文／于雯雯

法制宣传教育改革研究

文／于雯雯

“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”是党的十八大提出的重要任务。习近平总书记多次强调，要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。法制宣传教育作为实施依法治国基本方略，建设法治中国的基础性、先导性工作，在加快建设社会主义法治国家中居于非常重要的地位。①

我国高度重视法制宣传教育工作，确立了党委领导、人大监督、政府实施的领导体制，针对不同时期的中心工作和重大问题，制订普法规划，开展系列主题活动，提升法制宣传教育的辐射面和影响力，促进各项事业在良好的法治环境下平稳发展。以北京市为例，目前已建成400余个法制教育培训基地，确定首都图书馆、西城法治公园等作为法治文化示范点，市属新闻单位全部开设了法制宣传专栏，实现了法制宣传橱窗（栏）的社区、村基本覆盖。在取得成绩的同时，需要看到在全面深化改革和全面推进依法治国的新形势下，在注重用户体验、信息交互式传播的互联网时代，我国法制宣传教育在科学谋划、体制机制以及实效性等方面存在着诸多薄弱环节，需要通过改革发展来适应新时期的新要求。

一、当前我国法制宣传教育面临的突出问题

（一）法制宣传教育与法治实践的融合比较薄弱，在服务经济社会发展、维护社会和谐稳定等方面的基础性作用未得到充分发挥

“实践是检验真理的唯一标准”。法制宣传教育如果与法治实践相脱节，那么很容易搞形式、走过场，而且无法检验其实际成效。当前法制宣传教育与法治实践融合的薄弱性主要表现为：围绕立法规划、年度立法计划、立法建议征集、草案意见征集等立法重要环节的宣传教育还很薄弱，公民主动关注和参与立法的积极性仍然不高；围绕经济发展、社会管理和民生保障等重点领域的行政许可、行政执法程序、行政专项执法活动等的法制宣传教育有待进一步加强；法制宣传教育在司法体制改革中的宣传引导和思想基础作用有待进一步发挥；法制宣传教育在引导公民利用网络等新兴媒体进行法制监督方面的作用尚未有效发挥。

（二）法制宣传教育的社会参与度有待进一步提高，法律服务需要及时跟进

目前社会力量参与法制宣传教育的机制尚未有效形成，社会组织和志愿者参与法制宣传教育的激励保障机制还不够成熟，尤其是当法制宣传教育对象有进一步的法律服务需求时，如何及时接收和处理这些需求，及时跟进相关法律服务，还比较滞后。在进行法制宣传教育的过程中，往往是正在遭遇法律问题或者身陷法律纠纷的人最关注相关法制信息，同时也最愿意接受相关法制宣传教育的，如在法律咨询活动中，这些人往往比较积极地进行咨询沟通，其最终目的在于获得有效解决其法律问题或者法律纠纷的办法，而法制宣传教育活动正是传递法治知识的重要途径。法制宣传教育的目的并非是使社会公众成为法律专业人士并处理好自身的法律事务，而是使社会公众具备一定的法律常识，能够自觉地尊法守法，在遇到法律问题或者法律纠纷时，能够知晓解决法律问题的合法渠道，并积极地通过这些渠道预防纠纷的产生或者依法解决纠纷。而后续的律师服务、法律援助、调解、公证、仲裁、审判等专业法律服务才是“解决问题之根本”，如果不能及时跟进，将无法有效满足公众化解法律纠纷的需求。

（三）法制宣传教育的针对性有待进一步提高，不断满足经济、社会、民生发展的法律需求还有大量工作要做

法制宣传教育的针对性仍需不断提高，如围绕立法、执法、司法、法制监督等法治建设的主要方面开展宣传教育活动还比较薄弱；对不同人群、不同行业、不同区域的法律需求的分析和预判还需要进一步精准等。此外，还应当进一步抓准法制宣传教育的时间点，虽然在重要节庆日开展内容多样、形式丰富的法制宣传活动能够营造良好的法治舆论氛围，但是法制宣传教育应更加关注受众的法律需求，更加关注法治实践的现实需要，提供适宜的法制宣传内容和形式，并根据内容的特点选择适当的宣传时机，只有这样才能使法制宣传教育工作更加有的放矢，更加具有实效性。

（四）法制宣传教育形式有待进一步创新，法制宣传教育的互动性和经常性需要不断加强

任何一种法制宣传形式都有其局限性，如橱窗展示、电视广播节目、现场文艺演出、宣讲授课等主要是“点对面”的单向性宣传教育，缺少与教育对象的交流互动，或者交流互动不足，因此难以直接获得受众的感知体会及效果反馈，也就难以判断受众对法制宣传教育内容的理解和接受程度；而现场法律咨询活动虽然可以通过交流互动来满足受众的法律需求，但还难以实现常态化；虽然在“首都法制宣传教育网”等网站开设有“互动专区”可以常态化地进行互动交流，但是影响面较小，受众参与率仍然较低，而且许多老年人、残疾人等弱势群体还不具备上网交流的技能或条件。因此，不仅要根据科技发展、传媒发展、文化发展来创新法制宣传教育的具体形式，而且要善于根据教育对象、教育地点等的不同进行排列组合，围绕不断提高法制宣传教育的互动性与经常性，打好法制宣传教育形式的“组合拳”，实现法制宣传教育的广泛影响与潜移默化。

