王治国，张超，王春红

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

关于我国水土保持顶层设计若干重要关系的思考

王治国，张超，王春红

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水土保持涉及农业、林业、水利、国土、环保等部门以及生产建设各行业，任务艰巨、关系复杂。做好其顶层设计十分重要。水土保持顶层设计就是在全国水土保持规划的指导下，构建自上而下的水土保持规划体系，并通过不断协调各种关系和调整实施方案，最终达到既定的长远性、战略性总体目标和任务。2015年国务院以国函〔2015〕160号文批复了《全国水土保持规划（2015—2030）》，明确水土保持目标和任务。据此，针对水土保持面临的新形势和新问题，审视水土保持的区域、部门、行业特点，科学分析中央与地方、部门与行业、区域内部及区域之间、经济与生态、保护与利用等各种重要关系，提出水土保持落实顶层设计，分级实施全国水土保持规划的对策与建议，重点是建立相关部门的协作协调合作机制，健全我国水土保持规划体系，落实水土流失防治目标与任务，完善和拓展投入机制。

水土保持；顶层设计；水土保持规划

水土流失是我国最为严重的生态环境问题之一，也是破坏水土资源、恶化生态环境、加剧自然灾害的主要原因，其严重威胁国家生态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全，已成为我国经济社会可持续发展的突出制约因素。为此，新中国成立以来我国持续开展水土流失防治，已取得显著成就。全国水土流失面积由20世纪90年代的379万km2，下降到现在294.91万km2（不含冻融侵蚀），但仍占我国陆地面积的30.7％。为加大治理力度和提升治理效果，做好水土保持顶层设计，水利部从2011年起历时4年多，编制并完成《全国水土保持规划（2015—2030年）》，国务院以国函［2015］160号予以批复，这标志着水土保持工作进入规划引领、科学防治的新阶段。

水土保持是我国生态文明建设的重要组成部分，其项点多面广，做好顶层设计，按预定线路，在实施过程中不断总结经验并加以调整，最终实现全国水土保持规划确定的目标与任务，对于实施山水林田湖统一保护、统一修复，改善生态和生产生活环境，实施扶贫攻坚，促进山区丘陵社会经济发展具有重要意义。

1 水土保持顶层设计概念与内涵

1.1 顶层设计的概念

顶层设计（top-level design）是源于大型工程技术领域的一种设计理念，是指站在战略制高点，研究确定某一工程最高层实现目标，并以自上到下的方式，一层一层设计，使各层次和各子系统均围绕既定目标，最终实现产生预期的整体效应［1］。顶层设计是从高处着眼的自上而下的层层设计，包括高层、中层、底层多层次的设计，各层级设计逐步落实，最终将蓝图变为工程实物。顶层设计首先是宏观战略方面的高层设计；其次是在高层设计的战略指导下，制定具有应用性、操作性强的各层级设计，最终完成最高层设计的既定战略目标：因此，顶层设计不仅要注重战略性的高层设计，还有注重各层级的具有执行力的精细设计，保证各层级之间的互动、调整、协调与衔接，以便确保工程的完成和质量的提升。

1.2 水土保持顶层设计核心涵义和主要内容

水土保持顶层设计内涵实际就是以最高层级的战略发展规划——全国水土保持规划所确定任务为核心，进行一系列不同层级的规划，并在付诸实施的过程中不断调整、协调、整合最终完成总体目标。

具体内容如下：1）在全国水土保持规划指导下的各层级规划编制，即完善或新编省、市、县级，流域级、特定区域级，特殊性质工作规划等，并着力于专项工程规划和实施方案，最终形成完整的水土保持规划体系；2）处理好各层级间相互关系，把握好不同层级不同时段工作重点，制订实施各层级规划目标的对策和工作路线图；3）处理、协调好水利系统内部、各部门、各行业、生产建设单位与水土保持的相互关系，协同推动全国水土保持规划确定的水土流失预防、治理、监测、综合监管的目标；4）统筹规划科学研究、高等教育、国策宣传等支撑性技术项目，并付诸实施。

