范富 韩艳萍 文培红

（中共太原市委党校，山西太原030012）

“十三五”时期太原提升政府治理能力建设的对策及建议

范富 韩艳萍 文培红

（中共太原市委党校，山西太原030012）

“十三五”时期太原提升政府治理能力建设，需要主动适应经济社会发展新常态，加快实施“六权治本”，大力推进效能政府、责任政府、法治政府、服务政府、有为政府、亲民政府、阳光政府、廉洁政府、创新政府建设，全面正确履行好创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义三项职能，加快形成引领经济发展新常态的体制机制，加快形成创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的体制机制，为实现弊革风清、促进富民强市做出应有的贡献。

太原市；政府治理能力；对策

“十三五”时期是实现全面建成小康社会的决胜时期，也是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期。太原要发挥好“六个表率”作用，建设弊革风清、科学发展、充满活力、宜居幸福、和谐稳定的省会城市，按照习近平总书记系列重要讲话精神和省委对太原工作的要求，紧密联系省城实际，有效提升太原市政府治理能力。

一、太原市政府机构设置基本情况概述

太原是山西省政治、经济、文化中心，是国家历史文化名城。新世纪以来，主要经历了三次大的调整，截止2014年底，太原市政府组成部门共设40个（含新下放2个：工商行政管理局、质量技术监督局），分别是：市人民政府办公厅、发展和改革委员会、经济和信息化委员会、教育局、科学技术局、公安局、监察局、民政局、司法局、财政局、人力资源和社会保障局、国土资源局、环境保护局、住房和城乡建设委员会、城乡管理委员会、交通运输局、水务局、农业委员会、林业局、商务局、文化局、卫生和计划生育委员会、审计局、人民政府外事侨务办公室、煤炭工业局、人民政府国有资产监督管理委员会、工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、体育局、统计局、安全生产监督管理局、旅游局、民族宗教事务局、文物局、粮食局、人民防空办公室、人民政府法制办公室、城乡规划局、房产管理局、园林局。行政层级是政府组织为了实现行政管理的秩序、稳定和效率，而对一定行政区所进行的纵向权力与责任分配。太原市政府层级结构设置与全国其他地方一样，事实上存在着市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）委会4个行政管理层级。

二、太原市统筹经济社会发展方面的成绩和不足

近年来，随着法治政府、服务型政府建设的不断推进，太原地方政府的治理能力和水平逐渐提高。

（一）成绩方面

1.经济总量不断增加，城市实力逐步增强。2014年，GDP达到2531亿元，是位居第二位长治市的1.9倍。第三产业比重从十年前的42%提高到58.9%，接近位居其后的运城、大同、长治的总和。

2.财政收入逐年增长，社会保障能力提高。新世纪10年间，全市公共财政预算收入增长5倍以上。2014年，教育、医疗卫生、住房保障等民生支出270.66亿元，占公共财政预算支出的83.9%。

3.人口集聚程度提升，城市吸引能力增强。第六次人口普查，我市人口达到420.16万人，比第五次普查时增加85.72万人，高出全省15.65个百分点。

4.居民收入逐渐提高，城乡差距不断缩小。2014年，城镇居民人均可支配收入达到25768元，农村居民可支配收入达到12616元，均居全省之首。分别比十年前增长1.76倍和2.26倍，城乡居民的收入差距由10年前的2.41倍缩小为2.04倍。

5.城市承载能力增强，居民幸福指数提升。近年来，省城十大建筑的中环路、阳兴大道、建设路、长风街等快速路相继完工，太原城市的影响力和对周边地区的辐射引领功能显著增强。2015年3月2日，太原第四次入围“最具幸福感城市”。

6.着力加强自身建设，简政放权成效初现。2011年4月，太原市开始以“两集中、两到位”为突破口的行政审批制度改革，行政审批事项由383项减少到173项，平均办理时限由16个工作日减少为9.8个工作日。固定资产投资项目推行并联审批后，行政审批4个阶段累计时限由原来串联办理310个工作日压缩为并联办理的45个工作日。

7.创新生态治理模式，再现昔日西山画屏。2011年，太原市启动省城环境质量改善工程，创造性地运用“政府主导、市场运作、公司承载、园区打造”模式推进东西山生态建设，完成东西山旅游公路及防火通道工程。

