高 慧

汉口学院，湖北 武汉 430000

地方政府责任视角下中小城市保障性住房建设研究

高 慧

汉口学院，湖北 武汉 430000

保障性住房的建设与地方政府的支持是密不可分的。本文分析了地方政府在中小城市保障性住房建设中承担责任的依据，总结了中小城市保障住房建设中政府责任的具体内容，指出了强化地方政府在中小城市保障性住房建设中的具体对策。

地方政府；保障性住房；住房建设

1 中小城市保障性住房建设中政府承担责任的依据

（一）政府的主体地位

在我国住房保障体系建设的过程中，政府的主体地位至关重要，而中央政府和各地政府的有效配合是政府进行保障性住房建设的重要环节。中央政府从全局出发，建立健全基本的制度框架和战略方针，各地方政府因地制宜,制定并落实适宜本地的住房保障体系。地方政府是住房保障的主体，中国大地幅员辽阔，各地情况千差万别，中央政策的制定并不一定与各地实际相符合，从根本上讲，需要各地政府积极建立适宜本地发展的住房保障政策。

（二）政府承担责任的现实依据

住房保障体系建立关系到整个社会的全面发展，需要从宏观角度全局把控。住房保障体系的建立，需要巨额资本和多方有效协调，这是任何组织和个人都无法单独承受的，需要由公共财政的支持和政府的宏观调控。政府作为政策的实施者，应充分调动积极性和主动性，把保障所有居民的基本居住权作为城镇发展的基础，改革财政体制、统筹城乡一体化等，可以在一定程度起到矫正住房分配不公平的作用。

2 中小城市保障住房建设中政府责任的具体内容

（一）政策实施责任

在保障性住房政策的执行过程中，实施中央制定的保障性住房政策是地方政府的首要任务。在保障性住房政策实施之前，中央政府要制定好该政策的目标，出台政策并给予一定的资金补贴作为财政支持。在中央政府出台保障性住房政策后，地方政府就要完善相关的法律法规，为保证保障性住房顺利建设以及保障其分配过程公平提供坚实的法律支撑。

（二）投资责任

保障性住房政策的受益对象主要为中低收入家庭或特困家庭。由于政府是住房保障的责任主体，所以政府为保障性住房的建设投资是理所当然的。建设保障性住房，可以使国民收入通过再分配向中低收入人群倾斜，满足中低收入家庭的基本住房需求，发挥社会保障的作用。而社会保障中住房保障占据了主要地位，其在社会保障支出中的所占比例较大。

（三）引导责任

保障性住房是一种“准公共产品”，这决定了在保障性住房建设中政府负有引导责任。在市场经济中，如果缺乏政府正确有效的引导，房地产企业必然会将人力、物力、财力投入到商品性住房中，而保障性住房的利润空间小，他们是断然不会去建设的。因此，在解决中低收入家庭的住房需求这个问题上，必须要有政府的干预和引导。

（四）监督责任

国家为落实住房保障工作，制定了一系列的住房保障法律法规政策，要求各级政府来贯彻落实。如果政策执行不到位，严重偏离了政策目标，那么再好的政策也是一张空头支票。因此，监督体系是保证保障性住房政策有效执行的不可或缺的部分。而地方政府是国家的权力机关，由其监管保障性住房的建设是最直接也是最有效的。

3 中小城市保障性住房建设中政府责任的强化

（一）明确政府责任，强化工作导向

与北京、上海等大城市保障性住房建设相比，中小城市在建设保障性住房的过程中受到的关注程度较低，因而中央政府与地方政府责任不明确，地方政府，尤其是县区政府积极性不足，重视程度不高，以及政府工作人员缺乏责任意识和服务意识等问题是中小城市保障性住房建设需要解决的首要问题。

（1）处理好中央政府与地方政府的关系。

中央政府在加大住房保障投入的同时，要注重地区间的差异性，地方政府则要结合本地特点，明确保障房的发展方向，应根据本地产业需求和经济实力制定本地住房保障计划，这样既可以使不同素质的流动人口在不同城市之间流动的同时形成竞争，也可有效提高地方政府改善人力住房状况的积极性，在一定程度上有利于不同地区产业结构和区域结构的调整。