2 水土保持顶层设计存在的问题

全国水土保持规划这是新中国成立以来，首次由国务院批复的自上而下、自下而上的综合性规划，是水土保持顶层设计的重大突破。长期以来，由于没有最高层级的水土保持规划，虽然在国家和省级层面编制很多区域规划或专项规划，但从顶层设计角度看，水土保持规划体系尚未形成。主要存在的问题有：

1）国家层面的各类规划有待根据全国水土保持规划进一步修订或编制。在全国水土保持规划批复的情况下，与之相关的国家层面的各类规划需要部分修订或编制。如全国水土保持预防监督规划，全国水土保持监测规划，黄土高原地区、东北黑土区、西南岩溶区等区域的水土保持规划、流域综合规划中的水土保持篇章等都需要进行修订。同时侵蚀沟综合治理，水蚀风蚀交错区、重要江河源头区、重要水源地的水土保持专项工程等都需要编制。

2）各层级的综合开发规划需要进一步推进。各省（市、自治区、直辖市）、市（地）、县（市）的水土保持综合规划刚刚开始，离形成完善的规划体系尚有相当大的差距。目前各省（市、自治区、直辖市）正在全国水土保持规划指导下编制相应省级规划，基层一级规划只有少部分省（市、区）开始安排布置。

3）规划体系的构架和相互协调机制尚未形成。由于长期以来，地方各级水土保持综合规划、水土保持专项规划和重点工程实施规划等缺乏统揽全局的战略性和指导性规划，各层级各类型的规划之间缺乏协调性、交叉重叠、重点不突出、具体内容不细致、各种关系的处理没有引起高度重视。

4）新形势下国家要求各部门各行业根据特点尽可能实施多规合一，即对相同或相类似的和关联性强的各类规划，进行统筹协调，编制综合规划。全国水土保持规划的目标实现与此有很大关系，如何将水土保持规划的总体部署、目标和工作任务渗透到相关规划中，相当程度上影响着全国水土保持规划全面贯彻实施。

3 水土保持顶层设计若干重要关系

根据国务院批复全国水土保持规划，在未来15年内我国水土保持的总目标是：建成与我国经济社会发展相适应的、完善的水土流失综合防治体系，实现我国陆域范围内的整体预防保护，充分利用林草植被自然修复能力，辅以适当人工措施，使之得到全面保护与恢复，并通过重点治理，使国家级重点预防区、重点治理区的水土流失得以全面治理，期间每年全国新增水土流失治理面积5.3万km2，减少土壤流失量8亿t。该目标需要水利、农业、林业、水利、国土、环保等部门以及生产建设各行业共同努力才能完成；因此，针对水土保持面临的新形势和新问题，根据全国水土保持规划确定的目标与任务，审视水土保持区域、部门与行业的特点，分析中央与地方、部门与行业、区域内部及区域之间、经济与生态、保护与利用等多种联系，处理好水土保持、生态保护与建设、退耕还林还草、土地复垦与整治、重要江河源头保护、重要供水水源保护以及农业面源污染控制的关系，对于水土保持顶层设计的实施具有十分重要的意义。

3.1 中央与地方的关系

国务院国函［2015］160号文中要求各省（自治区、直辖市）人民政府按照全国水土保持规划确定的目标与任务，切实加强组织领导，落实好责任与分工，改革与完善政策措施，拓宽投资渠道，扎实推进本辖区的水土保持工作。也就说水土流失防治事权在地方，地方应对其所辖区域的水土保持工作负总责。中央负责组织规划与计划编制、完善与制定相关政策、合理安排重点项目等，并在相关方面积极支持地方水土保持工作。正确处理好中央与地方的关系至关重要。首先，各地方应根据全国水土保持规划确定目标和任务，进行层层分解和落实，做好分层分级的规划，形成分层规划体系，并采取具体措施实施；中央应以国家级水土流失重点预防和重点治理区为重点。第二，必须做好专项规划与实施方案的修订与编制；地方则应对中央投资实施定向配套，并讨诸实施。第三，水利部牵头负责全国水土保持规划的组织实施工作，并对地方水土流产防治情况进行跟踪监测、督促检查和考核评估，以确保其有效落实。第四，在实施过程中，中央应充分考虑地方财力、人力等情况，采取分别对待的原则，对西部欠发达地区给予更多的财政支持和政策支持，对三江源、三江并流区、国家及重要生态功能区与水土流失重点预防和治理区相叠合的区域应研究加大财政转移支付力度，并形成制度，以支撑地方水土保持工作。