（二）问题方面

1.政府机构设置不尽合理，市县机构设置的雷同，“机关+事业”模式广泛存在。纵向看，由于市县机构设置的雷同性，常常凸显管理层次过多、管理效率不高等诸多问题；横向看，市级政府机构设置采用的是“机关+事业”的层级设置模式，几乎每一个政府组成部门大多都有内设事业机构、专业服务管理机构甚至社会保障机构等“自服务机构”。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织,常常依附于市级行政机构。

2.政府职能转变的不及时和不彻底，很难适应经济社会发展的要求，“重审批、轻监管”、“严准入、松管理”的现象仍然存在。行政审批制度改革后，一些保留下来的审批事项仍存在审批时间长、材料多、盖章多、中介多等突出问题；一些涉及职能交叉的审批项目，取消或下放中没有同步进行；一些下放的专业性、技术性较强的审批事项，还存在承接能力不足的问题；一些取消下放的行政审批事项“含金量”不够高，市场主体和公众对“松绑”的实际感受还不明显，简政放权实际效果存在弱化倾向。

3.国家和省垂管部门与地方政府直管部门共存，多头管理、纵横管理、交叉管理共存。太原市2432个窗口单位，从产生看，都是由各级各类部门、行业自行设置，缺乏顶层设计和整体规划；从功能看，有执法窗口、审批窗口、公共服务窗口和社会管理窗口；从层级看，有省市县乡四级政府窗口和公共服务窗口，存在小、散、乱的现象，群众办事要么找不到地方，要么“七站八所”到处跑；从手段看，信息化建设滞后，很多窗口仍停留在手工操作阶段，办事繁琐，难以实现信息共享。

4.行政执法体系建设滞后，系统治理能力不强，难以适应法治政府建设要求。主要反映在城市管理、市场监管和人口管理三个领域。城市管理领域，行政执法体系比较庞杂，执法职能分散和缺乏有效协调的问题并存；对城区的城管执法管理不到位和对个别社会服务企业管理不到位的问题并存。市场监管领域，部分政策法律缺失或依据不足，执行时存在混乱，如“环评前置”政策；行政执法窗口单位的职能重叠，职责界定不清的问题。人口管理领域，仍在执行流动人口暂住证制度，使暂住人口及其子女无法享受城市教育、医疗等社会基本公共服务；综治方面公安系统对持有城市暂住证的人口无法实施有效的管理。

5.公共服务领域基层服务机构的政府化和建设投入严重不足并存。基层服务机构的政府化现象突出，如社区服务机构本身是群众性自治组织，关注点应是对社区百姓服务，但现实中政府职能的很多任务都下放到了社区，合计达到120多项。基层服务机构投入明显不足，医疗卫生资源分布不均衡，群众看病就医难题尚未完全解决。

6.与中部省会城市相比，太原市经济社会发展后劲乏力，财政供给能力相对下降。由于财政汲取能力的下降，财政供给能力也相对下降，使得在目前分税制体制下，太原市事权与支出责任不相匹配，“上级点菜、下级买单”现象较为突出，几乎所有项目都要求地方按不同比例配套，一些困难县区不堪重负。

7.政务信息平台建设滞后。政府各部门大多建立了自己的政务网站，但重复建设和平台资源浪费问题也广泛存在；权威的政府公共信息服务平台尚未建立，行政权力清单、财政资金、公共资源配置等领域信息公开尚不充分。

8.危机处理能力尚待提高。从近几次具有全国性影响的大事件可以看出，基层政府隐患意识不强导致错失提前化解危机的最佳时机；主导舆论发声迟、“分贝”弱的问题普遍存在，在一定程度上反映了社会管理“缓冲带”建设的滞后。

三、“十三五”时期太原市政府提升治理能力之对策建议

落实十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以“六权治本”的全面实施和广泛推进，倒逼公务人员把权力变为责任、变为义务；倒逼政府简政放权，让权力在阳光下运行；倒逼政府职能由重审批向重服务过渡、由大包大揽向“守底线”转变。

