林依帆

健全国家监护制度创新未成年人保护工作

林依帆

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“留守儿童关爱保护服务、未成年人社会保护”列为基本公共服务项目清单，明确未成年人保护是我国基本公共服务体系的重要组成部分，设置未成年人保护章节，对加强未成年人权益保护和关爱服务作出专门部署，凸显了未成年人保护工作在我国国民经济和社会发展中的重要意义。

一、用事关我国能否跨越“中等收入陷阱”的高度看待“十三五”未成年人保护工作

“十三五”是我国跨越“中等收入陷阱”的关键时期。“中等收入陷阱”是指一个国家的人均收入达到中等水平后（人均GDP介于4000～12000美元之间），由于不能实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，出现经济停滞的一种状态。从各国经验来看，绝大多数新兴国家在“中等收入陷阱”中徘徊，只有少数东亚国家和地区迈入高收入行列。我国设定了2020年我国GDP和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，人均GDP将由2015年的7924美元上升至2020年的近10000美元。因此，“十三五”将是我国由中等收入国家向高收入国家跨越的关键时期。

公平完善的民生保障机制是跨越“中等收入陷阱”的必要条件。落入“中等收入陷阱”的国家大多出现贫富差距、公共服务短缺、就业困难等特征。而跨越“中等收入陷阱”的发达国家，通常在其“跨越”期间就已建立较为完善的民生保障制度。这不仅能减少贫富差距、促进社会公平、维护社会稳定、保障基本民生，还有助于提高居民可支配收入，提升消费水平，推动产业结构升级，促进国家跨越“中等收入陷阱”。我国“十三五”规划强调要“提高民生保障水平”，提出了清晰明确的工作思路，将为推进经济引擎“换挡升级”创造稳定的社会环境。

加强未成年人保护工作是“十三五”民生保障工程的重要内容。美国、欧洲以及我国台湾、香港等地在中等收入时期普遍经历了未成年人保护观念从浅到深，国家监护从无到有，专业社会组织从少到多的发展历程，密集出台了相关法律法规，建立了较为完整的工作机制和服务体系。例如，美国在20世纪60至80年代集中出台了《预防和处理儿童虐待法案》（1974年）、《印第安儿童福利法案》（1978年）、《收养援助和儿童福利法案》（1980年）、《受虐儿童权利法案》（1986年）等文件。台湾在20世纪80至90年代集中出台了《少年福利法》（1989年）、《儿童福利法》修正案（1993年）、《儿童及少年性交易防制条例》（1995年）、《家庭暴力防治法》（1998年），直至1999年成立“儿童局”。香港的未成年人保护事业发展情况也与之类似。可以说，在“十三五”期间加强未成年人保护工作，既是加强保障和改善民生的重要举措，也是未成年人保护事业发展的必然趋势。

二、从历史和发展的眼光看待未成年人保护工作面临的深层次矛盾

我国经济社会发展不平衡，各地未成年人保护理念也不尽一致。一边是江苏南京等经济发达地区，在经历女童饿死案、养母虐童案后，公众已无法容忍严重侵害未成年人权益的行为；一边是贵州毕节等经济欠发达地区，“未成年人是父母的私有财产”“打骂孩子是家务事”仍是主流观念，对留守儿童独居现象也习以为常。问题的曝光凸显了我国未成年人保护工作面临的矛盾和困难。

一是传统社会单元的自治功能逐步消解与现代国家监护制度缺位之间的矛盾。过去的农村地区，是以血缘、地域维系，以“礼治”“自治”为特征的乡土社会，当家庭监护出现问题时，孩子所在的家族、村集体会自发进行干预。计划经济时期的“国营单位、集体企业”同样如此，父母所在的单位履行着对家庭监护的监督、干预等职责。随着经济的发展，社会基本单元由大家族、大单位向小家庭、小单位过渡，运行规则由“礼治”转向“法治”，家族、村集体、单位逐步丧失了监护干预的能力和条件。由于我国还没有完善的国家监护制度，在社会单元保护功能逐步弱化的同时，国家还不能理直气壮地介入“问题家庭”，难以补缺社会演变带来的监护盲点。