3.2 部门间及部门内的关系

根据水土保持法的规定，全国水土流失防治的主管部门是各级水行政主管部门或水土保持专门机构；但水土保持涉及林业部门的植树造林、防沙治沙、石漠化治理、退耕还林还草，国土部门的山地灾害防治、土地整治、基本农田保护与管理、高标准农田建设，农业部门的保护性耕作、草原草场管理，环境保护部门的生态保护与修复等多项工作。水利部门各业务领域也存在与水土保持工作的配合问题，如中小河流整治与小流域治理、重要水源地保护与清洁小流域建设、山洪灾害防治与水土保持等。各级地方政府都应积极协调各有关部门，做好与水土保持相关工作，并整合项目与资金，提高投资效益。国务院有关部门和单位则要根据职责分工，密切配合，在各自的规划计划编制、政策实施、项目安排等方面对水土保持工作予以积极支持，有条件的省市应建立相应协调机制，处理部门间的关系。水利部门内部也应搞好协调配合。总之，要做加法、不要做减法，只有这样才能实现顶层设计确定的各项目标与任务。

3.3 政府与企业及公众的关系

我国的水土流失防治工作包括以小流域综合治理为主的生态建设工作和生产建设项目水土流失治理与监管工作。

首先，水土保持顶层设计的落实不仅需要各级政府不断加大防治投资力度，同时，广大农民也应根据“谁治理，谁受益”的原则，在国家和地方政府的支持下，进行投劳投工，将农业生产与生态保护紧密结合起来，各级地方政府在编制水土保持工程实施规划或方案时，应征求群众意见，积极采取开放式和参与式的规划编制方式，使水土保持成为群众的自觉行动，只有这样才能将工程真正付诸实施。第二，生产建设单位应根据“谁破坏，谁治理”的原则，对项目建设和生产期间造成的水土流失进行防治，各级政府应对生产建设单位加强监管，紧紧抓住水土保持方案编制的审批与监督落实这一环节，使每一个建设项目按照“三同时”制度开展水土保持工作。

同时，政府还应积极进行科学普及和宣传，不断提高公众的水土保持意识，形成良好社会监督机制。

3.4 区域间、流域内及城镇与农村的关系

水土保持是一项面上工作，涉及自然条件、社会经济等诸多方面，因此必须处理区域间、流域内及城镇与农村的关系。

处理好区域间关系，因地制宜，分区施策。我国国土面积大，东西部、南北方的自然和社会经济条件有着明显差异，水土流失类型与形式多样、侵蚀强度与程度不等，社会经济发展的区域不平衡性导致不同区域水土资源开发、利用、保护的需求也不同，因而水土流失防治途径不同，技术体系相差较大。即使在同一区域或流域内水土流失的状况也不尽相同，水土保持设施所发挥的功能也不同。据此，全国水土保持规划将我国陆域（不含台湾、香港和澳门）划分为8个一级区、40个二级区、115个三级区，明确不同区域的水土保持发展方向和重点，为了因地制宜、分区施策，使水土保持更好地与国家经济社会发展布局相吻合。各地方综合规划和专项规划应在此基础上进一步细化，以达到更加符合当地实际情况，更好地将各项措施落实到位的目的。

正确处理区域内发达的与不发达地区的关系，处理流域上游保护与下游开发利用的关系：对不发达和欠发达地区，中央与地方应给予优惠政策，加大投资补助，并把扶贫与水土保持紧密结合起来；要处理好流域内上下游的保护与开发的关系问题，中央和地方各级政府应加大力度开展水土保持生态补偿机制体制研究，积极开展试点工作，制定政策，使生态补偿常态化。目的是由位于流域下游优化开发的发达地区提供资金，补偿给流域上游的欠发达地区用于对上游地区江河源头区和重要水源地的预防保护与局部治理工作。