（2）明晰政府责任并分工落实。

政府构建保障性住房责任体系是一项复杂的工程。政府要对政府应承担的规划设计、制度安排、法律保障、财政支持、资源供给、保障监管等不同责任分清理顺，对不同层次的责任履行要分工到不同的行政部门，与此同时更要加强各部门的工作合作与协调，全面有效地推进各项工作。

（二）因地制宜，合理规划建设模式

与大城市相比，中小城市的人口压力和房价的矛盾相对缓和，但大量农民工不断涌入城市也带来了更多新的问题，传统住房观念以及特定的生活习惯使得保障性住房建设又多了另一层考虑。因此,中小城市的保障性住房建设应坚持因地制宜原则,合理规划适宜本地的建设模式。

（1）中等城市保障性住房体系构建

随着现代经济的快速发展，绝大多数中等城市也具备一些大城市的发展特征，快速城镇化使得我国的中等城市人地矛盾逐渐尖锐，但与大城市令人咋舌的房价相比较，中等城市房地产市场显得较为温和。中等城市房源垄断程度较轻，房价相对较低，但居民整体收入也相对较低，而且深受以购代租传统理念的影响，因此在设计其保障性住房种类时，宜以租赁型为主，以出售型为辅。定向安置房、回迁房等参照大城市设计方案，归入保障性安居工程。

（2）小城市保障性住房体系构建

县城乡镇很可能成为新型城镇化的主战场。解决广大农民上楼问题成为新的着力点，农民思想更为传统，也有其特定的生活习惯，安置房或回迁房应以购买型为主。在中小城市构建“租售并举”的多层次保障性住房供应体系，以满足不同待保群体的不同需求。中小城市之间差异很大，地理位置、资源占有、发展水平和发展目标等截然不同，这必然影响到保障性住房体系建设的发展思路。因此各地政府在大量调研的基础上，要充分发挥主体作用，合理规划适宜本地发展的保障性住房模式。

（三）完善配套政策，健全法律法规

政府在保障性住房建设过程中的多重身份角色要求其不仅要充当战略规划者，还要为建立完善的政策制度和健全的法律保障，为整个保障性住房建立一系列的分配规则和流程。

（1）完善配套政策制度

第一，建立个人收入核查制度

目前，迫切需要建立完善的个人收入核查系统来保障保障性住房的合理公平分配。要完善个人征信系统，通过建立专业机构进行个人信用信息的釆集和记录，并提供个人信用报告以供参考；可通过银行建立个人收入实名制查询系统，作为保障房准入的判断依据；各地政府可建立工资结算系统，与个人征信系统和银行系统相配合，以确保公民信息的真实性和权威性。

第二，强化和改进专项督查制度

保障性住房建设最大难度在于政策制度不能有效落实，因此建立健全严格规范、科学有序的督查制度刻不容缓。首先优化督查队伍结构，扩大专业管理人员、人大和市民代表，同时充分发挥新闻媒体力量，从体制内自我督查转变成多元参与的社会监督；其次改进督查方法，从现行情况上报、抽样督查转变为区域间跨地交叉点的工程审计、项目督查，形成纵向检查和横向督查有机结合,避免文过饰非和形式主义。

第三，实行大部门制度，解决协调瓶颈

为解决保障性住房的难点，破解手续难办、办理周期长等问题，有必要将发展改革委员会、工商、公安、财政、规划、国土、街道办事处等住房保障相关部门整合成立一个联动部门，定时召开联动会议，就保障性住房项目进行表决，并对各部门分管的工作进行监督、催办、检查，最后完成工作。

（2）健全相关法律法规

发达国家注重发挥法律的作用解决住房保障问题取得了显著效果，不仅通过法律解决保障性住房在资金、土地、管理等问题，同时对违反法律的行为予以严惩。反观我国，住房保障制度的规定仍然停留在行政法规、行政规章和地方性法规的层面，缺少立法层面作为，因此出现许多无法可依、政出多门、管理混乱的问题。我国急需加快住房保障立法的进程。首先，加强保障性安居工程的立法工作，尽快颁布全国性的保障性住房法律、法规，通过法律的形式对公民的居住权利、保障性住房发展计划和实施细则、政府预算支出、土地供应、保障方式和标准、融资途径、准入退出、奖惩措施等诸多方面进行明确规定。其次，进一步完善保障性住房的配套法律法规。修订保障性住房准入及退出、监管等法规，明确“保障房”的产权类别，并对其含义、管理内容、准入和退出机制等作出规定。

