陈　伟

(浙江大学公共管理学院，浙江　杭州　310058)



决定南水北调工程成败的关键：水质抑或水量

陈伟

(浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058)

摘要：目前，社会各界普遍认为水质是决定南水北调工程成败的关键。然而，由于水源区存在着水资源紧缺、洪旱灾害频发、水土流失严重等问题，加之全球气温升高、干旱和水资源紧缺的长期趋势等，工程将会出现调水无法持续的系统性风险。为保障工程实现“功在当代，利在千秋”，今后工程建设和运行管理应大力提高水量治理工作，加强水质与水量的“标”“本”综合治理，实现开源、节水、治污、生态建设并举。

关键词：南水北调；成败；关键；水质；水量

一、问题的提出

南水北调工程是我国的重大战略性基础设施，旨在缓解华北和西北地区的水资源短缺、优化水资源配置、改善生态环境和促进经济社会可持续发展。它是迄今为止世界上规模最大的调水工程，也是建国以来我国涉及面最广、投资额最大的重大工程，涉及江苏、山东、河南、北京等十余个省(自治区、直辖市)，横穿长江、淮河、黄河和海河四大流域，规划区人口按2002年统计约为4.4亿人。南水北调的东、中线一期工程分别于2013年和2014年正式建成通水，西线工程尚处于前期论证阶段。全部工程规划投资数千亿元，据中国南水北调网站公布的数据，截至2016年3月底，仅南水北调的东、中线一期工程，南水北调办公室和水利部就已累计投资2618.1亿元，工程建设项目(含丹江口库区移民安置工程)累计完成投资2590.4亿元。

这项关涉中华民族伟大复兴和国家长治久安的浩瀚工程，由于存在工程、水文、环境、经济和社会等类型的风险，因而自工程规划研究以来就受到社会的广泛关注，并饱受各种争议。如何保证工程可持续安全平稳运行以避免工程的失败，成为人们关注的焦点，而焦点的中心无疑是：什么是决定南水北调工程成败的关键？也即什么是对南水北调工程的成败起决定作用的因素？

对于南水北调工程建设和运行管理这一最核心、最重要的问题，本文将其归纳为三种主要观点：一是水质决定论，即认为水质是决定南水北调工程成败的关键。目前，此观点在政界、学界和社会各界均非常盛行，如政界有论者指出，南水北调工程成败关键在于水质，而要解决中线工程水源环境保护问题，需要推动水源区污染治理和环境保护[1]；还有论者认为调水水质决定着南水北调中线一期工程的成败[2]。同时，学界有论者认为水质好坏是决定南水北调工程成败的关键[3]；也有论者指出，丹江口水库作为中线工程的水源地，其水质的好坏直接关系到工程的效益和成败[4]；类似地，还有学者提出中线工程成功与否，取决于丹江口水库的水质[5]。此外，新闻界有论者表示，南水北调工程成败的关键是治污，这早已成为共识[6]；还有论者提出，调水能否成功，水质是关键，治污关系南水北调工程的成败，而源头控制是保障水质的关键[7]；等等。二是水量决定论，即与水质决定论不同，本文认为现在特别是未来长时期内，水量都是决定南水北调工程成败的关键，后文将重点阐述此观点。三是水质与水量共同决定论，即目前在水质决定论和水量决定论之间，还存在着一个折衷的观点，认为水质与水量同是决定南水北调工程成败的关键。如有论者认为水质和水量是南水北调工程成败的关键，需要加强水土保持工作以保障水质和水量，进而确保调水水质和调水工程的安全平稳运行[8]；还有论者提出，为确保中线工程能有一江清水足量、持续地进京入津，需要加强水源保护区水土保持生态建设，加大水污染防治，加快调整产业结构[9]；等等。共同决定论虽然看到了水量的重要性，但仍以保证水源地水质的长期稳定为全部工程建设和运行管理的首要任务，因而它实质上还是水质优先的水质决定论。