处理好城镇与农村的关系，特别是市区与城郊及周边农村的关系。改革开放以来，我国城镇化速度不断加快，到2015年我国的城镇化率已达56％。不断提速给城镇化带来了一系列问题，即使在自然条件相对一致的地区，城镇与农村经济发展与收入差距仍在不断扩大。城镇生产和经济主要依赖二、三产业，生活水平较高；而广大农村生产条件差和生活水平低，经济收入主要来源仍然是农业生产。我国82％的水土流失面积分布在山丘区的贫困农村，特别是中西部地区；因此，必须充分发挥水土保持在农业生产中的基础作用，把水土保持与农业生产、生态保护高度结合起来，才能不断提高土地收益。要着力于农业产业结构调整，积极发展农村生态观光、设施农业观光、模式种植业等有特色产业；必须处理好城镇与农村的关系，特别是城镇周边的城郊地段的城市供水水源地保护和生态保护与修复，这些都需要强有力的经济支撑。应以县为单元实施县内城乡统筹，通过生态补偿机制，不断加大农村水土保持投入，有效推动农村清洁小流域建设，保护好城镇周边生态，保护好城镇的供水水源地。

3.5 预防、治理和监管的关系

“预防为主，保护优先，因地制宜，综合防治”是水土保持法的重要原则之一。着力形成我国水土流失预防保护体系，保护生态良好或脆弱地区的植被和地貌植被，禁止超载放牧、垦殖林草等行为。对林草覆盖率高、水土流失潜在危险大的区域实施封育保护；在绿洲边缘沙漠地带及水蚀风蚀交错地区实施封育保护和局部治理，采取轮封轮牧、围栏养畜、建设草库仑、舍饲养畜、生态移民、风电及太阳能等替代传统燃料等措施，促进传统畜牧业生产方式向保护与合理利用草地草场资源的现代化畜牧业生产模式转变，以充分发挥生态自然修复能力，为大范围植被恢复创造条件，不断扩大林草植被覆盖，以维护和增强水土保持功能。对条件恶劣、不适宜治理的水蚀区域和沙漠戈壁等无人区采取封禁措施；同时，对于影响群众生产生活的水土流失地区还必须坚持开展以小流域为单元的综合治理，合理配置工程、林草、耕作等措施，形成综合治理体系。即使在预防保护为主的地区，急需并适宜治理的水蚀和风蚀地区、绿洲及其周边地区等也应进行小流域综合治理。

在做好水土流失预防与治理工作的同时，必须进一步强化综合监督管理工作，构建上下衔接、结构合理、规定严密、切合实际的水土保持法规制度体系。加强综合监管能力建设，提升信息化管理水平，构建完善的水土保持政府服务与公共管理平台；完善水土保持监测网络，实施监测信息化服务与管理技术平台，实现对全国水土流失天地一体化动态实时监控，提高综合监管效能。重点对水土流失严重、生态脆弱和具有重要水土保持和生态功能的区域，实行生产建设项目与活动的管制，对可能造成水土流失的，采取限制或禁止措施，把好各类项目建设的水土保持关，从源头上严控人为水土流失和生态破坏。

总之，通过水土流失综合防治与有效监管，达到不断维护和增强区域水土保持功能，促进地方经济产业结构调整，维护社会可持续发展，保护当地群众生命财产和公共设施安全的目的，形成以治理促保护，以预防巩固治理，以监督管理控制人为水土流失的新局面。

3.6 重点与一般的关系

水土流失防治是一项需要长期坚持的工作，当前我国综合国力尚难做全面均衡治理，应按照重点治理、兼顾一般的原则，形成一定时期内重点防治的战略格局。根据水土保持法的要求，在全国水土保持规划中，考虑与国家确定的生态保护与建设格局的协调和衔接，分别划分23个国家级水土流失重点预防区和17个国家级重点治理区，重点预防与重点治理面积分别为43.92万和49.44万km2，并提出“六大预防带”（北方边疆防沙生态维护、大兴安岭—长白山—燕山水源涵养、昆仑山—祁连山水源涵养、青藏高原水源涵养生态维护、秦岭—大别山—天目山水源涵养生态维护、武陵山—南岭生态维护水源涵养）、“六大治理片”（东北黑土、北方土石山、西北黄土高原、西南紫色土、西南岩溶、南方红壤）的水土流失重点防治战略格局［2］，各级地方人民政府应以此为依据，根据各地的区域自然和社会经济特点，特别是结合各地方主体功能区划分，开展相应工作，划定各级重点预防与重点治理的区域，对重点区域加大预防与治理的力度。