二是未成年人保护服务供给体制与专业化、人性化、个性化服务需求之间的矛盾。开展未成年人保护工作，并不只是简单地保障其安全，解决其温饱，而是要运用专业社会工作的理念和方法，关心其身心健康，教育其为人处事方法，引导其树立正确观念，帮助其正常成长。但在实际工作中，各地普遍面临未成年人保护服务供给不足和部分儿童福利、救助保护设施闲置并存的窘境，主要有三个原因：一是体制内的服务机构缺乏自我提升和主动求变的动力，“干好干坏一个样”；二是体制外的服务机构没能得到很好的孵化和引导，要么过早夭折，要么生存艰难；三是服务机构之间竞争不足，难以提升服务水平。由于未成年人保护服务有效供给不足，专业化程度不高，导致政府在开展未成年人监护干预工作时底气不足。

此外，当前我国未成年人保护工作面临的困难，不仅在于矛盾本身，也在于上述矛盾的时间冲突。从发达国家经验来看，上述两个矛盾的出现和解决存在时间上的先后之分，即通常先解决城镇化、工业化产生的国家监护缺位问题，后解决国家监护中出现的保护服务不专业问题。相比之下，我国同时面临着上述两个矛盾，这种时间上的矛盾带来空间上的摩擦。在2015年南京养母虐童案中，孩子生父母、养父母的不理解，政府有关部门在行政保护中的专业性不足、进退两难，生动体现了同时解决两种矛盾的复杂性和艰巨性。

三、“十三五”未成年人保护工作思路和工作目标

我国在经济建设上用几十年的时间走完了发达国家几百年走过的路，但是在民生保障等软实力上还有很多的功课要补。根据“十三五”规划确定的“促进基本公共服务均等化”“满足多样化公共服务需求”“创新公共服务提供方式”的工作要求，我国未成年人保护工作应当始终坚持儿童利益最大化的理念，充分借鉴发达国家发展经验，健全国家监护制度，建立“政府主导、部门协同、社会参与”的运行机制，构建政府直接提供服务和出资购买服务相结合的服务供给体系，并制定专业化、规范化的工作准则和监管标准，推动构建与我国经济社会发展水平相适应的未成年人保护工作机制和服务体系。

理念层面要破除传统思维。转变“政府包打天下”的传统方式和“要资金、要设施、要编制”的思维定势，推进供给模式多元化，能由政府购买提供服务的，政府不再直接承办。充分尊重未成年人成长的客观规律和特点，尽可能满足未成年人生理、心理、安全等多方面需求。大力发展爱心寄养家庭，倡导各地民政部门依托现有设施开展“类家庭”照料服务，鼓励社会组织运用心理、教育、社工等方法提供专业服务，为未成年人营造健康、宽松、稳定的成长环境。

立法层面要明确国家监护。

未成年人不仅是家庭的，也是国家的。随着经济社会发展和人们思想认识提高，国家监护干预理念已经成为多数人的共识。因此，需要积极推动修订我国《未成年人保护法》，对政府和社会如何提供补位性的监护和保护措施作出制度性安排。

行政层面要强化政府责任。推动现有的“流浪未成年人救助保护中心”向“未成年人保护中心”转型升级，拓展机构职能，承担政策制定、资金支持、监督管理及未成年人保护个案派发等行政事务，成为未成年人保护工作的资源整合平台和个案转介平台。

执行层面要建立专门队伍。

建立处理未成年人保护个案的专门队伍，及时受理举报信息，并负责开展调查评估、申请人身安全保护令、制定帮扶计划、协调和督促有关部门和社会组织落实帮扶措施等个案事务。

服务层面要改进供给模式。建立由民政部门和未成年人保护中心承担行政协调和个案督导职能，社会组织提供具体服务的工作模式。鼓励引导和培育扶持专业社会力量从事未成年人服务工作，充分发挥市场的资源配置作用，优化未成年人保护服务供给结构，提升供给效率和服务效果。

作者单位：（民政部社会事务司）