概而言之，水质是决定南水北调工程成败的关键，似乎已成为人们的“共识”，已成为南水北调工程成败的定论，因而水质决定论无疑是当前的主流观点。水质决定论的直接出发点是保证水源地的水质安全和避免调水受到输水区、受水区的污染而导致水质不能满足受水区的用水需求，而与此出发点密切相关的是这种观点的主要依据，即在工程全面论证阶段和建设过程中，水源区、输水区和受水区普遍存在严峻的环境污染与生态恶化，如工程水源区的许多河流的水质呈现不断下降的趋势，工程水源区较为严重的水土流失直接威胁着工程水质安全，以及工程输水区和受水区的环境污染严重*许多工程涉及地区的环境污染状况令人触目惊心，比如东线工程中地处江苏和山东两省交界的重要调蓄水库的南四湖，水体污染严重而像“一缸酱油”；而靠近城市的河流也绝大多数成为纳污河，仅淮河和海河流域就有70%的河道水质均属于Ⅳ类以上。中线工程地区也由于工业废水不断增加，而又缺乏相应的污水处理能力，使得水污染严重，不少地区已呈现“有河皆干、有水皆污”的形势。受水区更是出现大面积的“有水皆干、有水皆污”的景象。等，从而已直接严重威胁到南水北调工程的水质安全并制约着工程建设的成效。

在水质决定论的指引下，各级相关政府围绕此观点出台了许多政策法规①，学界也围绕此观点开展了大量深入的研究。然而，令人费解的是，这种观点自提出以来，特别是在治污已取得阶段性重要成效的当今，一直未遇到过真正的怀疑，那么水质真的是决定南水北调工程成败的永恒关键吗？如若不是，那么依此进行的一系列决策是否会产生系统性的风险？本文在分析目前这个普遍性观点的基础上，提出与其不同的水量决定论，重点阐述水量决定论的基本观点、主要依据和治理策略，为今后的南水北调工程建设和运行管理提供理论依据和实践参考。

① 现行的相关政策法规基本都是以水质为中心，如2000年，国务院规定南水北调工程建设必须做到“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”(简称“三先三后”原则)。2002年，国务院批复的《南水北调工程总体规划》，进一步把节约用水、加强污染治理和保护生态环境放在更加突出的位置，并且在该批复中，国务院还要求东线工程沿线各省和直辖市，切实加大治污力度，保证水质，确保供水安全。2012年，国务院批复的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》的各项编制原则主要围绕水质而制定，对于与水量和水质有密切关系的水土保持工作，也规定要在水质保护优先的前提下，统筹水污染防治和水土保持任务。2014年，我国实施的《南水北调工程供用水管理条例》，要求工程水源区、调水沿线区域、受水区的县级以上地方人民政府，把水质保障、用水管理纳入国民经济和社会发展规划。

二、水量决定论的基本观点

水资源具有水量和水质两个不可分割的基本属性，缺乏水量的水质必将是无本之木，而缺乏水质的水量也定将百无一用。水质决定论基于水源区、输水区、受水区的严峻环境污染和生态环境等问题，将治污视为最紧要和迫在眉睫的事件，特别是对于东线工程，由于利用京杭运河和与其平行的河道输水，输水、航运、排涝等多重功能叠加，运行管理体制复杂，水质保障要求更为严格，治污尤为重要，因而水质决定论无疑在我国特定时期是合理的和正确的。但是，水质决定论无疑是建立在南水北调工程水源地水源充足，从而有水可调的基础和前提条件上的。然而，就中线工程而言，若因豫鄂陕水源区(包括以后二期工程的长江水源区)出现诸如百年难遇的干旱、特枯期、中长期连续枯水期以及水源区与受水区持续同枯等情况，特别是全球气温升高、干旱和水资源紧缺的长期趋势，以及随着水源区经济社会生态发展而不断增长的刚性用水需求，使得丹江口水库可调水量不足，或者无水可调，甚至连不达标的“臭水”也无可调取，而受水区又需要大量调水，那么中线工程建设的意义将大幅降低，可能出现短、中时期的失败，甚至在未来的长时期内可能会成为“历史遗迹”。

