领导意志不能凌驾于科学规划之上

据报道，在短短两月内，就有3起成本巨大的地标性建筑“倒下”：天津“全国第一拆”、西安市118米高楼被爆破拆除、郑州2010年建成的天桥被整体拆卸。据中国建筑科学研究院估测，“十二五”期间，我国每年因过早拆除房屋导致的“短命建筑”浪费就超4600亿元。

近年来，伴随着“地标性建筑”热潮的兴起，“短命建筑”现象也频现。而讽刺的是，这其中不乏众多曾被标为“地标性建筑”的大楼。从轰轰烈烈的兴建，到闹剧式的提前拆除，不仅带来巨大的资源浪费，也给公众造成了政府“任性折腾”的负面形象。公众进而质疑政府的规划决策，政府公信力在这种不断上演的闹剧中一次又一次地遭受折损。

如今，不当规划、形象工程甚至谋利冲动等乱作为，成为短命建筑的背后推手。中国建筑科学研究院对2001年至2010年公开报道的54处过早拆除建筑进行调查，结果显示不合理拆除的竟高达90%。不合理拆除中，因商业利益、形象政绩等原因严重不合理拆除的占55%。

无论在消极不作为和积极乱作为任何两端，短命建筑均暴露政府治理顽疾。一般认为，这一顽疾的形成，根源在于唯GDP主义的政绩考核体制。在政绩驱动下，科学规划让位于领导意志，“推倒重来”遂成为可能。更为普遍的情形是，当领导的意志与经由专业判断作出的规划建议不一致时，规划提出者往往会作出妥协，乃至最终偏离专业轨道。

实际上，城乡规划法已经就规划的制定、实施与监督做了非常明确的规定。这一规定与政府管理体制及其运作实践存在较大的落差，无法与首长负责制相对接。另外，城乡规划法没有对规划修改时间间隔作出规定，这给了政府换届导致规划修改留存了可利用的空间。

在追责方面，城乡规划法规定的“给予行政处分”的法律责任也过轻，违法成本远远小于违法收益，也难以与不良后果相匹配。相关责任至多追究到规划主管部门领导层面，最终的拍板者则遁身法网之外。在这个意义上，严格的违法行政责任追究制其实并没有厚实的法律基础，震慑效果也没有想象中的那么强大。

要解决这一问题就要建立科学民主的规划机制，理顺专家理性、公民参与和政府决策的三维关系，尤其在涉及重大公共利益的决策中，必须包含诸如听证、专家论证等重要环节。

“短命建筑”乃是政府治理难题的一种折射，但口号式的方案无济于事，彻底根除仰赖于系统性的制度优化，挖掘并充分利用现有制度资源是成本最低但效果最佳的途径，而这也正是系统性制度优化的突破点所在。