张燕明

(云南农业大学,昆明　650201)



三网合一背景下农田水利工程可持续运行管理机制研究*

张燕明

(云南农业大学,昆明650201)

2011年中央一号文件针对我国农田水利等基础设施十分薄弱的实际情况，提出了要突出加强农田水利等薄弱环节建设的重要措施。文章通过采用到有关市(县)进行实地查勘、问卷调查、走访农户、搜集数据和逻辑分析等方法，针对农田水利工程管理机制与考核历史沿革、现状、存在问题及成因进行实地调研，提出了三网合一背景下农田水利工程可持续运行管理机制主要通过内生性，“类生命体”式的方式发展。

三网合一农田水利可持续类生命体现代水网

0　引言

水是人类生存和发展的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。随着国民经济持续发展、城市化进程加快和人民生活水平的不断提高，水资源问题越来越得到了人们的关注，并已在世界范围内引起高度重视。我国洪水、干旱和水资源环境问题比较突出并日趋严重。为了解决面临的水资源短缺、洪涝灾害频发、水质环境恶化等问题，现代水网必须以现代水循环调控基础设施体系与智能管理体系为基础，构建具有水资源调配网、防洪调度网和水系生态网“三网合一”的现代水网[1]。在这一背景下，以水资源调配为主的农田水利工程可持续运行管理机制如何调整成为新的研究课题。事实上只进行水资源调配的农田水利工程可持续运行管理机制也存在很大的争议。不同学者对农田水利工程建设的资金来源、工程建设、设施维护和产权归属都有不同的争议[2-10]。而三网合一背景下农田水利工程可持续运行管理机制反而可以突破原来的制度缺陷，实现以制度创新为基础的发展。

1　三网合一的概念和意义

三网合一是指水资源调配网、防洪调度网、水系生态网“三网合一”的现代水利。2011年中央从战略全局高度出发，首次用一号文件安排部署水利工作。水利不仅关系防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系经济安全、生态安全、国家安全，作为经济社会发展和生态环境保护的首要条件、基础支撑、保障系统，具有很强的公益性、基础性和战略性。在这一背景下，山东省成为全国第一个现代水利建设示范省。同年全国水资源专家、中国工程院院士王浩来到泰安，为泰安编制水资源调配网、防洪调度网、水系生态网“三网合一”的泰安现代水网。泰安市现代水网，是以实现防洪安全、水资源可持续高效利用、河流水系生态可持续健康发展为目标，以自然河湖水系网络系统为骨架，以人工的调、配、供、输、排工程网络系统为依托，以河流水系生态建设工程网络为保证，以科学化、智能化决策与管理的水利信息化工程网络为基础，包括“一轴众支畅通，湖库闸泵联调，蓄分滞泄并举，兴利除害兼筹”的防洪减灾体系，“一湖百库千塘，一轴四纵十横，上蓄中引下调，五水高效统筹”的水资源调配体系，“三山六片百库，一河五城五带，一湖三廊百景，河湖库渠健康”的水系生态体系，“站网布局合理，传输快捷高效，处理准确迅速，支持保障有力”的水利信息化网络体系，“体制顺畅、机制健全、制度完善、决策科学、调度有序、管理到位”的水利管理调度体系等五大体系的综合水网。以工程为依托的水基网、以信息化为核心的水联网、以科学化管理为特征的水调网三网合一，调度、指挥、管理、监控等职能相互融合，在一张网上实现了防洪除涝减灾、城乡供水保障和水生态环境保护等综合功能。在这一背景下，农田水利工程作为现代水网覆盖面积最广，受益人数最多的组成部分，其可持续运行管理机制是关系整个现代水网成败的关键。