（一）理顺总体思路

1.明确指导思想和原则

高举中国特色社会主义伟大旗帜，依据“四个全面”战略布局，按照省、市委十届七次全会部署，全面实施“六权治本”，大力推进效能政府、责任政府、法治政府、服务政府、有为政府、亲民政府、阳光政府、廉洁政府、创新政府建设，形成引领经济发展新常态的体制机制，形成创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的体制机制，为实现弊革风清、富民强市的“太原梦”做出贡献。坚持问题导向，对行政权力各环节进行全方位梳理，有什么问题就改什么问题，哪个环节出现问题就从哪个环节改起。坚持改革创新，厘清政府与市场、社会、企业的关系，努力解决好政府越位、缺位、错位问题。坚持标本兼治，一手抓专项整治，一手抓长效机制建设。坚持公开透明，全面推进政务公开和政府信息公开，主动接受人民群众的监督评判。坚持务实高效，从人民群众需要出发，依法全面履行政府职能，打造有为政府。

2.明确主要目标

2016年，全市行政机关权力运行边界基本厘清，市、县、乡三级政务服务体系基本建成，依法行政进入制度化、规范化轨道。2020年，全市基本建立起系统完备、科学规范、运转高效的政府治理制度体系，政府职能明显转变，政府、市场和社会作用统筹发挥，风清气正的发展环境基本形成，政府执行力和公信力全面提升。

（二）围绕目标，全面提升太原市政府治理能力现代化

1.以“效能政府”建设为目标，通过深入实施“六权治本”推进行政体制改革和机构改革

完善不同层级政府特别是市县两级政府事权法律制度，调整市、县（区）行政机构的事权配置，实现事权与支出责任相匹配，逐步解决市县（区）机构设置雷同的问题。以深入实施“六权治本”为抓手，特别是以依法确权、科学配权为抓手，全面实施政府权力清单制度，实现法无授权不可为；按照权责一致原则，建立责任清单，实现法定职责必须为；探索推行市场准入负面清单制度，实现法无禁止即可为。加强机构编制管理，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，彻底解决“机关+事业”层级设置模式带来的诸多问题。市、县政府回归政府职责本位，加强发展战略、规划、政策、地方标准等制定和实施，履行好公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。继续深化商事制度改革，简化注册资本登记，放宽条件限制，完善“三证合一”、“一照一码”。继续深化户籍制度改革，实施居住证制度。

2.以建设“责任政府”为目标，明确政府治理责任，真正实现“四个分开”

要按照十八大“四个分开”的要求，厘清政府和企业、市场、社会组织和事业单位的关系问题。政企分开方面，坚持“两个毫不动摇”，全面落实《中共关于深化国有企业改革的指导意见》，坚持权利平等、机会平等、规则平等，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。政资分开方面，全面实施金融振兴战略，完善地方金融体系，加大金融机构引进力度，积极引进和组建风险投资公司。科学优化金融产业布局，建立全国金融大数据中心。建立政府债务预警和动态管理机制，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态预警和评估。政社分开方面，充分发挥多元主体在创新社会治理体制中的作用，实现由政府一元管理向社会多元治理转变。改革社会组织管理制度，实行四类社会组织直接登记。政事分开方面，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化；逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别；建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织；建立各类事业单位统一登记管理制度。

3.以建设“法治政府”为目标，确立法治思维和法治理念，科学确定行政机关职能和事权，持续推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化

要善于运用法治思维和方法，“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，确保在法治轨道上推进改革。加强重点领域立法，完善政府规章制定程序，建立规章立法后评估制度，完善立法协调沟通机制和重大事项听证制度。取消、下放、调整行政审批事项涉及的地方性法规，及时提请市人大常委会修改。完善依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序。建立政府法律顾问和公职律师制度，启动太原市智库建设的试点工作。强化对行政权力的制约和监督，严格依法依规制定规范性文件，及时提交人大常委会进行备案审查。自觉接受人大及其常委会的监督，主动接受政协的民主监督，重视舆论、社会监督。厘清监管主体的职责，学习龙岗区编制党政权责清单的经验，全面厘清40个政府组成部门职责，避免多头执法或监管缺位。学习上海自贸试验区“负面清单”经验，从传统的对微观事物进行干预，转向营造公平有序的良好发展环境。创新政府监管方式，主动适应新型城镇化发展要求，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制；牢固树立为人民服务的思想，建设一支依法、规范、文明执法的执法队伍；制定统一、权威、系统的事中事后监管制度，使监管可操作、可监督、可追责；建立跨部门、跨行业的综合监管体系，相对集中行政处罚权，建立大城管综合执法体系。