二、法制宣传教育改革的政策思路

十八大以来，党的政策文件多次阐述了依法治国问题，提出加快建设社会主义法治国家的方向和基本思路。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》），提出建设法治中国的奋斗目标，明确了法治建设整体推进、共同发展的努力方向。十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会《决定》），从宏观层面和战略视角为新时期法制宣传教育改革指明了发展方向。

（一）实现从法制宣传教育到法治宣传教育的质的转变

党的十八届三中全会《决定》是我国未来一段时期全面深化各领域改革的总纲领，也是法制宣传教育改革的重要指引。《决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化。”我们的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革，改革是有方向、有立场、有原则的。正如习近平总书记在全国宣传思想工作会议上的讲话（以下简称“8·19讲话”）中所强调的，“宣传思想工作就是要巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础。”因此，法制宣传教育改革必须站稳政治立场，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以中国特色社会主义理论为指导。

党的十八届四中全会《决定》提出：“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育”。从“法制”到“法治”，一字之差反映了法制宣传教育发展理念的重大转变，促使我国法治建设发生了质的飞跃，以法律制度建设为中心转变为以法治治理为中心。法制宣传教育应当将工作重心由单纯宣传法律规定、条文转变为传播法治信息和法治理念，营造良好的法治舆论和法治氛围，逐渐由外在的、单向的灌输转化为人民群众内心的价值认同与自愿接受、主动获取，在法治价值观、道德感和责任感的指导下自觉自愿地遵守规则，依法积极行使公民权利或法律赋予的权力，承担法定或约定的义务或责任，依法维护自身的合法权益。

（二）围绕中心、服务大局，与法治中国实践紧密融合

法治宣传教育是宣传思想工作的组成部分。习近平总书记指出，“宣传思想工作一定要把围绕中心、服务大局作为基本职责，胸怀大局、把握大势、着眼大事，找准工作切入点和着力点，做到因势而谋、应势而动、顺势而为。”随着国家治理能力和治理体系现代化水平的提升，法治宣传教育将与“法治中国”实践更加紧密地融合。具体而言：法治宣传教育与立法活动相结合，促进立法的科学化、民主化，促进立法体制机制的进一步完善；法治宣传教育与政府行政执法相结合，促进公务员按照岗位职责要求，依照法律规定的构成要件和程序，行使行政管理权，促进管理人员依照合法途径解决问题；法治宣传教育与司法相结合，促进司法人员依法、公正处理法律纠纷，促进当事人按照法定程序和渠道解决法律纠纷，促进公众合理预见并积极避免法律纠纷的产生；法治宣传教育与法制监督相结合，促进公众通过合法的监督渠道行使监督权利，充分发挥网络等自媒体平台的监督力度；法治宣传教育与党的执政相结合，促进党员自觉遵守国家法律规定，按照党内的规章制度和决定，严格要求自己的行为，发挥党员在尊法、学法、用法、守法方面的先锋带头作用。

（三）法治宣传教育接地气、入人心，充分发挥法治信息传导功能

法治宣传教育应当坚持人民性，采用大普法模式，即以人为本，从普法对象的实际需求和愿望出发开展普法宣传教育工作。②要以人民为中心的工作导向，把服务群众同教育引导群众结合起来，把满足需求同提高素养结合起来。法治宣传教育的内容和形式应当符合人民群众的“胃口”，针对人民群众面临的具体法律问题及法治信息需求，以其喜闻乐见的各种形式表达出来、传播出去，从而引起其内心共鸣和认可。这就要求法治宣传教育必须能够深入基层，一方面，法制宣传教育的表达方式要符合受众的语言习惯和“审美”情趣，要能够使受众看明白、听得懂、搞清楚，能够获得理解和接受。另一方面，要通过各种途径与受众进行沟通交流，抓准受众的法治信息需求，及时提供相关信息和服务；找准受众对法治信息接受的程度，及时调整或进一步提供相关法治信息，从而实现法治宣传教育从单向性向互动性的转变。法治宣传教育不仅具有传播法治信息的宣传教育作用，而且也是收集社会公众法治信息需求、法治信息接受程度的重要平台，从而为政府决策、相关法律服务等提供参考和支撑。