2　农田水利工程管理机制现状、存在问题及成因

2.1农田水利工程管理机制现状

建国初期，我国农田水利工程多是由农村集体组织负责建设，政府酌情给予补助，工程的使用、维护和管理等也由农村集体组织负责。这些主要的农业配水和灌溉设施的产权都属于共有产权，资产所有权属于集体而不是个人，没有人格化的主体对应，是典型的“公共池塘资源”。农村实行联产承包责任制之后，农民原有的组织体系被瓦解，农业生产转为以家庭为单元的独立经营，较大规模的田间工程建设几乎停止，只是在灌溉时，农民才对一些工程设施进行简单整修，缺乏处于乡镇管水部门和农民中间的有效的专业管水组织，农田灌溉工程这种农村最主要的公共物品提供和管理处于严重短缺状态。目前我国的农田水利工程管理机制主要有3种：私人治理模式、集权治理模式、参与式治理模式。私人治理的农田水利设施大多是分布于田间地头的微型工程，由私人建造而成。设施的建设和维护投入资金较少，服务范围小，产权界定清晰，设施给所有者带来的直接收益接近设施所创造的总收益。集权治理农田水利设施主要是计划经济时期由政府扶持、农民出工投劳共同兴建。建成的设施归集体所有，实行集体管理。参与式治理农田水利设施是指在政府政策的宏观调控和公共财政的扶持下，把原集体经济组织和水利主管部门对设施的经营管理权移交给水利工程服务区域内的用水农户，使他们以主人的身份担负设施的治理责任。实践中用水户组织一般不具有设施的所有权，只是参与设施的经营和维护。参与式治理模式的实质是把公共事物治理的权利程度不同地自上而下转移，属多中心治道的性质。

2.2存在问题

私人治理的农田水利设施主要存在的问题是：一是资金投入能力较低。私人治理的农田水利设施主要由农户私人提供，其资金来源较少，工程建设质量较低，节水能力不高，防洪和生态效益不在其考虑范围。二是技术投入能力低。私人治理的农田水利设施资金投入能力低，高新技术投入能力较低。以沟灌、渠灌较多，喷灌、滴灌等现代化设施较少。集权治理的农田水利设施主要存在的问题是：一是高昂的管理成本。无论是设施供给方面，还是设备使用维护方面，决策主体各级行政主管人员的利益和集体利益不一致可能会导致较高的交易成本。例如部分地区主管为了政绩盲目修建的“政绩工程”； 部分地区为了提高收费虚报维护管理成本等。二是高昂的交易成本。部分水利设施使用者贪小便宜，通过各种“偷水”手段侵占公共设施利益。如果置之不理，会将用水成本转嫁到合法交易的人身上，破坏公平正义，而防止这些手段所需要的人力和物力成本非常之高。参与式治理农田水利设施主要存在的问题是：一是利益统一的决策难以形成。由于参与式治理方式是由所有用水户组成的水户组织进行管理的，任何一个决策形成往往是经过长期的谈判和妥协才能达成，时间成本很高。而决策一直采用多数法则，必将对少数水户形成伤害，从而导致管理层分裂，甚至酿成冲突。二是三网合一的现代化水网建设难以成行。由于水户组织是根据自身利益组织成的利益共同体，其在管理决策过程中更注重的是自身的利益，更看重水资源分配网的利益，从而轻视了防洪调度网和水系生态网的建设。

2.3成因

私人治理的农田水利设施主要是自建自用，未构成商品属性，无法形成产业，因此资金、技术投入强度不足。而集权治理的农田水利设施责权利不统一，主管和决策者并不需要为自己的错误决策付出代价，偷水者没有收到应有的惩罚，正常用水者并没有维护自己利益的意识和途径。参与式治理农田水利设施只能在管理决策这唯一的接口与水户相连接，不能做到在任何一处区域的任何一滴水都能与水户自由的连通，无法全方位的调配水资源。归根结底，我国农田水利建设的管理体制和运行机制在发展过程中取得了很大的成绩，但随着时间的推移，原有的管理体制已经很难适应社会的发展需求。在新的制度形成之前，相关利益各方政府、用水户、水利工程管理者、建设者、设备供应商以及非人为的自然生态系统多方博弈使得农田水利工程管理工作十分复杂。博弈本身不是坏事，但博弈的结果是农田水利工程建设发展迟缓，就说明博弈制度并没有很好地理顺。新的管理机制建立应当使博弈各方在充分表达其诉求的同时保障农田水利工程建设事业的发展。

3　三网合一背景下农田水利工程可持续运行管理机制

3.1农田水利工程建设可持续运行管理目标

农田水利工程可持续运行的基础就是建立一套持续进化的管理机制。农田水利事业是随着自然、社会、科技等因素不断变化的，任何一种固定的管理制度都不能解决所有问题。杨增文[11]认为，水利现代化是一个不断进化、发展的概念，应是适应当代经济社会最先进发展要求，采用当代最先进的发展理念和发展模式，推动水利与时俱进的实践活动，达到世界最发达地区先进水平。内生性发展，“类生命体”的运行管理制度才能保障农田水利工程可持续运行，实现农田水利工程的“工业4.0”，实现现代水网的物联网化。农田水利工程可持续运行管理目标是实现农田水利工程的内生性发展，类生命体式发展。“类生命体”管理运行机制是以水利智库为头脑，远距离水网为循环系统，小型农田水利工程为细胞，水情信息网络为神经系统构建的管理决策系统。这一管理系统要保障5个基本原则不能变，即为保障农户基本饮用水供应； 生态系统在没有大的气候变化条件下维持稳定； 一般洪涝灾害保障人民生命和财产安全，特大涝灾害保障人民生命安全； 无特大自然灾害，管理运行期间保持盈利； 坚决反垄断，避免人民受到利益集团伤害。这一管理系统要实现农田水利资源高效调配与农田水利建设事业不断发展的两个中心发展方向。