4.以建设“有为政府”为目标，加快改革开放步伐，全面提升政府的财政汲取能力

首先，产业是发展的关键和支撑。十三五期间，要以工业为重要引擎带动三大产业协调发展，以创新驱动促进产业转型升级。切实把做大做强工业作为产业发展的“牛鼻子”抓紧抓好，进一步加大工业投资，大力促进转型升级。大力实施创新驱动战略，大力推进信息化和工业化深度融合。坚持以增量带动结构调整，以结构调整促进增量的提升。把大力发展现代服务业作为调结构、转方式的战略重点，作为发现培育新的经济增长点的着力点。充分发挥省会城市优势，积极发展总部经济、现代物流业、旅游文化产业。加快发展信息服务业，大力发展互联网经济。着眼于扩大服务消费，满足人民群众多样化的服务需求，加快培育消费热点。大力发展都市现代农业，以城市的巨大需求实现以城带乡、城乡互动，着力建设一批农业基地，增加农民收入。

其次，聚焦金融振兴、科技创新、民营活跃三个突破。推进金融业改革发展，着力完善多层次的资本市场融资功能，深化金融改革和创新，加大地方金融机构改革；优化金融生态环境，发展普惠金融。实施创新驱动发展战略，深化科技管理体制机制改革，建立有利于科技成果转化的体制机制，完善政府采购科技成果政策体系。发挥财政资金的基础和引导作用，激励企业加大科技投入，推进科技金融有效融合，建立和完善多元化、多渠道、多层次的科技投入体系。破解非公经济发展体制机制障碍，抓住成功入选国家小微企业创业创新基地城市示范的机遇，加快建设公共服务平台，进一步强化增信服务，全力促进小微企业为主体的民营经济更好更快发展。

再次，落实中央决策部署，实现事权和支出责任的清晰合理配置。充分利用省级资源，上划部分与省会城市建设相关的事权和支出责任。部分事权应交由省级负担或加大省级支出责任比例。根据公共服务自身和管理特点，将适合县（区）管理事项的事权连同支出责任一并下划给县（区）。适应经济社会形势的变化发展趋势，调整事权内容，相应核减支出规模。

最后，主动跟进新常态，用新的开放理念推进太原形成对外开放新格局。要积极完善法治化、国际化、便利化的营商环境，丰富开放内涵，提高开放水平，主动融入环渤海经济圈，打造南北联动、东西开放的全面开放新格局。要顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，发展更高层次的开放型经济，倾力打造亲商安商富商的软环境。树立生态文明理念，持续推进东西北山生态建设工程；围绕控煤、治污、管车、降尘四个重点，持续推进“五大工程”和“五项整治”，推进生态文明建设。

5.以建设“服务政府”为目标，通过构建“强基层”的公共服务体制，不断提高政府的公共服务水平，改进公共服务质量

学习天津“十个一”打造服务型政府的经验，创新公共产品和服务提供方式，加大教育、卫生、社保等短板领域投入，充分发挥政府、社会、企业的优势。构建“强基层”的公共服务体制，建立基层公共服务的标准规范，在资源配置上要重心下移；吸引更多人才充实基层服务机构，建立基础坚实、资源配置合理、功能完善的公共服务新体制；建立对服务提供者，特别是社会第三方服务提供者的服务绩效监督和考核规范。放宽对公共服务机构的人事管制，在不突破总体编制前提下，自主制定标准，招聘所需工作人员。加大公交都市建设力度，解决公共出行难问题。学习沧海区创新社会管理的经验，实现从“客观责任”向“主动履职”、从“单一服务”向“综合服务”、从“各自为政”向“多元协同”、从“政府主导”向“互动共治”的转型，推动政府管理走向社会治理。