因此，水量和水质无疑是现阶段影响中线工程成败、保障工程水安全、切实发挥工程效益的两个不可或缺的极为重要因素，但相较于水质因素而言，特别是在工程经过十多年以水质为中心的大力治理并已能够基本满足调水水质需求的形势下，在现今和未来漫长的时期，水量因素都更为根本和关键。中线工程的水源区能否长期向丹江口水库供给可持续的水源，从而保证可持续地正常调水和供水，是决定中线工程水量和水质的基本前提，是未来长期决定工程成败的关键。对于东线工程，水量也具有同样的决定作用。这也就需要我国现阶段应在坚持“三先三后”原则的基础上，建立水量和水质并重的观点，在继续保持南水北调工程水质治理不放松和防治新型污染以确保水质安全的同时，进一步提高对工程水量安全的认识，不断加强水量治理工作；而在不久的未来，更需要从中长期着眼，“为之于未有，治之于未乱”，逐步将工程建设和运行管理的中心由水量和水质并重过渡到水量，大力加强工程水量安全的研究、建设和治理工作，实现水量和水质的综合治理以确保可持续的水量和水质安全，从而经过世代努力，保障南水北调工程能够像历经两千多年的都江堰水利工程一样持久地服务于中华民族。因此，与“水质决定论”不同，本文认为如果把水质作为一个较短时期决定南水北调工程成败关键的话，那么当前和未来的长时期内水量都是决定南水北调工程成败关键的关键，进而需要逐步以水量为中心开展工程建设和运行管理工作。

三、水量决定论的主要依据

(一)水源区的水资源紧缺

水资源紧缺是世界性问题，我国水资源也由于人均占有量低、时间与空间分布不平均、在北方锐减、日益严重的供求冲突等而出现严峻的危机，已经成为我国经济增长的“瓶颈”，成为阻碍经济社会可持续发展的战略性问题[10]。然而，南水北调作为一项重大调水工程，水源地的水资源并非取之不尽，用之不竭；是否有水可调，也并非杞人忧天。气候变化直接影响河流水量和调水分配[11]，气候变化无疑也是导致中线水源区供水水文风险最主要因子，是丹江口水库流域径流减少的主要原因[12]。地球气候现正处于冰期后相当漫长的缓慢升温过程中，全球平均气温自1880年以来逐渐升高，到2012年已升高了0.85℃，其中1951-2012年期间每10年升高0.12℃。特别是自20世纪90年代以来，由于全球气候变化改变了水文循环的特征，暴雨洪涝、高温和干旱等极端气候事件发生频次和强度呈大幅增加趋势，已经严重威胁着全球和区域水安全，给经济、社会和人民生活带来日益严重的影响[13-14]。2050年，天气还将变得更加极端，将会出现更多大规模的暴风雨、更长的干旱期和更严重的洪水泛滥[15]。同时，我国由于季风气候特别明显，受季风气候变异性和全球气候变化的影响，除沙漠、极端干旱和高寒地区之外，我国2/3的国土面积都处在洪涝和干旱灾害的笼罩之下[16]，而且水旱灾害的突发、多发、频发的趋势在明显增强并加剧，特别是长江流域降水的基本特征是水量丰沛，时空分布不均匀，容易形成洪涝和干旱，水旱灾害发生率高，影响面广[17]，而旱灾将加剧工程水资源的紧缺，洪涝灾害也会加重水源污染、水土流失等问题，甚至会导致东线工程沿线相对较满的水库溃败而威胁调水安全平稳运行。再者，前文已分析的水源区存在严重水土流失问题，不仅影响水源地的水质，更是因降低土壤涵养水源能力、加快土地荒漠化、加剧洪旱灾害、加重水资源供需矛盾等，而成为直接影响水源地水量的重要因素。