3.2农田水利工程建设可持续运行管理制度

目前我国现代水网建设处于兴建期，管理采用“由上而下”的严格管控的方式管理。例如泰安市全面启动了水利综合执法工作。构建了“支队监督管理，大队统一执法，中队重点配合，乡镇巡查辅助，村级信息通报”全覆盖、无缝隙的水利综合执法网络体系，并形成了“一支队伍执法、一个窗口收费”的水利综合执法模式。通过综合整治，泰安市建立起以“统一规划定点，统一出让发证，统一稽查票据，统一税费征收，统一解缴分成，统一稽查监管”和以“六统一”管理为核心，以有偿出让制度、联合执法制度、禁采制度、稽查制度、税费征管制度、考核制度等为主要内容的长效管理制度。但未来，现代水网建成以后，这种集权治理模式的管理制度必将被“去中心化”的管理模式所取代。这是因为水网管理的复杂性和不确定性是不能通过中心决策实现最优管理。市场化、去中心化的管理模式包括独立性、全功能性和可交流性的小型农田水利工程单元，能够大范围，长距离的水资源调配运输管网，实时监测水文情况并完成实时水资源交易的网络平台。

3.3农田水利工程建设可持续运行管理要素

3.3.1资金管理

农田水利工程建设可持续运行资金来源主要来自现代水网受益者的利益反馈。其中水资源利用受益者可以通过水费的形式提供； 防洪涝受益者可以通过洪涝灾害保险的方式提供； 而水生态利用的受益者通过不动产税费等形式由国家和地方政府支付。为了防止水费收取与建设管理不平衡的矛盾，可以通过发行股票、债券的形式募集资金完成。水费价格根据水资源供求态势，动态调整。

3.3.2设施设备管理

农田水利工程建设可持续运行设施设备采用统一、标准化配备，保障设施设备统一。设施设备建设、维修、保养分段公开招标。监督管道维护过程中的贪污腐败问题，保障水网安全和投资人的利益。由于水网所有水资源是相互连通的，水质监测不过关的污水进入水网，必将导致水网中的水被大面积污染。因此，防止污水进入水网也是设施设备管理的重要环节。

3.3.3人才和科技的管理

现代水资源研究机构将成为现代水网的大脑。专门的水资源智库可以根据长期数据积累和近期自然、社会、金融、科技等信息进行分析，并对市场提供建议。由于市场调节的自发性、盲目性和滞后性，促使未来现代水网建设要通过理性的“大脑”保障基本水资源的刚性需求，避免市场“过热”和“过冷”造成损失。同时面对日益变化的社会环境，不断提高现代水网的供给能力，降低现代水网的运营成本。在保障运营的前提下，培养农田水利方向人才，为科技创新提供科研环境是保障农田水利工程可持续发展的必要条件。

3.3.4环境和市场的管理

自然环境和市场分别是农田水利工程可持续发展的自然基础和人文基础。自然生态环境保护分为水资源合理利用和污水处理两部分。自然生态环境水资源合理利用是指水资源的最大利用量不能侵害生态环境的最低需水量。这一数据需要对水情严格监控，并通过专业计算获得。污水处理是提高水资源重复利用率的主要手段。目前我国急需发展的是雨污分流系统，这一系统可以有效提高污水处理效率。未来农田面源污染水资源治理也将成为农田水利工程可持续发展的重要条件。市场管理主要包括市场保护和市场拓展两部分。市场保护主要是指投资人保护和消费者保护。投资人保护是指通过金融市场保护和金融创新保障投资人在金融市场上的利益，通过调控水价保护投资人的合理收益，通过管理监督防止贪污受贿行为对投资人利益造成侵害。消费者保护是指通过反垄断保护消费者权益。市场拓展是指开发天然纯净水和天然矿泉水等相关产品，拓展市场盈利空间，保障农田水利工程可持续发展。

