聂平平 邱平香

社会治理过程中的农村“空心化”与精准扶贫*

聂平平 邱平香

2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出，“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”之后，精准扶贫政策逐渐上升为国家政策，现已成为我国新时期的扶贫战略思想之一。随着我国农村劳动力的不断外流，我国广大农村出现的“空心化”现状对当前我国的精准扶贫工作也带来了不少的困难。由此，笔者结合在江西C镇所做的一次田野调查，从农村的“空心化”来谈一谈当前的精准扶贫问题。

一、农村的“空心化”带给精准扶贫的问题

笔者进行田野调查的A县C镇地处赣西北，全县人口26万，其中农业人口20万。有近16万人口常年外出从事铝合金产业，遍布全国。很多村落已成“空壳村”，仅有老人、身体残疾的人留守家中，青壮年在家居住时间短暂。由于该县大部分人口以外出经商为主，贫困问题主要集中在孤寡老人、伤病残等群体上。此次调查选取的C镇总人口21033人，其中农业人口20152人。C镇外出务工人员也主要从事铝合金门窗的生产和加工，拿当地村干部的话来说就是“一个模子刻出来的发展模式”。在当地的一个村庄里调研时，据村干部介绍该村有503人，但是留守在家的只有不到100人，基本上都是老人，也极少有孩子在家。随着农村人口的大量外流，这种“空心化”现象对当前农村的精准扶贫也带来了不少的实践困境，主要表现在以下几个方面：

第一，农村的“空心化”导致农村建设主体的缺乏。我们在田野调查中了解到，C镇建立了专门的农业技术推广综合服务站，以配合项目扶贫的实施，主要是帮助提高贫困户的农业种植和养殖技术。但是存在的问题是政府提供了到户养殖、到户种植的的扶持项目，贫困家庭却因为没有足够的劳动力和资金而只能搁置项目。据我们在其他一些村镇的调查，这种现象在许多地方不同程度地存在。农田水利、道路等基础设施严重落后的现象，这也是一些地区长期贫困的原因之一。但是，大量农村人口尤其是农村青壮年的外流致使农村建设主体极度匮乏，严重影响了农村基本公共建设的正常开展。[1]一些地方的农村公共基础工程往往需要占用一些农户的土地，但是由于农村人口的外流却无法进行有效的协商而导致难以启动。

第二，利益格局的固化与群众监督的乏力。精准扶贫的核心要求是做到“真扶贫、扶真贫”，其实质是使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群。依靠群众评议来识别贫困农户的工作机制，目前在精准扶贫工作中仍然发挥着重要作用，并且要求对评议结果进行公示。但是随着大部分青壮年劳动力的外出务工，通过村民代表大会和村民大会来识别和评选贫困农户的方法变得困难起来。

我们在田野调查中发现，C镇在确定贫困对象方面，其做法主要是先由村小组组长进行摸底并上报名单，然后村委会组织村干部、党员及村民代表召开专门的会议进行评议，参会人员签字确认会议结果，之后在村务公示栏中进行公示。这应该算是比较能够集中民智、反映民意的一种做法，但是由于农村人口的外流也存在着难以避免的缺陷。一方面表现在村民代表缺乏广泛性和代表性。随着青壮年劳动力的外流，导致各种村民大会和其他监督会议的参会代表只能从有限的村民中选取，在一定程度上可能造成群众监督的乏力。另一方面则是村干部的选拔也面临困难。据车田村龚某介绍，一来是由于基层工作的性质导致极少人愿意担任，二来则是人口外流导致无人可选。在这种无奈之举的背后，也可能会造成利益格局的固化。

还有相当一部分的农户自身也不愿意参与相关的评议活动，让他们参与的时候，他们也往往抱着“不给钱还耽误时间”的看客心理，在当地的村务公示栏中公示着精准扶贫的贫困户信息，但是旁边却是杂草丛生，这也从侧面反映出村民对村务的关注度不高。此外，农村中的贫困农户不仅表现在经济上处于弱势，往往在话语上也是属于弱势。很多时候即使他们的权利遭受了损失，也不会主动反对，更没有其他的农户会愿意主动帮助维护其权利。