三、法制宣传教育改革的具体建议

现阶段，我国法制宣传教育应当以“实效性”为核心，从规划、资源、内容及形式四个具体方面进行改革完善，打破发展薄弱环节的制约。

（一）科学规划，突出系统设计、整体推进和重点突破，与法治实践深度融合

在六个五年普法规划的基础上，进一步加强法治宣传教育规划的科学化水平，重点包括：一是加强系统设计。结合经济社会发展规划、立法规划，与各级党委、政府的管理目标、司法改革方案等进行有效衔接，做好法治宣传教育的长、短期规划，明确步骤和任务，强化落实和责任；进一步完善党委领导、人大监督、政府实施的领导体制，健全和完善由党委（党组）主要领导负责的法治宣传教育工作领导机构和工作制度，各级人大、政协要加强对法治宣传教育工作监督检查；建立健全以实效性为核心的规划落实指标体系。二是加强整体推进。将法治宣传教育作为法治中国建设事业的重要环节和内容，与法治中国实践深度融合，整体推进。在开展立法项目征集、重要法规草案向社会征集意见前，应当安排相应的法治宣传教育活动，使利益相关人充分知悉相关立法活动的影响，促进利益相关人主动参与立法进程，表达利益诉求；在开展行政执法专项行动之前，应当安排一段时期进行相关法治宣传教育，使被管理人能够充分了解现有法律、法规、规章中明确规定的行为规范及法律责任，促使被管理人能够主动规范和矫正自己的行为，之后再开展专项行动，一方面可以避免被管理人因为无知而被采取行政措施，另一方面可以通过专项行动巩固和强化合法行为成为行为习惯。三是加强重点突破。继续围绕经济发展这个中心工作，开展专题性的法治宣传教育活动，如在京津冀协同发展过程中，围绕小商品批发市场外迁问题，应组织宣传力量提前进驻相关批发市场、批发城，宣传相关法律、政策，尤其是迁入地的税收、信贷、租赁等方面的法律规定及优惠政策，为商户办理外迁手续提供相关的法律服务；在城乡发展一体化过程中，围绕农村集体土地产权制度改革，应提前采取多种形式在改革村对《物权法》《土地管理法》以及相关政策、改革方案进行宣传教育，消除广大村民的顾虑，营造良好的改革氛围等。

（二）整合资源，突出人才、科技、媒体优势及引入市场机制，法律服务及时跟进

在开展法治宣传教育活动中应当着力整合好人才、科技、媒体等方面资源，不断壮大法治宣传教育人才队伍，拓宽法治宣传教育渠道。尤其是探索将法治宣传教育与大学生志愿服务、专业实习相结合的机制，试点与高校合作，每年提供一定数量的实习岗位，一方面可以给在校大学生提供实践锻炼的机会，另一方面可以提高法治宣传教育人才队伍的专业水平；利用好互联网、移动互联网、广播电视等方面的媒体资源及先进技术，优化法治宣传教育网站设计，强化微博、微信平台功能，同时与网络舆情分析紧密结合，通过网络舆情分析进一步明确法治宣传教育的重点领域和关键问题，探索开展个性化的宣传教育方式，通过有针对性的法治宣传教育活动引导网络舆情健康、理性发展。应当将法治宣传教育与法律服务有机结合起来，尝试引入市场机制，以招投标、政府采购等方式，向有关社会组织、公益性律师事务所、创意开发与设计服务企业等购买服务，由后者负责组织宣传团队，设计法治宣传教育方案，开展法治宣传教育活动与相关法律服务活动，由政府有关部门根据约定标准组织检查验收，并支付相应费用。

（三）精选内容，突出弘扬法治文化和传播正能量，提升法治宣传教育的感染力

法治宣传教育应当站在培育和繁荣法治文化的高度，尤其是在开展“普法”宣传活动中，应当充分利用文化创作资源，将专业性很强的法律术语、条文、事件转化为通俗易懂、喜闻乐见的表达方式，提高法治宣传教育的感染力，使受众更加易于接受和理解。在作品创作过程中，还应当积极传播正能量的内容，如在以案说法类作品中，应当弱化对于残忍杀害、色情暴力等具体犯罪手段的描写和表述，避免公众产生恐惧心理或效仿心理，而强化对于犯罪的预防措施和警示作用的描述，提高公众的防范意识和能力。

（四）创新形式，突出深入基层和多元组合，加强法治宣传教育的互动性和经常性

法治宣传教育应当围绕“接地气、入人心”，通过不断创新形式，加强法治宣传教育的互动性和经常性。一是依托展馆资源和展会经验，尝试举办不同类型和主题的法律服务咨询洽谈会，搭建律师事务所、公证机关、仲裁机构等法律服务单位与社会公众、京内外企事业单位交流与合作的平台，在发展繁荣法律服务市场的同时加强法治宣传教育。二是以居住社区、就业单位为中心，由社区居委会、单位宣传部门专人负责法治宣传教育工作，加强对社区居民、单位职工的了解和沟通交流，增进互信，使居民、职工有问题和纠纷时能够想到并且愿意找到社区或单位的法治宣传员一块儿想办法，通过合法途径解决问题或纠纷。三是综合运用专栏、公益广告、影视剧、文艺演出、法律咨询、法律培训等多种形式，实现法治宣传教育的广覆盖和常态化，尤其是扩大其在互联网和移动互联网中的影响力，在潜移默化中促进社会公众守法行为习惯的养成。

（本文作者系北京市社会科学院助理研究员，法学博士）

①《用法制宣传教育推动法治实践》，载《法制日报》2014 年7月9日。

② 林凌：《法制宣传教育：从普法模式到公众参与模式》，载《编辑学刊》2015年第9期。

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