4　结论与政策建议

综上所述，三网合一背景下农田水利工程可持续运行管理机制主要通过内生性，“类生命体”式的方式发展。政策建议如下。

一是以南水北调工程为主干，通过上市融资等方法构建大范围、远距离的现代化水网。以山东省为例， 2011～2012年分别完成胶东调水和南水北调主体建设任务， 2011年完成70亿元的投资任务，同步推进各项配套任务建设，实现长江水、黄河水与当地水的联合调度和优化配置。

二是通过引导发展，实现农田水利工程的“工业4.0”，实现现代水网的物联网化。国家各部门要对资金投向进行有效的协调和分工，确保各类资金能够及时提供到位，切实发挥应有作用。要切实发挥农田水利建设规划的作用，做好农田水利建设的指导工作，对于农田水利建设资金的使用，要按照统一规划的内容和优先次序，由相关政府部门统一组织实施，有效保障各类资金的合理使用。以山东省为例，按照“农村供水城市化、城乡供水一体化”的要求，努力推进城乡供水同源同网同质。

三是加大农业科技推广力度。农业科技的发展是促进农田水利事业发展的关键。大力开展雨洪水资源利用，推广滴灌、渗灌等先进技术，加快基层水利站的建设与投入，开发适合当地节流灌溉的用水机制与方式。以山东省为例，除黄河外每年出境水量达76亿m3，尽可能多地留住并用好这些水，对缓解山东省水资源短缺矛盾作用巨大。

[1]张庆杰， 鞠新瑜，田茂勤.莱芜市“三网合一”现代水网建设的思考.水利科技与经济， 2011, 17(12): 45～46

[2]唐韬， 汤尚颖，孔雪.区域农村水利保障能力的评价方法及实证研究.中国农业资源与区划， 2014, 35(4): 34～40

[3]刘战平， 匡远配.中国农业节水的根本出路在制度创新.中国农业资源与区划， 2006, 27(3): 9～12

[4]陈昭玖， 万小兵，周波，等.构建小型农村水利工程发展的长效机制研究.中国农业资源与区划， 2006, 27(2): 45～49

[5]刘铁军. 产权理论与小型农田水利设施治理模式研究.节水灌溉, 2007，(3)： 50～57

[6]许志方. 农民参与管理和小型水利体制改革.中国农村水利水电, 2002，(1)： 8～10

[7]Botti V，Garrido A，Juan A，et al.The role of MAS as a decision support tool in a water-rights market.International Journal of Water Resources Development， 2012, 28(3): 35～49

[8]Gert Jan Veldwisch，Wouter Beekman，Alex Bolding，et al.Smallholder Irrigators，Water Rights and Investments in Agriculture：Three Cases from Rural Mozambique.Water Alternatives， 2013, 6(1): 125～141

[9]刘岳， 刘燕舞.当前农田水利的双重困境.探索与争鸣， 2010, 31(5): 42～45

[10]张庆华， 崔世彬，马静，等.小型农田水利工程可持续发展运行机制研究.水利经济， 2011, 29(4): 1～5

[11]杨增文， 郑金刚，杨婷，等.关于水利现代化的探讨.水利发展研究, 2011，(5)： 44～47

SUSTAINABLE OPERATION MANAGEMENT MECHANISM OF FARMLAND WATER CONSERBANCY UNDER THE BACKGROUND OF THREE NETS*

Zhang Yanming

(Yunnan Agricultural University，Kunming 650201，China)

Aiming at the situation of irrigation and water conservancy and other infrastructure, "No.1 document" of central governmentproposed to highlight the important measures to strengthen the construction of irrigation and water conservancy.Through the adoption of the field survey, questionnaire investigation, visiting farmers, collecting data and logic analysisin the relevant municipal (county),this paper analyzed the historical evolution, current situation, problems and causesof irrigation and water conservancy project management mechanism, and put forward endogenous mechanism of sustainable operation and managementfor the irrigation and water conservancy engineeringunder the background of three-in-one network.

integration of three networks; irrigation and water conservancy; sustainable; lifelike; modern water networks

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160534

2015-04-22

张燕明(1985—)，女，云南宣威人，讲师。研究方向：农业水土工程。Email： 56557660@ynau.edu.cn

S277.7；F323.213；S274

A

1005-9121[2016]05-0203-05

*资助项目：水利部公益性行业科研项目(201301033)； 云南省科技厅青年项目“滇中干旱灾害风险评价研究”(2015FD021)