孙文灿

基本养老服务制度框架初探

孙文灿

基本养老服务已被纳入国家公共服务体系顶层规划，成为养老服务业发展目标，从社会积累、人口结构、政策环境和服务体系来看，已具备构建基本养老服务制度的良好环境。应当采取整合理论，科学评价老年人服务需求，建立合理的价格形成机制，逐步形成可持续的长期照护保险筹资和支付渠道，积极开展建立基本养老服务制度框架的路径探索。

一、基本养老服务发展脉络和现实支撑

（一）发展脉络

1.基本养老服务已纳入国家公共服务体系顶层规划。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》已将“为老年人提供基本养老服务”列为9项“基本社会服务”之一，主要包括：为城乡困难群体提供最低生活保障和专项救助；为农村五保对象提供吃、穿、住、医、葬方面的生活照顾和物质帮助；为自然灾害受灾人员提供救助；为城市生活无着的流浪乞讨人员提供救助；为残疾人、孤儿、精神病人等特殊群体提供福利服务；为老年人提供基本养老服务；为优抚安置对象提供优待抚恤和安置服务；为城乡居民免费提供婚姻登记服务；为身故者提供基本殡葬服务。《规划》明确将基本养老服务项目定义为基本养老服务补贴；服务对象是家庭经济困难且生活难以自理的失能半失能65岁及以上城乡居民。但单纯用基本养老服务补贴代替了基本养老服务，并未明确服务内容和范围，并在实质上限缩了服务的内涵。

2.基本养老服务已纳入养老服务业发展目标。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》将“坚持保障基本”作为养老服务业发展的基本原则，并明确提出“确保人人享有基本养老服务”的工作要求，2014年，财政部、民政部等部门联合下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确提出各地要根据养老服务的项目范围，结合本地经济社会发展水平、财政承受能力和老年人基本服务需求，制定政府购买养老服务的指导性目录。

3.基本养老服务已纳入积极应对人口老龄化战略任务。习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对”。因此，应坚持问题导向，以基本养老保险、基本养老服务、基本医疗保险等基础性制度建设为核心，提高各项政策的精准度和有效性，实现与经济发展良性互动、与社会进步协调促进。

（二）现实支撑

1.从社会积累来看：经过30多年经济高速增长，我国已成为世界第二大经济体，目前人均国内生产总值已达到8000美元左右，城乡居民收入和储蓄水平有较大幅度的提高。“十三五”时期，我国经济仍将保持平稳较快发展，为建立基本养老服务制度奠定良好的物质基础。

2.从人口结构看：到2020年，我国劳动年龄人口仍然保持在9亿以上，老龄化水平尚处于低位期，老年人口增速处于波谷期，是建立基本养老服务制度的宝贵机遇期。

3.从政策环境看：国家搭建了社会保险、社会救助、社会福利等制度框架；实施了老龄事业、社会保障、养老服务和人口发展等规划，特别是与老年人密切相关的基本养老保险和基本医疗保险已经形成较为完善的运作模式和管理体制，为建立基本养老服务制度提供了良好政策环境和借鉴。

4.从服务体系看：基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，为基本养老服务打下了坚实服务基础。特别是老年人福利补贴覆盖面显著扩大，政府购买服务日益丰富，也不断验证提出基本养老服务项目内容。

5.从地方实践看：上海市制定了《关于完善本市养老基本公共服务的若干意见》，明确了基本养老服务的保障对象，老年人凡是提出享受基本养老服务，都要经过统一需求评估，按照照护等级，匹配相应的服务类型。北京市制定了《公办养老机构入住及评估管理办法》，明确基本养老服务保障对象包括政府供养保障对象、困境家庭保障对象和优待服务保障对象三类，根据自愿申请与分类保障原则，再进行入住资格审核和生活能力评估，根据审核和评估结果安排入住公办养老机构。

二、基本养老服务制度的保障措施

（一）加强制度整合。关于“整合”的社会服务的理论探讨一直存在，通常来看，不同形式的整合有助于提高对确定需求的反应速度，简化决策过程，确保资源更好使用、减少信息传递失灵、确保服务发送的连续性和持续性、减少不同服务的重叠、提高服务攻击的效果、效率和满意程度。一是顶层制度整合。借鉴残疾人基本公共服务的框架模式，研究基本公共教育、基本社会保险、基本医疗卫生、基本公共文化体育中可以作为基本养老服务或者可为老年人服务的内容，做好政策衔接。二是资金补贴整合。加大公共财政投入力度，发挥中央预算内投资、彩票公益金、政府购买服务资金、建设运营补贴、各项养老服务补贴和高龄津贴等资金综合效益，采取补供方和补需方结合，逐步向补需方转变。研究论证将机构运营补贴与经济困难的高龄失能老年人护理补贴、养老服务补贴、政府购买服务等合并成为综合性服务补贴，采取费随人走方式，只要接收经过评估，符合享受综合性服务补贴的老年人并提供持续养老服务，养老机构或社区服务组织即可获得政府提供的综合性服务补贴。三是服务资源整合。健全养老服务体系，做好转介衔接，形成紧凑合理、可流动的运行闭环。推动公共服务资源和市场服务资源的良性互动。

