设。三是吸引社会资金参与，积极筹措、引入社会资金12亿元，开展土地、村庄整治。四是加大信贷支持力度，完善对人地挂钩的金融服务，对人地挂钩区建房购房发放小额贷款，特别困难的农户，利息由财政贴息。

规范新农村建设运作。建设新区优先选择在县城周边和乡镇政府所在地，原则上停止宅基地审批，鼓励农民向城镇和新型农村社区转移。退宅农民安置区一期主体占地面积6.67公顷，按成本价给退宅进城农民。

构建机制，强化保障。一是完善土地流转和宅基地退出机制。对跨村在新区建房的，用地按照“平等协商、等价交换”原则，落实建房用地。农民从老村庄搬到新村，安排宅基地的，节余宅基地复垦后交原住户承包管理使用；搬到新村多层楼房或进城购房居住的，原宅基地复垦后全部交原住户承包管理使用；不愿意承包的，给予补偿。二是鼓励农民进城。平舆县进一步深入调研，逐村逐户了解群众意愿，制定《关于鼓励土地综合整治人地挂钩项目区农民进城居住的意见(试行)》，给退宅进城农民更加优惠的政策，退宅农民在县城区安置农民退宅点购房的，经县人地挂钩办核实确实退宅的，按成本价购房；进城落户农民，享受原有的农村各项政策不变；自主创业的，减免税费、提供小额贷款扶持；在产业集聚区就业的农民，免费享受职业技术指导、劳动保障代理服务，办理城镇职工养老保险、工伤保险。进城购商品房的，减免有关费用。

（二）正阳县推行农村集体建设用地综合整治

正阳县是一个典型的农业大县，全县土地总面积1903平方千米，其中耕地面积14.24万公顷，农业人口68.96万，辖19个乡镇，287个行政村，3760个自然村，189800户，平均每个行政村拥有13个自然村，平均每个自然村只有50户、183人，农村居民点占地面积2.19万公顷，平均每户占有宅基地1153.3平方米，人均占有宅基地317.3平方米。据正阳县2014年土地变更调查数据显示，农村居民点占地21866.05公顷，若按人均集体建设用地120平方米的标准测算，全县保留8275.2公顷的农村居民点用地即可满足用地需求，其余的农村居民点用地均可逐步整理复垦为耕地，理论整治潜力为1.36万公顷，按照先易后难的整治原则，只要政策有支持、资金有保障，今后几年正阳县村庄可整治0.67万公顷左右。

具体做法：一是县财政分别从补充耕地指标流转收入和土地出让收入中计提用于农业开发的资金以及从耕地开垦费中拿出一部分成立土地整治专项基金，专门用于农村建设用地整理复垦。二是明确乡镇政府作为旧村庄拆迁整理的责任主体，纳入年度目标考核。乡镇政府是拆迁复垦项目的业主，国土部门进行业务技术指导。县政府对乡镇政府按整理复垦节余建设用地面积实行包干拨付整治经费。三是复垦节约的节余建设用地指标用于城乡建设用地增减挂钩所得收益，实行县、乡、村三级按比例（2∶3∶5）分成。

正阳县近年通过实施村庄综合整治试点项目，对拆旧复垦区的整理，已整理出437公顷土地，其中2013年整理验收99公顷，2014年整理验收103公顷，2015年整理的235公顷。所有乡镇除去建新占用的面积之后都有节余指标，尤其是铜钟镇、彭桥乡、兰青乡和新阮店乡整理超过67公顷。

三、盘活农村集体建设用地的对策及建议

加强宣传，增强意识。进一步创新宣传方式，拓宽宣传渠道，加大国土资源法律法规的宣传力度，不断增强广大干部群众的法律意识，提高依法用地的自觉性；切实增强社会各阶层的责任意识，把节约集约用地、促进科学发展内化为广大群众的自觉行为。

规范管理，强化执法。严格按照有关规定，界定和控制乡镇企业、镇村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类用地的范围和规模，并纳入土地利用年度计划管理；针对目前农村集体土地乱占滥建和非法交易等行为，要进一步加大执法巡查力度，制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为，对违法占用耕地特别是基本农田的，要坚决依法处理到位。

多措并举，节约集约。一是合理编制农村集体建设用地规划。充分挖掘农村集体建设用地的潜力，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加有机结合，合理规划调整农村集体建设用地布局，优化用地结构，降低人均建设用地面积，进一步促进农村集体建设用地节约集约、高效和可持续利用。二是积极推进农村居住工程建设。结合实际，实施村庄合并、集中兴建多层民居，将城乡统筹政策惠及大多数农民，落到实处。三是积极开展农村集体建设用地置换和挂钩。通过置换和挂钩的方式，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相结合。通过整理复垦，将农村废弃、闲置、低效利用的建设用地整理成耕地，并将整理复垦后取得的建设用地周转指标由市统一调剂用于城镇及工业园区项目建设。四是逐步建立农村住宅退出机制，实行有偿使用。一户多宅和超标准占地问题在农村具有一定的普遍性，要有效解决此类问题，应建立农村住宅退出机制，实行有偿使用，利用经济手段逐步促使农户自愿交还多余住宅。

盘活农村集体建设用地意义重大，任务艰巨，实际操作过程中要紧密联系本地实际，主动融入，寻找支撑点，依法依规、平稳有序推进。要积极探索新农村建设的新途径、新方法，着力破解盘活利用集体建设用地的制约瓶颈，努力为社会经济发展提供资源保障。

（作者单位：驻马店市国土资源局）