此外，水源区和受水区之间降水的同步或异步对南水北调工程起着至关重要的作用，不同区域降水同步的概率决定着工程的可行性和水源区是否有足够的水源可供调取[18]。虽然一些针对中线工程的研究认为南北同枯出现的频率较低，但通过对我国1470-1995年的历史和气象资料研究表明，在这526年中，水源区出现干旱有150年，出现2-3年持续干旱有28次；同时，水源区和受水区同步干旱出现了42次，共65年，并且同步持续出现2-3年干旱的次数12次，共27年。而如果水源区出现中等持续干旱的年份，丹江口水库并没多少水可供外调，若遇水源区和受水区出现同步持续干旱，年内调水将不能持续[19]。这种类似的情况在国外调水工程中也屡见不鲜，如西班牙于1975年竣工的将塔霍河水调往塞古拉河流域的调水工程，设计调水量一度达到每年5亿多立方米，约占最大可能调水量的90%，近年来由于受到气候变化等因素的影响，水源地的水越来越少，因而要求停止调水[20]。而2010年我国西南地区出现的百年难遇的特大旱灾，是对尚在前期论证阶段的西线工程和处于建设阶段的东中线工程的一次很好的警示。时隔仅5年后的2015年，由于进入7月份后，汉江流域降雨与前期预测存在较大偏差，丹江口水库在主汛期7、8月份实际来水偏少4成和8成，后汛期9、10月份来水偏少7成和9成，来水量急转直下，水源地供水形势趋紧，相关管理部门不得不采取多种举措，以全力保障工程供水[21]，正式通水尚不到1年的中线工程第一次被敲响水量安全的警钟。因此，如何保持警钟长鸣以保证有可持续的充分水源可调，是工程建设和运行管理的首要问题。否则，遇到北方急需大量调水而工程又无水可调时，再考虑治理水量的问题，成本将是高昂的，代价是惨痛的，甚至是无能为力的。这只要回顾一下我国1800年前湖水还很多而现在已干涸成为大片盐壳的罗布泊，1992年彻底干涸而在2002年又开始投入巨大成本进行治理的居延海等事件，以及自20世纪末开始频繁出现的黄河断流、黑河断流等现象，人们就应该时刻铭记保障各类水利设施的可持续水源的重要性。

综上所述，水源区的地表水资源无疑是直接影响南水北调工程可靠性和安全性的关键变量，但面对全球范围内、我国范围内、长江流域内均易频繁发生和正不断发生的干旱与洪涝，特别是强度较大的持续性旱灾，以及未来长期的全球气温升高、干旱和水资源紧缺的趋势，使得水源区有限的水资源在满足当地使用和向受水区调水之间的矛盾尖锐，甚至无水可调。此外，由于降水增幅减小和气温升高，还会引发径流减少，降低水源的自净能力，并增加水源的蓝藻和富营养化等问题，进一步突显工程的水质安全问题，因而如何保障水源地有永续充分的优质水资源以满足调水需要，已成为一项长期而艰巨的系统性工程。

(二)水资源浪费严重

虽然我国总体上和南水北调工程涉及地区的水资源都比较紧缺，但对现有的水资源却没有做到物尽其用，大量的宝贵水资源被浪费甚至被视为灾害而唯恐避之不及，这里仅从三个方面予以说明。一是洪旱悖论浪费大量水资源。笔者曾在考察、探究和总结我国长期存在的洪涝与干旱、洪灾与旱灾的一般规律基础上，提出了洪旱悖论的概念，即它是在洪水与干旱、洪灾与旱灾领域中，一切有悖于人类、自然、社会、经济和生态等系统实现有机统一和协调发展的事实[22]。洪旱悖论使得工程水源区、输水区和受水区的大量宝贵水资源特别是汛期的洪水被视为“猛兽”、灾害等，未能合理利用而白白流走，直至流入大海，浪费了本已紧缺的水资源，还导致加重洪灾、旱灾、水土流失等问题。二是工农业生产用水粗放。目前我国许多地方的水资源利用方式较为粗放，节水措施与技术较为落后，用水浪费严重，每立方米水的GDP产出仅约为世界平均水平的1/3，每立方米水的万元工业增加值也只是发达国家的1/3-1/4，农田灌溉水有效利用系数为0.55左右，与0.7-0.8的世界先进水平也有较大差距。三是日常生活用水浪费严重。人们在日常生活用水方面普遍缺乏节水意识，浪费现象严重，城镇生活供水和用水的跑、冒、滴、漏现象也相当严重。这些浪费现象加剧了水资源的紧缺，直接威胁着调水的水量保障和北方用水危机的有效缓解。

