基层协商民主中参与程序的特征以及关键问题

2016-02-11陈自立

中共济南市委党校学报 2016年3期

陈自立

陈自立

基层协商民主的实践已经成为一种创新基层治理的重要途径，其中的参与程序直接关系到基层协商民主的成效。在新形势下，基层协商民主参与程序呈现出：协商程序的规则化和科学化，基层协商治理的“领导—参与”模式，多元主体参与协商过程，网络协商兴起这些特征。基于此，当前基层协商民主参与程序还面临着协商能力问题，协商参与中主体平等问题，协商参与的价值取向问题，协商参与方式的创新这四个关键问题。因此，无论是参与程序的特征还是在参与中突出的问题都关系到基层协商民主的发展，需引起足够的重视。

基层协商民主；协商民主；参与程序；特征

党的十八届三中全会指出，“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。这是基层协商民主作为新形势下地方治理创新而得到高层的一种肯定与有效推广。随后，中共中央又印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出了指导性的意见，写道：“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”［1］协商民主不断得到高层的重视大大激发了各级政府推进协商民主的实践，尤其是在中国广大基层土壤中不断的发酵，实现了单向权力控制模式向上下互动的协商治理模式转变。［2］本文在众多新时期基层协商民主实践案例的基础上，概括出基层协商民主在参与程序中呈现出来的特征，提出在当前发展阶段应当注意的关键问题。

一、从协商民主到基层协商民主

（一）协商民主的概念

协商民主这一概念首先出现在毕塞特于1980年发表的论文《协商民主：共和政府的多数原则》之中。以“投票为中心”的民主理论被协商民主论者们认为应当让位于基于讨论和对话的协商民主理论。有学者认为协商民主的核心在于讨论。“协商”或者指的是一种特殊的讨论，它包括审慎和认真地衡量各种支持或反对某项建议的理由，或者指的是个人衡量各种支持和反对某些行为过程的理由的内部过程。［3］公民在一定的场域中就某一个涉及多方利益的问题进行反复的基于理性的讨论，以寻求最符合参与者目标的成果。同时也有西方学者从形式上来认识协商民主，如古特曼和汤姆森认为，可以把协商民主定义为一种统治形式，在这种形式下，自由而平等的公民通过一定的程序给出彼此都可以接受的理由来证成决策的合理性。［4］

在具体实践上，西方很多国家都将协商民主运用到具体的实践中，比如费什金提出的“协商民意测验”（Deliberative Polling）已在全球20多个国家和地区进行了多场实验：美国德克萨斯州邀请公民讨论新能源建设、欧盟27个成员国邀请普通公民探讨移民政策以及全球变暖问题。［5］

协商民主理论从西方传入中国，学术界普遍比较认同的是2001年哈贝马斯来中国的讲学同时也带来了西方的协商民主理论。我们认为，现今广泛热议和实践的基层协商民主是西方协商民主理论与中国特色基层治理理论相结合的产物，是“将民主的规律性与中国土壤的适应性有机结合起来”［6］的结果。因此，围绕中国政治学话语体系，有学者认为协商民主是通过参与解决公共问题的一种途径，如“强调政治共同体中的自由、平等的公民以理性的态度参与政治社会生活，通过平等、多元、公开的公共论坛，并利用批判性思考和理性观点就公共问题达成决策，以解决公共问题，促进政治社会发展。”［7］

还有学者从协商民主的治理的角度来诠释协商民主，如协商民主是一种治权意义上的民主，它不是通过选举对政治权力进行委托授权，它是一种公共事务治理模式的民主化。“它是实现公民权利，致力于公共事务和公共利益的一种治理民主”。［8］此外我国学者陈家刚也认为，“协商民主是一种治理形式，平等自由的公民在公共协商过程中，提出各种方案，说服不同见解的人，尤其是要在广泛考虑公共利益的基础上利用公开讨论来协商，从而使决策更加合法。”［9］

（二）基层协商民主在中国的融合与发展

在政治学的话语中，基层是作为我国政治体系的最低端，是直接反映和代表最普遍公民的政治生存空间和话语空间。落实于基层的协商民主是符合普通公民日益增长的民主需求，并且在局部的小范围内的协商民主也是与中国特色社会主义政治制度相契合，满足公民对于参政议政、自我管理的现实要求。但是从协商民主的实践而言，当前在基层普遍发展的协商民主形式在协商民主理论传入中国之前如民主恳谈会、村民代表会议、听证会等这些具有协商民主形态的会议就已经运用于实践之中，与西方协商民主理论存在高度的契合性。