第三，精准扶贫的农户参与度不足。精准识别贫困户是实行精准扶贫的基础工作，其目的就是要把贫困的对象准确的找出来。但是随着农村劳动力大量外出，村干部无法实时的掌握外出村民的经济状况，也无法进行有效的入户调查。多数农户常年在外打工，很多家庭无法及时获悉相关扶贫的信息，也难以参与到贫困农户建档立卡等必需经过的申请、选议与审核程序。此外，从理性选择的角度来说，农民也会权衡回家参与精准扶贫工作与留在城里工作两者的利弊，往往会选择留在城里工作以保障自己相对较高的收入，从而被迫主动放弃扶贫资源的获得。因此直接导致精准扶贫的农户参与度不足，在一定程度上也可能造成真正的贫困户被排除在扶贫资源之外。在调研的一次走访中，无意间遇到一个来自当地偏远农村的30多岁的妇女刘某，丈夫因病已过世，留下8岁女儿和2岁儿子，目前在当地县城每天带着2岁的儿子以电动三轮车载客为生，由于电动三轮车载客未纳入当地交通管理，所以只能在大街小巷中和交警玩着“猫抓老鼠”的游戏。当问到对方是否了解精准扶贫等相关信息，是否享受到扶贫资助时，刘某表示不了解也没有享受到相关的政策扶持。

二、农村“空心化”背景下如何实施精准扶贫

第一，因地制宜发展特色产业，实现劳动力的就近就业。农村贫困和农村的空心化是相互联系的，一方面，人们因为农村贫困落后，缺乏提高收入的就业机会，所以迫于生活压力只能向外发展。另一方面，农村人口的外流又使得缺乏发展农村经济和参与建设的主体。因此，农村“空心化”背景下实施精准扶贫首先应该注重发展地方特色产业，实现农村劳动力的就近就业，留住本地人才，为乡村经济发展提供持久动力。发展地方特色产业是扶贫战略体系中的一项重要措施，只有让农民在当地有提高收入的发展路径，农民才可能会留下来。这就是要抓住产业扶贫这个契合点，实现由“救济式”扶贫向“开发式”扶贫的转变，进而保证农民生产效益的实现。同时，农村劳动力的就近就业，也将为农村的建设与发展提供源源不断的内生动力，为乡村治理和精准扶贫提供人力资源的保障。

第二，精准于主体培育，提升贫困农民的致富能力。基于农村空心化的现象，农村的精准扶贫应精准于主体培育，提升贫困农民的自我发展能力和致富能力。基层组织和扶贫队伍显得尤为重要，可以把村里的“精英”“能人”纳入到扶贫队伍中。因此要加强政策宣传，激活民力、凝聚民心，使群众能够自觉的参与到扶贫开发的相关工作中。可以通过走访基层、入户调查、村民座谈、村民大会、横幅标语等多种形式向群众进行政策宣传，帮助困难群众克服落后的“等、靠、要”的依赖思想和“看客”心理。提升农民的自我发展能力和致富能力，必须注重教育扶贫，完善农村贫困地区的基础教育，消除代际贫困的根源。做好农民职业技能的培训，保证农民工培训的针对性和实效性，把培训的目标放在为农村培养专业技术人才上，推进精准扶贫中到户项目的推进，提高农业生产效益，切实提高农民的致富能力。

第三，建立扶贫治理常态化机制，完善兜底保障政策。在政策操作层面，应把握好精准识别、精准帮扶、精准管理这三个环节，建立扶贫治理常态化机制。在扶贫治理常态化机制的同时，也必须落实兜底保障政策。围绕精准扶贫，实施开发式扶贫，遵循“一户一策、分类扶持”的原则，对于有劳动能力的贫困对象应提供职业技能培训、金融扶持等方式鼓励其就业创业；对于农村中的因病致贫、因残疾致贫等问题，则需要进一步完善兜底保障措施，在医保、新农合方面给予更多的支持。

（聂平平系江西师范大学教授；邱平香系江西师范大学硕士研究生）

1. 郑万军. 通过主体培育推进农村精准扶贫[N]. 中国社会科学报. 2016年2月17日.

*本文为国家社科基金重点项目“协商民主视域下的地方政府质量研究”（项目编号：15AZZ014）和江西省高校人文社科重点研究基地招标项目“党的群众路线与国家有效治理的内在关系研究”（项目编号：JD1434）的阶段性成果。