(三)高度重视水质只存在于我国环境污染严重的特定时期

改革开放以前，我国地表水水质整体优良，人们在野外旅行时直接喝地表的生水是普遍的现象。但改革开放以来，在各地方政府“GDP崇拜”的作用下，伴随我国经济高速发展，空气污染、土地荒漠化、生态系统退化等日益严重，环境问题已威胁到人们的正常生存，水污染相比空气和食物污染尤为严重[23]。日益严重的环境污染也直接影响到南水北调工程建设的理念，如1959年中科院和水电部在北京召开的“西部地区南水北调考察研究工作会议”上，确定南水北调工程的指导方针是“蓄调兼施，综合利用，统筹兼顾，南北两利，以有济无，以多补少，使水尽其用，地尽其利”，没有污染方面的考量。但到了工程全面论证阶段，2000年国务院就明确规定工程建设必须做到“三先三后”原则，后来政界和学界又提出了治污关系到工程成败的观点。而进入工程建设阶段特别是最近几年，治理污染以保障水质更是成为头等大事，水质是决定工程成败的关键几乎成为人们的共识。

目前，在经历十余年的大力治污后，东中两线一期工程的水质问题已经可以达到规划和设计的预期目标，可以满足调水的水质要求[24]。此外，随着我国生态文明建设的推进和科学技术的进步，若干年后环境污染将得到比较有效的治理，使得水质能够长期稳定地达到调水要求。到那时，对于南水北调工程而言，人们对水质问题的关注度将会大幅下降，不再可能“坚守”水质决定论，水量的决定作用将会更加得到社会的广泛认同。这就好比在100年前，人们若想修建南水北调工程，但由于当时的工程设计、建筑材料、施工技术等不够成熟，人们一定会认为工程(包括工程建设、工程质量、运行安全等)是决定南水北调成败的关键。因此，决定因素不是永恒不变的，究竟什么是决定南水北调工程成败的关键，主要取决于当时的水文条件和经济、社会、科技等的发展水平。

四、水量决定论的治理策略

为保障南水北调工程能够可持续安全平稳运行，本文在坚持“三先三后”原则的基础上，提出实现水量与水质综合治理的“开源为前提、节水为关键、治污为手段、生态为保障”工程建设和运行管理理念。这就是说，基于水资源有限的长期态势，广开水源以实现水源地水资源的永续充分供给和推动受水区增加本地水资源供给，是工程可持续安全平稳运行的前提和基础；基于水资源紧缺的现状与趋势和水资源浪费普遍的现状，有效节水以实现水源地可持续供水和促进受水区缓解本地用水危机，是工程可持续安全平稳运行的关键；基于污染仍较为严重和不断出现的新型污染，高效治污以实现水源地水质达标和通水水质满足用水需求，是工程可持续安全平稳运行的重要手段；基于生态环境质量较差的现状，建设良好的生态环境以实现水源地具有可持续优质水资源和促使受水区改善生态环境，是工程可持续安全平稳运行的基本保障。这四者具有密切的相互联系和相互作用关系，共同保障南水北调工程有效实现建设的目标。

(一)切实推进水土保持工作

水土保持是一项关涉工程水量和水质的重要措施，工程涉及地区特别是水源区需要重点做好以下工作：一是在切实贯彻执行《水土保持法》和《全国水土保持规划(2015-2030年)》等的基础上，制定和完善符合本地区的工程配套水土保持法规、规章和规范性文件，健全工程水土保持的法规制度体系，增强水土保持的法律地位。二是加大工程水土保持的理论与技术研究，加强水土保持的动态监测体系和评价体系建设，推进水土保持的信息化，提升水土保持的科技支撑。三是实施水土保持的预防、保护和治理的综合措施，逐步探索和构建人与水、土、植被和谐的水土生态[25]，禁止无序采矿和毁林开荒，保护和建设林草植被，加强小流域综合治理，增加湿地保护和建设力度，提升水源涵养功能，提高居民对改善灌溉基础设施和参与水土保护组织的激励[26]，从源头遏制人为的生态破坏和水土流失。四是提升工程各级水土保持机构的监督执法能力，加大水土保持的监督执法力度，严格查处各类违法违规行为，完善水土保持的考核与问责机制。