（二）推行需求评估制度。落实《老年人权益保障法》关于建立健全养老服务评估制度的规定，以及《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见》要求，以保障老年人养老服务需求为核心，科学确定评估标准，为逐步实现基本养老服务均等化发挥基础作用。一是确定评估组织模式。评估可以由基层民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）、社会组织以及养老机构单独或者联合组织开展，探索在社区公共服务平台建立评估站点，采取政府购买服务、社工介入等方式，鼓励社会力量参与。二是明确评估工具和指标。积极采用《老年人能力评估》行业标准或地方标准，指标应涵盖日常行为能力、精神卫生、感知觉、社会参与状况等方面。三是确定评估流程和要求。规范评估的申请、初评、评定、社会公示、结果告知、部门备案等流程。坚持自愿原则，首先评估老年人经济状况、身份特征等借助相关材料即可核实的项目，然后再评估生活环境、能力状况等需要实地核实、检查的项目。在优先保障评估质量的前提下，兼顾评估效率。四是明确评估结果利用机制。根据结果科学分析老年人服务需求，选择需求集中、成本可控、市场失灵的项目纳入基本养老服务目录。

（三）建立服务质量综合评价制度。从国外来看，美国、日本、澳大利亚等主要发达国家均建立了相对完善的养老服务质量评价体系。例如美国建立了最小限数集（Minimum Data Set, MIDS)质量评价体系。日本养老机构质量评价采用机构自评、老人评价、第三方评价等方式，针对不同类型的养老机构采用不同评价标准。英国卫生部于2008年颁布《医疗及社会护理法案》，包含“设立监管机构－护理质量委员会（CQC），对护理机构进行强制性注册”等多项与养老服务质量监管相关的内容。澳大利亚议会2013年通过《老年人护理质量管理局法案》，设立联邦老年人护理质量管理局，监管范围包括家庭护理和养老机构服务。一是整合建立监管评价队伍。扩大社会参与，通过政府购买服务方式，委托第三方定期进行评估。二是加强养老服务评估规范化建设。制定实施管理和评价标准，规范评价流程，评价项目应包括行政组织管理、人力资源管理、经营体系、环境设施设备、服务体系、安全防护、权益保障等内容。评价结束后，由地方民政部门依据不同等级采取不同奖惩措施。三是引入合格供应商制度。明确基本养老服务供应商的资格条件，凡符合标准和管理规范的企事业单位与社会组织，均可成为养老基本公共服务合格供应商，并享受相应政策扶持。完善绩效评估和质量监管措施，通过多元监督机制对服务提供方进行选择和评价，引导和规范养老服务企业或社会组织提供基本养老服务。四是加强养老服务信用体系建设。建立健全养老服务机构和从业人员信用信息记录和归集机制，加强与全国信用信息共享平台的信息交换和共享，引入第三方征信机构，参与养老行业信用建设和信用监管。

（四）建立公平合理透明的价格形成机制。坚持完善市场机制，确保基本需求原则，通过优质优价，发挥价格形成机制在促进基本养老服务中的积极作用。一是对养老服务收费实行分类管理。按照区分基本与非基本的思路，对纳入保基本范畴的养老服务收费实行政府指导价管理，即对“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能老人提供养老服务不能实行免费的，制定针对收费上限标准；除此之外，对公办养老机构提供的面向非保障对象的养老服务以及民办养老机构提供的各类养老服务实行市场调节价，由养老机构与托养老人自主协商确定。二是明确定价原则。制定、调整政府投资兴办的养老机构服务收费标准，应以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，并考虑群众承受能力、市场供求状况等因素核定，也可作为政府向社会购买机构养老服务的主要参考依据。三是逐步解决护理收费倒挂问题。目前的护理费标准难以合理反映劳动力用工成本，导致养老服务岗位留人难，应通过完善养老服务人员工资收入和技术岗位津贴增长机制，形成比较稳定的人才队伍，为基本养老服务提供人力支撑。

（五）逐步建立长期护理保障制度。一是明确保障范围。覆盖失能老年人，重点解决生活护理和与之紧密相关的医疗护理费用支出。参保范围则应以职工基本医疗保险参保人群为主。二是做好成本核定，采取成本核算原理，确定基金报销项目的价格和支付比例。三是加大资金筹集。在制度建设初期应主要通过优化医保统账结构，划转医保基金结余方式筹集。对于经济困难的老年人，以及特困供养对象，可以通过政府购买服务、护理补贴、养老服务补贴等方式，建立缴费补助机制。四是建立管理制度。加强服务机构的认定和监管，建立参保缴费、基金管理、费用支出结算等具体办法。

（六）强化法治保障。一是明确法律依据。建议将基本养老服务概念写入《老年人权益保障法》中的社会保障范围，并将第28条修改为“国家通过基本养老保险制度和基本养老服务制度，保障老年人的基本生活”和服务需求。建议根据地方试点情况，适时将长期护理保险写入《社会保险法》，并与基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险等社会保险制度并列，完善社会保险体系。二是明确配套法规。建议将制定促进养老服务业发展的行政法规作为《老年人权益保障法》配套法规，列入立法研究计划，并将基本养老服务作为专章，将现有地方立法和实践成果上升为国务院行政法规。三是明确规划引领。建议将基本养老服务作为社会服务的重要内容纳入《“十三五”基本公共服务均等化规划》，列入《“十三五”国家基本公共服务清单》。

北京师范大学法学院）