基层协商民主是指基层组织和基层单位中的公民或群体，通过依法、有序、理性的政治参与，就国家方针政策、社会公共事务及与基层组织和基层单位公共利益相关的问题等提出自身观点并充分考虑他人的意见，通过意见凝聚、妥协或转换等达成共识的政治活动。［10］基层协商民主作为一种让普通的群众参与政治决策议程，并且充分发表意见，表达观点。面对基层个体众多的利益需求，以及社会转向与发展的矛盾冲突，如何通过协商制度来达到个体偏好的转变，是基层协商民主的重要内容，其中关键的环节就是协商的参与程序。由此，在结合众多的基层协商民主案例，总结出基层协商民主在参与程序当中的特征和概括出日益凸显的问题，对当前实践中的基层协商民主建设具有重要的借鉴意义。

二、基层协商民主实践中的参与程序特征

习近平总书记指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”而在我国基层政治生态中，协商民主多是围绕老百姓关切的民生问题展开，给予老百姓参与权、知情权和表达权，具有实现老百姓所追求的社会公平和正义的功能，因此，有深厚的民意基础和动力。［11］自协商民主第一次写入十八大报告之后，协商民主实践便在各地蓬勃发展，在不同的基层土壤和环境中呈现出多种多样的形态，从早期浙江温岭的民主恳谈会，到河南邓州的“4+2”工作法，北京朝阳区党政群协商共治工程等，众多的基层协商创新形式极大丰富了中国特色社会主义协商民主的实践。我国基层协商的参与程序的一些新特征表现在：

（一）协商程序的规则化和科学化

基层协商民主参与运行的第一步就是做好制度化的建构。协商会议之前，制定议事规则。随着规则政治以及法治观念的深入，基层协商越来越倾向于按照规则来进行协商，而不是松散的带有随意性的就事论事式的讨论，保证了协商的可持续性。例如，在城市实践中北京朝阳区在实行“党政群共商共治工程”时，在明确推进该项工作程序之前，区委就联合各方力量制定了《关于开展党政群共商共治工程的方案》和《街道系统党政群共商共治工程操作手册》来完善协商的程序。而在2007年，作为在农村地区建立起来的基层协商民主实践的赵坝“农民议会”，也制定了《赵坝农民议会议事规则》和《赵坝农民公约》等，以制度化手段使得农民议会逐渐成为当地农民当家做主的重要平台。

其次是协商平台的确立。随着浙江民主恳谈会等新型协商平台的出现，基层协商越发注重自主议事协商机构的建立并且会以规定的形式提前制定好。例如青岛李沧区虎山路街道馨苑社区，在推进社区协商时重新设立新的机构——社区协调理事会作为处理社区协商治理的重要平台。此外，如白水洋镇的民主协商议事会，北京海淀区曙光街道的“四方议事会”制度都是这种形式的代表。协商民主的平台不管名称如何变化，其在基层协商治理关键环节中，都是以基层群众自我管理、自我协商事务为核心精神。

（二）基层协商治理的“领导—参与”模式

这一模式是指以在基层协商民主参与程序的过程中，基层党委为组织和推动协商核心领导，基层群众为协商参与的主力。从选定协商主题，确定协商主体，规范协商内容，明确协商时间和地点，设定协商方式等协商的整个程序都是由基层党委或者是基层的村委会、居委会来把握整个的领导过程。例如天津市宝坻区在推动基层协商民主建设过程中区党委联合政府部门广泛调研最后以区委名义制定下发《关于实行农村基层协商民主制度的意见（试行）》（津宝党发［2013］7号），对协商坚持的原则、协商内容、协商程序、协商形式及参加对象等做出明确规定，［12］并成立了党政主要领导人组成的基层协商民主推进工作领导小组，后续的相关工作也是在该小组的领导下开展。从众多的基层协商民主的运作程序来看，基层党委往往都是进行基层协商治理的主导者，是基层协商主题确定的重点，从而保证议题协商按照既定的程序发展，而不至于在协商的过程中出现无序混乱的状况。而基层群众一般则是按照基层党委的领导，以及制定好的规则直接参与进协商程序中来，从而形成基层协商民主中的党委领导、群众参与的“领导—参与”模式。