(二)综合治理洪旱灾害

治理工程涉及区域特别是水源区的洪旱灾害的根本之道，是有效消解洪旱悖论，将洪与旱这两类水资源问题的核心方面进行综合治理。一方面，为消解洪旱悖论的自然属性，重点需要在加快生态文明建设的同时，加强水利基础设施建设，尽快建设一批大中小型水库、引(提)水工程和连通工程为重点的水源工程，建设一批以小塘坝、小水窖(池、柜)、小堰闸、小泵站和小渠道等为重点的农田水利设施[27]，并加强湿地、地下水库、回补地下水等建设工程，以有效解决降水在时空上分布的不均匀[28]。另一方面，为消解洪旱悖论的社会属性，重点需要转变传统的洪旱治理思路，一是注重从洪旱灾害发生的源头和根源采取综合性的治本措施，尽量减少仅针对表面、细节的治标措施，以在降低治理成本的同时，提高治理的实效。二是注重前瞻性、系统性的洪旱治理，尽量减少对即将发生和已经发生的洪旱灾害进行“临时抱佛脚”的防御与应对。三是注重增加洪旱治理投入，增强治理效果，以降低灾害损失，并实现“减负等于加正”，将有效治理洪旱灾害作为实现经济增长和发展的一个重要途径。四是注重增加对干旱和旱灾的重视和治理力度，扭转现有对旱与洪之间重视程度的巨大差异。

(三)加快实施雨洪资源化工程

洪水无疑是水资源的重要组成部分，当它达到一定程度而对人类的生存和经济社会发展造成损害时，便会产生灾害。因此，为减轻洪灾、增加水源、缓解旱灾和改善生态等，需要转变治水思路，逐步实现控制洪水-管理洪水-治理洪水-利用洪水的转变，在保证防洪安全的前提下，加快推进洪水资源化，实现兴利与除害、防汛与抗旱并举。一方面，工程的水源区要加快推进雨洪资源化工程、兴建雨洪水资源利用设施、加大各水库联合动态调度等[29]，以尽量减少雨洪弃水，增加工程的水源储备和供给。另一方面，受水区更应积极综合利用雨洪水资源，借鉴国外雨洪资源化的经验和技术，实施雨洪的延缓、贮存和排水的梯级策略，大力建设海绵城市，修复城市的水生态环境和提高水资源涵养能力，从而开源更多的可利用水源，减少对外部调水和超采地下水等的依赖。

(四)大力推动节水型社会建设

大力推动节水型社会建设，是解决我国各类水资源问题和保障南水北调工程可持续运行的重要举措。特别是在目前工程的水量和水质均达标的情况下，主要缘于外调水价格远高于当地水价格，用户往往选择优先使用当地水，使得受水区对工程调水的实际用水量远低于规划调水量，这既说明了水价对水资源供需关系的影响，更深刻地说明受水区通过开源、节水等措施能够一定程度地解决缺水问题。为推进节水型社会建设，现阶段工程各涉及地区应重点做好如下工作：一是加强宣传教育，牢固树立公众的深刻水资源危机意识这一节水的根本内在动力，将节水的思想和行为方式贯穿于经济活动和人们生活的全过程，积极推行节水措施，发展节水型经济[30]，限制和淘汰高耗水与高污染的建设项目，逐步形成勤俭节约的社会风尚。二是加大节水技术和产品的研发与推广力度，大幅提升水资源利用效率与效益，并加强各类输水设施建设和供水管网改造以降低漏损率。三是推进工业和生活污水处理与回用，逐步将再生水、雨水和微咸水等纳入水资源系统进行统一配置。四是切实落实最严格的水资源管理制度，加强水资源大部门管理制度、水功能区管理制度和水权交易制度的建设，并引入市场机制加强水利设施、城镇供水和污水处理的建设。

(五)不断深化环境污染综合治理

面对工程涉及区域的环境和经济社会发展的现状与趋势，为保障工程水质能够长期稳定达标，工程建设和运行管理应不断总结治污经验、巩固治理成果、防治新型污染，重点做好以下工作：一是大力推动经济结构转型升级，淘汰落后的生产技术、工艺、设备和产能，强制推行清洁生产，建立资源循环型的现代绿色工业、生态农业和绿色服务业，全面节约和高效地利用资源与能源，积极建设清洁低碳和安全高效的现代能源体系。二是由于水质问题的根源在岸上，因而需要实现点源、面源、内源的流域综合治理，调高企业污染排放标准，强化居民生活垃圾的无害化处理和资源化利用，提高污水和污染物的收集率，控制和消减入河污染物总量。三是切实实施最严格环境保护制度，创建政府、企业和社会多元参与的环境治理体系，提高区域和流域环境治理的整体意识，防止区域和流域的河道成为企业排污的通道，加强和实施大气、水和土壤的综合污染防治措施。