同时，为保证2030年达到预期目标，还应兼顾一般，特别是那些水土流失面积连片分布不大，但局部水土流失严重的贫困区域、革命老区、少数民族地区，要结合精准扶贫工作，加大投入力度，着力于解决群众生产生活问题，着力于规模特色产业的形成，着力农民的增收，将水土保持与农村社会经济发展紧密结合起来。

3.7 近期效益与远期效益的关系

水土保持是山区丘陵区生态文明建设与农业生产的基础性工程，也是相对其他农业产业见效较慢的一项工作；既是一项生态保护工作，也是一项水土资源开发利用工作；既是一项生产性工作，又是一项生态建设工作；是生态问题更是经济问题，有近期效益也有远期效益：因此，既不能有一蹴而就的思想，也不能因此而偏废，必须把二者结合起来。

我国82％的水土流失面积分布在山区丘陵区，这些地区农村生产生活条件差，交通不便、靠天吃饭、人畜饮水困难、农民收入水平低，大多数是小农户生产方式，尚未形成规模产业；因此，必须将水土流失综合治理与农村经济发展结合起来，在实施坡改梯、坡面水系、沟道治理、水土保持造林种草的同时，将改善当地群众生产生活条件放在突出位置，配套建设生产和田间道路，将造林种草、经济林果建设与当地特色产业发展等结合起来，通过政府投入的杠杆作用，引导社会资金投入，形成规模化生产经营，不断促进农业产业结构向现代化方向，实现生态经济同步发展，保障农业增效和农民增收，提高农村经济可持续发展的能力。同时，应各地区主导水土保持功能与社会经济发展需求，结合人民群众生态、景观、环境新期盼，采取符合实际的综合治理模式，如城市重要供水水源保护地区，加大生态清洁流域建设，着力于控制面源污染：在城郊或具有良好自然条件的地区，根据旅游城需求，将水土保持与景观建设、生态农业、宜居舒适生活环境建设等结合起来，着力于生态环境的改善与特色产业的打造；在高山峡谷易发生山洪灾害的地区将水土保持与泥石流防治、中小河流整治等结合起来，着力保护当地群众生命财产和公共设施安全。总之，应做到“生态与经济相结合，近期效益与长远效益相结合”。对于困难地区立足于发展经济，为规模产业和特色产业发展创造条件，在开发利用中保护，以开发利用促进保护；对于经济条件较好的地区应更加注重生态需求和生活质量提升需求，使小流域综合治理发挥“促进增收、保护水源、保障安全、改善生态”的作用。

全国水土保持规划在项目安排和技术要求方面已充分考虑上述问题，各级各类的规划应据此进一步细化，根据当地自然社会经济发展状况，合理确定水土流失防治方向、具体项目、投资分摊与去向，既让农民群众生产上、生活上和心理上得到满足，又使山丘区生产发展和生态改善同步发展，这样才能做到可持续发展。

4 关于落实水土保持顶层设计的建议

水土保持可以说是一个系统工程，是一项长期战略性的工作，全国水土保持规划是我国今后一段时期贯彻落实水土保持法，开展各项水土保持工作的重要依据，也是一张美好的发展蓝图和行动指南，对于加快水土流失防治步伐、促进生态文明建设意义重大。在充分认识到实施过程中碰到的困难的基础上，处理好上述若干重大关系问题，才能达到预期之目的；因此提出以下建议。

4.1 加强组织领导，建立部门协调合作机制

在国务院各部门的统筹协调与指导下，各级人民政府应将水土保持作为本地区生态文明一项重要内容，切实加强组织领导。水利、发展与改革、财政、国土、环境保护、农业、林业等多部门应建立有效的协调合作机制，以便有关部门按照职责分工，各司其职、强化责任、加强沟通、通力合作，完成规划确定的目标。应将涉及国家级水土流失重点预防区和重点治理区的县（市、区）作为工作的核心，抓好目标制订和任务落实，水利部门要牵头各有关部分对规划的实施进行全面监督检查和考核评估。