（四）加大政府各项投入，推进保障性住房建设

政府在完善配套制度和法律法规的同时，加大各项投入也是保障性住房建设不可缺少的物质基础，这也是中小城市在发展保障性住房建设的过程中主要面临的现实困难。加大政府各项投入，主要包括增加资金投入、加大财政支持、完善相关土地政策、多渠道筹集房源等。

（1）拓宽资金筹集渠道，增加资金投入。

第一，集中利用中央政府投资，切实解决地方政府资金难题

中央政府对各地区有明确的财政投入计划，各地政府应将中央划拨的各项保障资金集中利用，用资金的加法理念赢得投资的乘数效应，将中央财政资金的作用真正落实并放大。中央补助资金的使用范围主要用作发放租赁补贴，购买、改建、租赁保障性住房，我们可以根据实际情况，按照一定比例用于新建保障性住房，以扩大保障范围。

第二，提高省级补助水平，控制实物配租比例

鉴于各中小城市政府财政实力有限，省级政府或其他相关上级部门既可以通过转移方式补助地方，也可以通过直接增加对中小城市保障性住房建设的资金补助进行财政支持。在保障性住房保障形式上，宜采取货币补贴和实物配租相结合，并以发放租赁补贴为主的方式,以增强低收入家庭在市场上承租住房的能力，并使其生活水平得到一定程度的提高。

第三，拓宽资金来源渠道，最大限度撬动外部资源

鉴于保障性住房可持续发展的要求，政府应不断探索扩大直接融资的渠道以支持保障性住房建设，例如发行中长期债券、引入保险资金等方式，可作为保障性住房建设的长期融资渠道，保障资金的充足；同时可从银行体系着手，探索适宜的银行贷款模式；在充分整合内部资源的基础上，最大限度撬动外部资源。

（2）拓宽房源，减轻政府压力

政府应制定好各年度保障性住房实物配租工作，采取“多条腿走路”的办法，统筹考虑各种可能的途径和办法，制定出“一揽子”方案，达到既能满足省政府要求，又能解决低收入家庭住的实际困难，还能减轻各级政府即将面临的保障房管理压力和资金压力的多重目标。要通过购、租、修、建等多种渠道解决保障性住房来源，扭转传统的新建保障房的“单打一”建设模式。

（五）完善保障性住房监督机制

（1）政府部门加大监督力度

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保障性住房建设过程中，政府应对工程的建设情况、资金的使用情况、申请人资格审查、分配、管理等各个环节进行定期、不定期的检查和督查。在保障性住房分配过程中，不仅要加强立法监督和制度监督，还要合理确定和调整保障房的政策门槛，细化自主申报、入户调查、邻里访问、社区汇总、部门审核等必要环节,建立相应的惩罚机制和激励机制，增强保障性住房建设的约束力和公信力。

（2）建立专业监督机构

各级地方政府应积极建立监督机制，以保证保障性住房的建设和分配过程的公平性和公开性。迫在眉睫的是建立专门的保障性住房监督机构，重点对保障性住房的前期建设进程进行监督，以防患于未然。可以引入专业机构进行监督。政府可以和专业机构签订合同，委托他们在某些方面进行监督，发现问题及时通报相关部门，并配合相关部门积极解决问题。

（3）拓宽社会监督渠道

民众是保障性住房建设工程的直接受益者，因此对于这样一件与他们息息相关的事情，他们既有监督的权利，更有监督积极性。政府应当积极推进政务公开，提高权力运作的透明度，对保障性住房建设各个环节的工作及时向公众公开，积极关注公众的反馈意见。可以鼓励民众成立监督小组，发现问题及时向有关部门举报，相关部门在收到举报后要及时展开调查，迅速将调查结果反馈给民众，使得保障性住房建设事业更加阳光、更加透明。

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高慧（1980-），女，汉族，湖北襄阳人，硕士，讲师，研究方向：房地产经营与管理。

本文是2015年湖北省教育厅科学技术处项目“湖北省保障性住房建设的整体性治理模式研究”（课题编号：B2015505）研究成果，项目负责人：高慧