（三）多元主体参与协商过程

协商民主是一种治理形式，是探索民主实现的一种路径形态。协商实践要求协商参与各方对决策进行证明和说理，以讲理的方式告诉对方“我为何这样想”，并从内心里希望影响其他各方认可这种观点。［13］而说理的形成来自于相关各方共同的参与互动，有可实现说理的平台和机制，就政治过程而言，协商民主关注政治观点与意志形成的长期过程，因此，它坚定地支持参与，而且要高度地参与。［14］登哈特认为：“我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必然会越来越以相关各方——包括公民与行政官员——之间开诚布公的对话为基础”。［15］当然，在新形势下的基层协商治理之中，协商的范畴早已突破了公民与行政官员两者的范围，而扩展到基层的企业、社会组织等更多的协商主体，从而使得协商民主的参与主体更加多元，形成的基层决策更加科学与实用。例如青岛李沧区虎山路街道馨苑社区的协调理事会，是社区的最高议事与协调机构，其组成人员主要是社区居委会、业主委员会、物业管理公司、辖区企事业单位、其他社区社会组织的负责人以及居民代表，基本涵盖了该基层所有社区主体，这样针对社区事务协商解决将更具有广泛性，充分体现基层协商民主过程中多元主体参与的特征。

（四）网络协商的兴起

传统的协商需要固定的时间、固定的人员聚集在固定的地点，面对面的交流和讨论。网络技术的渗入正对协商的程序产生颠覆性的影响，基层协商也在随着网络技术的影响而改变。基层协商民主的实践范围不限于地域、时间和空间，其协商的效果将会更加的明显。新技术运用于协商过程将是对原有协商程序机能的重塑，这将直接影响基层协商民主的适用范围、运作程序，促使其发展更加民主和透明。

当然，由于协商成本以及网络技术的运用的高费用，利用网络技术协助协商的大多出现于城市的社区之中。例如在北京团结湖街道建立了社区微群微协商机制，这是一种基层网络协商民主的典型，也是未来发展的一种趋势。微群微协商机制以微信、微博、微群“三微一体”相结合为平台，社区居民为参与主体。居民可以随时在“三微”平台中发表言论、参与社区治理，同时社区居委会利用这些平台与社区多主体交流、沟通。微群微协商机制为社区居民创建了参与社区事务讨论与协商的虚拟与实际二维相结合的议事平台，增强了社区内各个主体与社区居委会、街道办的沟通与交流，有效的化解了社区内邻里的纠纷、解决了社区事务。

三、基层协商民主参与程序中的关键问题

还要注意到基层协商过程中出现的比较突出的问题，以不断改进基层协商民主。

（一）协商参与能力问题

基层协商民主中协商主体本身参与的意愿和能力是影响协商效果的重要因素。理论而言，协商主体应该具有“经过专业知识培训与理性思维培养，较好地把握事物发展规律，掌握科学态度与科学方法，才能够在协商民主中提出有理有据的高质量发言”，［16］使得协商形成的决策具有代表性和科学性。但是在已有的基层协商治理的案例中，即使在协商制度上已经进行了很好的规划，实际的参与过程中仍然面临知识水平结构有限、协商能力欠缺等问题，这些问题的存在必然影响到基层协商的效果。因此，一方面需要基层协商的组织者（一般是基层自治组织）转换话语，避免过于专业的表述，力求以基层群众能够认可、明白的方式开展基层协商；另一方面，协商的参与主体在协商程序中首先不仅是具有一定的参与热情，而且需要具备专业讨论和争辩的素养，并且争辩的内容能体现出代表性而不仅是自己个人的看法和问题，从而防止基层协商过程中出现的“瀑布效应”。①

（二）协商参与中主体平等问题

托克维尔曾在《论美国的民主》一书中强调： “民主国家里的人民，他们希望在自由之中享受平等，在不能如此的时候，也愿意在奴役之中享受平等。”除却意识形态差异外，平等是现代民主政治制度的重要成分，而在当前基层协商民主中主体不平等仍然是阻碍基层协商民主实践效果的重大因素。科恩认为：在理想的协商中，参与者形式上和实质上都是平等的，形式上的平等是因为，控制程序并不挑选个人。实质上的平等是因为，现存的权力和资源并不影响他们参与协商的机会，这种分配也不会在他们的协商中发挥权威性的作用。［17］但是在实质上和形式上都只是在协商参与程序中参与机会的平等，至于在协商过程中参与主体讨论的话语具有多大的可能变为最终的决策成果仍是个问题。各个参与主体存在社会地位、文化水平、认知差异，协商过程中容易被握有强势话语权的群体所控制，从而导致事实上的不平等被形式上的平等所掩盖。尤其在我国农村基层协商民主实践中，大部分村民虽然获得参与的机会，但是对于基层协商的参与程序存在认知以及限于自身知识能力水平的影响，在协商平台中难以发挥出应有的作用。因此，给予参与的主体充分的话语权和决定权是其平等的关键，正如哈贝马斯所阐述的立足于主体与主体之间的关系，通过主体之间平等的对话与协商，达到在相互理解上的共识。因为在他看来，通过交往活动，自由平等的公民在自愿的情况下广泛参与对话、讨论，从而达到话语共识，这是政治决策的合法性基础。［18］