6.以建设“阳光政府”为目标，建设统一权威的政府公共信息服务平台，增强政府公信力和执行力

学习浙江“四张清单一张网”为抓手，推动行政审批制度改革的经验，加大政府公共信息服务平台的建设和整合力度，打通数据信息壁垒，推进“一张网工程”，搭建审批事务少、行政效率高、方便群众的综合办事平台。相对集中行政处罚权，科学设定执法岗位，依法界定执法职责，不断提高政府的执行力、公信力和服务水平。深化社会组织管理体制改革，加快行业协会、商会与行政机关脱钩，政府机关工作人员不得在中介服务机构兼职，支持行业协会商会类、科技类、城乡社区服务类社会组织直接依法申请登记。坚持以公开为常态、不公开为例外，重点推进三个清单、财政资金、公共资源配置等领域信息公开，全面公开城乡社区、市场物业等直接面向群众的基层管理服务事项。

7.以建设“亲民政府”为目标，持续狠刹“四风”，改进干部作风，改进文风会风学风，提升人民群众的获得感和幸福感

破除“官本位观念”，坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性。深入开展“三严三实”专题教育，扎实抓好党的群众路线教育实践活动和学习讨论落实活动的整改落实工作，持续狠刹“四风”，切实改进学风、文风、会风。牢记“两个务必”，坚持人民主体，切实把群众反映的问题解决好、把群众的期盼落实好，不断改进工作作风，提升人民群众的获得感和幸福感。加强对重大决策部署执行情况的监督检查，加大治理庸懒散力度。

8.以建设“廉洁政府”为目标，加强反腐倡廉建设，深入开展反腐败斗争，营造弊革风清的政务环境

严格落实政府系统党风廉政建设党组（党委）主体责任，忠实履行“一岗双责”。进一步加强政府系统党的建设，在全面从严治党上“先走一步”。坚持有腐必反、有贪必肃，“老虎”“苍蝇”一起打。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，进一步建立健全反腐倡廉制度体系，把权力关进制度的“笼子”。健全选人用人管人制度，力戒不作为、乱作为、慢作为等行为。加强廉政教育，大力弘扬法治文化、廉政文化、红色文化，深入开展反腐倡廉宣传，发挥好廉政典型作用。

9.以建设“创新政府”为目标，以开放的视野和广阔的胸怀加强学习，不断提升政府治理能力和水平

以解放和发展社会生产力和解放和发展社会活力为目标，大胆借用人类精神文明的一切优秀成果来武装头脑和发展太原。加强创新社会治理知识的学习。瞄准“五有”等民生问题，认真学习领会十八届五中全会关于“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的新要求。加强危机处理能力的学习。加强社区、基层群众自治组织等社会“缓冲带”的建设；健全突发公共危机事件应急反应机制，掌握城市形象话语权，树立法治理念和法治思维。加强市情基础知识的学习，掌握城市话语权。进一步打造“唐风晋韵、锦绣龙城、清凉太原”城市品牌，塑造创新、协调、绿色、开放、共享发展的城市新形象。重视思想教育，以习近平总书记系列重要讲话精神为指针，坚持用中国特色社会主义理论体系武装全市人民，促进公职人员特别是领导干部把牢思想的“总开关”，切实增强创新意识和作为意识。深入开展践行社会主义核心价值观主题教育活动，大力弘扬优秀传统文化，提升公职人员的政治、法律和业务素养，为推进政府自身建设奠定坚实的思想基础。加强组织领导，市县乡三级行政机关及其组成部门是提升政府治理能力建设的主体，党组（党委）要担负起主体责任。市县乡及其组成部门的主要负责人，要组织、研究、制定本级本部门提升政府治理能力建设的具体办法，安排部署实施，定期听取工作进展汇报，及时研究解决工作推进中存在的问题，确保各项工作有序推进。树立正确导向，充分发挥各类新闻媒体的作用，加大对提升政府治理能力和水平的宣传力度，进一步统一思想、凝聚共识，形成提升政府治理能力和水平的浓厚氛围；及时宣传各地各部门的创新举措和先进经验，发现典型、树立标杆，促进全市各级各部门相互借鉴、相互学习；公开曝光一批重视不够、工作不力、效果不佳的单位和个人，并视情况予以通报批评、严肃追责问责；完善干部激励评价机制，强化评价结果应用，把评价结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

（责编：张清雅）

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1008-8431（2016）01-0003-05

2015-12-02

范富（1966-），男，中共太原市委党校市情与发展研究室主任、副教授；韩艳萍（1972-），女，中共太原市委党校科研处处长、教授;文培红（1969-），女，中共太原市委党校行政管理教研室副教授。