(六)系统推进生态文明建设

南水北调工程不仅要通过供水促进北方生态建设，而且还要加强水源区的生态建设，方能有效保障水源地具有可持续的优质水源，因而南水北调本身就应是一项综合性的生态工程。为推进此生态工程建设，需要按照中共十八大报告提出的将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程的要求，大力推进工程涉及地区的生态文明建设，筑牢工程的生态安全屏障，重点做好如下工作：一是积极开展生态文明教育，将生态文明嵌入人们的意识形态、文化规范和行为之中，实现人们价值观和行为的生态化[31]，转变各地区管理者、生产者和居民的传统生产发展观念和生活方式，从根本上杜绝人们对自然环境的不利影响，实现人与自然和谐相处[32]。二是推进水生态文明建设，加强水生态环境的修复、保护、建设和治理，强化水功能区和饮用水水源的保护与监管，加大生态脆弱江河湖泊和地区的水生态修复[33]，特别是受水区应在注重统筹配置南水北调工程调水和当地水资源以保障水量安全的同时，严格控制地下水的开发利用，逐步用调水替代超采的地下水，着力改善水生态环境。三是推进生态环境治理体系现代化建设，在绿色发展、循环发展和低碳发展等方面加强科技、体制和机制创新，探索并建立气候融资和绿色技术机制，加快构建低碳能源体系和建立全国碳排放交易市场体系，并积极引领和加强国际合作，共同应对全球气候变暖问题。

(七)积极构建综合保障机制

保障工程水量和水质，就需要按照水资源的整体属性，构建和完善工程建设与运行管理的综合保障机制，重点做好以下工作：一是建立高效协作治理机制，对涉及水土保持、洪旱治理、生态文明建设、经济社会发展等重大问题，在涉及的各地和各级政府之间进行高效的府际沟通与协商，增强利益相关者在制定决策中的参与力度，破解治理的碎片化，强化决策的制定、执行和监管的统一性和规范化，推行建设与管理的精细化、专业化和标准化。二是完善长效投融资保障机制，建立以政府投资为主导以及企业、第三部门、民间资本和国外资本等广泛参与的多元化投融资机制，明确各自的责权利，增强各方参与的积极性和持续性。三是构建利益长效补偿机制，可按照水源区为保障水量与水质达标的直接投入、丧失发展机会损失的间接投入，以及为进一步改善水量与水质的延伸投入三个方面确定补偿的范围和标准[34]，着力提高水源区保障水量与水质的积极性、公平性和责任性以及促进受水区改善本地水量与水质的积极生与能动性。四是建设合理水价形成机制，明确界定水资源所有权，遵循水资源商品内在价值规律，使工程的水价综合反映水资源的稀缺程度、水环境治理成本和供水管理单位正常经营成本，并加强受水区对工程调水和本地水源的一体化管理[35]。五是加强建设和管理的创新机制，重点对新技术研发与运行、气候预测与监测、突发事件应对、信息资源共享、可调水量动态评估等方面加快创新，增强工程建设和运行管理的现代化、科学化、信息化和规范化，以现代科技和管理支撑高效的工程建设与运行管理。

五、结论与探讨

南水北调工程自进入论证阶段以来，由于水源区、输水区、受水区存在的严峻环境污染和生态环境问题，治污成为最紧要和迫在眉睫的事件，特别是对于东线工程尤为重要，因而水质决定论无疑具有一定的正确性和合理性，以致水质是决定南水北调工程成败的关键，已成为政界、学界和社会各界广泛传播的“真理”，成为决定工程成败的“定论”。