（三）协商参与的价值取向问题

基层协商民主是围绕公共问题的解决为目标的，或者更准确地说协商民主应是以公共利益或者是公共精神为价值导向，“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。”［19］在参与讨论的过程中，参与协商的主体应是具有公共精神的，以公共利益为最终追求。虽然基层协商治理对多元协商参与的推崇和公共精神的培育与群众自治所强调的“自我管理，自我教育，自我服务，自我监督”不谋而合，而其对个人利益的尊重及多元协商主体平等话语权的维护，对公意达成与公民社会的孜孜以求又在根本上契合民主的价值追求。［20］

正如理查德·C·博克斯指出： “很多人只有在问题切实关系到自身利益而必须认真思考时，他们才会参与到社区治理中来。”［21］基层协商的过程中，参与主体在协商时关注的是与各自相关联的利益，对于公共利益的关注和公共民主价值的追求仍然较少。可见，更好的将基层协商民主中的公共利益和个人利益进行融合是最理想的状况，凝聚大多数人智慧则又体现出公共利益。

（四）协商参与方式创新问题

根据各个地方的现实和民主需求，各基层在实践的过程中需积极进行创新，主要是两个方面的问题：其一是协商民主创新由政府主导。目前的都是由基层政府来进行推动和动员，正如有学者所言，“几乎所有的协商民主创新实践活动都是在政府主导下产生并推行的”。［22］其二，协商创新针对眼前危机，基层协商民主能否持续。尤其是在当下城乡差距加大的情况下，协商民主在农村的后续动力明显不足。相比而言，城市社区涌入大量的农村人口，仅是针对本社区居民的协商民主显然忽略了大量的外来人口参与协商的需求。这种来源于基层政府防范于民的创新在一定程度上能够解决目前农村和社区存在的一些矛盾，但更重要的是协商民主内在的保障基层群众真正实质性的参与协商。

注释：

①瀑布效应即不管是由于信息的传播无论真假，还是由于同一群体中其他人的压力，社会影响能够引导人们朝着特定方向发展。有时，瀑布效应具有非常强的“地方”或者说“群体”特征，而且非常容易引导某些特定群体的成员，使他们非常理性地相信或者去做其他群体成员觉得非常糟糕的事。参见［美］凯斯.R.孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，北京：法律出版社2006年版，第15、26页。

［1］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［EB/OL］.（2015-02-09）［2016-04-13］.http：//news. xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670.htm.

［2］厉有国.中国基层协商民主实践：价值、问题与路径［J］.吉首大学学报（社会科学版），2015（2）：9.

［3］詹姆斯.D.费伦.作为讨论的协商［A］.协商民主：挑战与反思［C］.北京：中央编译出版社，2009.65.

［4］Amy Gutmann and Dennis Thompson.Why Deliberative Democracy？［M］.Princeton：Princeton University Press，2004.p7.

［5］韩福国.社会治理的“协商”领域与“民主”机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判［J］.浙江社会科学，2015（10）：49.

［6］陈匡辉.试行基层协商民主，探索社会治理之路——青山湖区基层协商民主的实践与思考［EB/ OL］.（2015-08-25）［2016-4-15］http：//www.sx-dj.gov.cn/ Html/2015-08-25/154534.Html.

［7］陈朋等.协商民主与和谐农村社区建设：实践与价值—以浙江省温岭泽国镇一个农村社区为例［A］.社区体制创新［C］.北京：中国社会出版社，2009.110.

［8］何包钢.协商民主和协商治理：建构一个理性且成熟的公民社会［J］.开放时代，2012（4）：23.

［9］陈家刚.协商民主：概念、要素与价值［J］.中共天津市委党校学报，2005（3）：20.

［10］尹崟.中国农村基层协商民主研究［D］.吉林大学，2015.

［11］王春光.协商民主推动社区治理创新［N］.中国社会科学报，2015-02-06（2）.

［12］天津宝坻：基层协商民主对完善村级治理机制，促进农村社会和谐稳定的实践与思考［EB/OL］.（2014-05-28）［2016-04-15］，http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0528/ c382918-25076447.html.