4.2 抓好地方各级规划和专项规划，落实防治任务

规划实施重在按照总体布局、战略格局和重点项目的安排，将具体任务层层分解下去，做出更为详细的实施规划并加以实施；因此，各级地方政府应根据全国水土保持规划的目标与任务，结合地方实际情况，进行分解落实，要突出区域特色和重点，加快推进并完成地方水土保持综合规划，并纳入本级国民经济和社会发展规划。同时要同步组织制订更为具体的相关专项规划和实施方案，以重点项目为突破口，带动水土流失防治工作全面开展。根据国家有关政策，各级地方政府也应积极协调辖区内各有关部门，做好水土保持相关项目的资金整合工作，发展规模产业、特色产业、高效产业，以激发群众的积极性，提高投资效益。

4.3 进一步完善投入机制，加大水土保持投入力度

水土保持规划的实施重在地方。地方各级政府应在防治水土流失中发挥主导作用，继续支持水土保持工作，根据国家和省级规划确定的任务以及安排的水土保持经费，落实好地方配套经费，并纳入本级财政预算，确保满足区域水土保持工作的需要和完成规划任务。同时，各级人民政府应逐步建立并完善与经济社会发展水平相适应的水土保持投入机制，利用国家资金和本级水土保持补偿费，落实有关税收优惠，资金和技术支持等，撬动社会资本积极投入水土流失治理，扩大治理规模，形成政府、企业、农民、社会力量共同防治水土流失的新局面，全面完成全国水土保持规划确定的战略目标。

［1］ 许耀桐.顶层设计内涵解读与首要任务分析［J］.人民论坛，2012（6）：8. Xu Yaotong.Connotations of top-level design and analysis priorities［J］.Peoples Forum，2012（6）：8.（in Chinese）

［2］ 鲁胜力，王治国，张超.努力构建我国水土保持生态建设新格局［J］.中国水土保持，2015（12）：21. Chen Wei，Wang Zhiguo，Ji Qiang.Building a new pattern of ecological construction of soil and water conservation in China［J］.Soil and Water Conservation in China，2015（12）：21.（in Chinese）

Several thoughts on the im portant relationships in top-level design of soil and water conservation in China

Wang Zhiguo，Zhang Chao，Wang Chunhong

（Water Resources and Hydropower Planning and Design General Institute，the Minister of Water Resources，100120，Beijing，China）

［Background］Soil and water conservation involves agriculture，forestry，water，land，environmental protection and other departments as well as production and construction industries，the tasks related to it are arduous and relationships in the design of it are complicated，thus its top-level design is crucial.The top-level design of soil and water conservation means a complete set of solutions，i.e.，building soil and water conservation planning system from top to bottom under the guidance of soil and water conservation plan，and ultimately achieving the established long-term strategic goals and tasks through continuous coordination of the various relationships and adjustment of programs implementation.［Methods］“National Soil and Water Conservation Plan（2015- 2030）”was approved by the State Council in 2015，in which the objectives and tasks of soil and water conservation were defined. Accordingly in this paper，for the new situation and new problems faced by soil and water conservation，the characteristics of region，sector，and field in soil and water conservation is examined，the important relationships between central and local government，department and field，intra-regional and regional，economic and ecology，as well as preservation and utilization are scientifically analyzed.［Results］Countermeasures and suggestions of implementing the top-level design of soil and water conservation and implementing hierarchically National Soil and Water Conservation Plan（2015- 2030）are put forward，focus is to establish mechanisms for coordination and cooperation between the relevant departments，to establish and improve the system of soil and water conservation in China，to implement the objectives and tasks of soil erosion control，and to improve and expand investment mechanism.［Conclusions］Soil and water conservation is a systematic project and a long-term strategic work.National Soil and Water Conservation Plan（2015- 2030）is an important basis of implementing the law of PRC on water and soil conservation，and launching the soil and water conservation work in the coming period；it is also a solid development blue print and guide to action，has great significance for speeding up the pace of soil erosion control and promoting ecological civilization.

soil and water conservation；top-level design；soil and water conservation planning

S157

A

1672-3007（2016）05-0145-06

10.16843/j.sswc.2016.05.019

2016- 09- 12

2016- 10- 08

项目名称：水利部前期项目——全国水土保持规划编制

王治国（1963—），男，教授，博士。主要研究方向：水土保持规划，设计与管理。E-mail：wangzhiguo@giwp.org. cn