“问渠哪得清如许？为有源头活水来。”鉴于全球气候变暖、干旱加剧、水资源紧缺的长期趋势，以及南水北调工程水源区的水资源紧缺、洪旱灾害频发、水土流失严重、水资源浪费普遍等态势，在工程现阶段和未来持续的运行中，水资源紧缺是长期的，而污染随着经济社会和科技的发展以及生态文明建设的推进，是能够在较短的时期里得到有效控制和治理的，因而现在和未来，水量都是长期决定南水北调工程成败的关键。这也就是说，为保障一江清水永续北送，治污以确保水质只是“标”，而治水以确保水量才是“本”。因此，在目前南水北调工程的污染治理已取得阶段性成效，并基本满足调水需要的形势下，对水质和水量在工程中的重要性进行重新认识，有利于明确未来工程建设的重心和有效实现工程建设的目标。在现阶段，南水北调工程建设和运行管理应在坚持“三先三后”原则的基础上，以水量和水质并重的观点保持水质治理不放松的同时，大力提升对水量安全的认识和加强水量治理工作；而在不久的未来，更应结合气候条件、水资源缺乏态势、生态环境状况、经济社会发展需要等，适时逐步将工程建设和运行管理的中心由水量和水质并重转向水量，牢固树立水危机意识，长期以水量为中心开展工程建设和运行管理工作，以水量为中心实现兼顾水质与水量的“标”“本”综合治理，从而既能保障水源地具有可持续的优质水源，也能促进受水区采取多种举措以尽量少调水甚至不调水。否则，当遇到持续性的旱灾使得水源地无水可调，而受水区又需要大量调水时，南水北调工程的意义将大打折扣，工程建设和运行管理将会产生系统性的风险。

以水量为中心开展工程建设和运行管理工作，将是一项非常复杂的系统性工程，需要加强科学研究和政策调整。同时，这种以水量为中心的观点和治理策略，既对我国减轻洪旱灾害、推进生态文明建设、实现经济社会可持续发展等方面具有重要的启示和推动作用，也更需要在这些方面得以有效地落实以保障工程永续安全平稳运行。此外，根据水利部《中国河流泥沙公报 2014》中长江的大通水文控制站实测，1950-2010年长江的平均径流量为8964亿m3，而2005-2014年的平均径流量为8343亿m3，近十年比前期少了6.9%；同时，对于长江支流的汉江，根据2005-2014年《中国河流泥沙公报》的皇庄水文控制站实测数据计算，汉江近十年平均径流量也比1950-2010年的平均径流量少了7.7%。这其中的缘由和这种趋势是否会持续，都需要做进一步的研究，并采取相应的措施以保障南水北调工程水源安全。特别是应围绕现阶段与未来的水源区水资源情况和受水区调水需求，持久地对工程涉及区域的气候、水文、生态、经济和社会等方面加强相关基础性研究、预测监测和前瞻性规划，着力构建水量和水质安全保障机制与体系，确保工程具有永续的优质水源，保障这项功在当代的宏伟工程，真正能够利在千秋。

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(本文责编：辛城 )

收稿日期：2016-01-03修回日期：2016-03-31

基金项目：国家社会科学基金重大招标项目(13&ZD040)；国家社会科学基金重点项目(13AGL008)；国家社会科学基金一般项目(14BZZ050);中国博士后科学基金项目(2016M592008)；河南省哲学社会科学规划项目(2014BKS021)；河南省教育厅人文社会科学研究重点项目(2016-ZD-062)。

作者简介：陈伟(1977-)，男，安徽霍邱人，浙江大学公共管理学院博士后，研究方向：公共管理、洪旱灾害治理、生态文明建设。

中图分类号：TV512

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2016)07-0009-09

The Key Determinant for the Success or Failure of the South-to-North Water Diversion Project: Water Quality or Water Quantity

CHEN Wei

(SchoolofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,Hangzhou310058,China)

Abstract：At present, all circles of society generally believe that water quality is the key to determine the success or failure of the South-to-North Water Diversion Project (SNWDP). However, the water source area exits many issues such as the water resources shortage, flood and drought disasters, serious soil and water loss and so forth. Moreover, there is the long-term trend of global warming, drought and water shortage. In these cases, the SNWDP will occur systemic risk because water diversion cannot be sustained. Therefore, to realize a power of the SNWDP in the contemporary can really benefit future generations, we should vigorously improve water quantity management work in the construction and operation management of the SNMDP. Furthermore, we should strengthen the comprehensive governance both water quality as the symptoms causes and water quantity as root causes of the SNWDP, and simultaneously actualize a series of measures such as broadening water sources, water saving, pollution control and ecological construction.

Key words:South-to-north water diversion; water quality; water quantity