陈竹青夏冬陈尧

关于淮河流域水资源可持续管理的探讨

陈竹青1夏冬1陈尧2

淮河流域位于我国东部，介于长江和黄河之间，跨豫、皖、苏、鲁、鄂五省，流域面积27万平方千米，人口1.65亿，人口密度每平方千米607人，居全国各大江河之首。淮河流域人口多，人均水资源占有量仅为500m3左右，属于严重缺水地区。随着社会经济的飞速发展，水资源情势将发生深刻变化，矛盾越来越突出，水资源问题将严重制约着淮河流域的社会发展。在“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新时期治水方针的指导下，把握先进的治水理念和思路，加强对流域水资源的高效管理，成为淮河流域水资源管理工作的当务之急。

一、水资源现状及存在问题

1.水资源现状

根据淮河流域水资源综合规划成果，淮河片1956～2000年多年平均水资源总量911亿m3，地表水资源量677亿m3，多年平均地下水资源量397亿m3。其中，淮河流域多年平均水资源总量794亿m3，地表水资源量595亿m3，多年平均地下水资源量338亿m3；山东半岛多年平均水资源总量117亿m3，地表水资源量82亿m3，多年平均地下水资源量59亿m3。根据1980～2000年淮河流域同期平均水资源总量以及供水量分析，淮河流域水资源开发利用率为49%，其中地表水开发利用率为51%，浅层地下水开采率为48%。不同年型地表水开发利用程度变化大。淮河流域中等干旱以上枯水年份地表水资源利用率基本在80%以上，已严重挤占河道、湖泊生态、环境用水，缺水情况严重。20世纪80年代以后，随着流域经济快速发展和城市化进度加快，淮河流域水资源问题日渐突出，不符合可持续发展的要求，严重影响了流域社会经济的发展。

2.存在问题

淮河流域水资源问题主要有以下几个方面：

（1）缺水问题突出，水资源开发利用过度

淮河流域是一个缺水地区。1949～1998年的50年中淮河流域旱灾频繁发生，先后出现了12个大旱年份（大旱出现的频次为4年出现一次）。旱灾已成为淮河的主要自然灾害。流域人均水资源量不到500 m3，仅为世界平均的1/20，是全国的1/5；亩均水资源量为417m3，仅为世界平均的1/7，是全国的1/5。目前淮河流域已有大中型水库5700多座和水闸5000多座，总库容303亿m3，兴利库容150亿m3，分别占多年平均年径流量的51%和25%，地表水利用率远远高于国际上内陆河流开发利用率水平。根据1996年国际自然资源会议认可的标准，淮河流域水资源利用率接近50%,而人均水资源量不到500m3，属于严重缺水地区。随着国民经济的发展，淮河流域缺水问题将更加突出。

（2）水资源时空分布不均，与区域生产力布局不相匹配

淮河流域地处我国南北气候过渡带，水资源年内分配不均、年际变化剧烈。全流域70%的径流集中在汛期6～9月，最大年径流量是最小年径流量的6倍。水资源的时空分布不均和变化剧烈，加剧了流域水资源开发利用难度，使水资源短缺的形势更加突出。此外，水资源空间分布与区域生产力布局不相匹配。淮河以南地区的水资源量相对丰富，但经济较落后，经济总量小。2010年，该区域GDP仅占全流域GDP的12.6%，而水资源总量却占全流域的27.2%。淮河以北地区（特别是山东省）水资源量较为贫乏，但经济较发达，经济总量较大。

（3）水污染问题严重

截至目前，全流域共发生较大水污染事故近200起，直接经济损失累计达数10亿元，其中重大污染事故发生年份有1989年、1991年、1992年、1994年、2001年、2002年和2004年。水污染直接导致了水质变差，给淮河沿岸取用水户取水带来了巨大风险。

二、水资源管理对策

1.实现理念或思维方式大的转变

理念和思路决定事物的发展方向和出路，也直接影响结果。淮河治理进入新时期，流域面临情况会更加复杂，有必要在总结吸收国外水资源流域管理的先进经验和启示的基础上，紧紧把握新时期治水总体思路，建立新的理念、思路、价值观体系。流域水资源的可持续管理需注重从工程建设管理到流域水资源综合管理的转变，从水环境末端治理、消极应对转变为主动引导与谋划，同时应深刻认识流域管理与行政区域管理的关系，做好“持久战、攻坚战”的心理准备，牢固树立“全面、协调、平衡”的思维方式，从整个流域持续发展高度上来进行水资源管理。

2.构建科学的流域管理目标体系

治淮工作进入新的历史时期，流域特征显著变化，必然导致水资源管理目标的更加多元化，要求更高。有必要在深刻理解水资源管理的终极目标基础上，建立一个流域与四省充分协调、有层次性、动态性的目标体系，保障流域内社会、经济、技术、生态等各方面指标共同发展，代替工程技术层面的水利管理新目标体系。

3.引导公众参与流域治理与管理

随着流域内人的社会化活动加强，流域的社会化问题越来越显著。公众参与流域管理需求会越来越强烈，参与流域活动会越发频繁。公众参与流域水资

源管理是方向之一，也是流域协调的基础之一。在新时期治淮阶段，这一需求尤其强烈，有必要着手公众参与管理的机制和制度方面研究。

4.引入公共管理理论，加强水资源公共管理

目前，流域水资源监督管理的传统模式主要特征表现为过分依赖地方行政管理、取水许可缺乏监督管理、水质和水量缺乏统一管理、取水许可总量控制管理不够科学等。政府作用是通过政策系统的运行实现的，其实质就是政策主体、客体与环境相互作用的过程。政策过程及其各项功能活动是由信息、咨询参谋、决断、执行和监控等子系统所共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，才能保证政策大系统得以顺利运行。传统的水资源行政管理模式，己经不适应当代水资源管理的现实要求。为此应积极引入公共管理理论，建立健全水资源管理公共决策系统。

5.加强流域水资源监测和管理系统建设

流域水资源管理滞后重要原因之一是水资源监测和管理手段落后。流域目前没有全面、协调、统一的水资源监测系统，水资源监控能力与《水法》赋予的职责不相适应。流域综合管理的目标要求流域水资源一体化管理，一体化管理迫切需要综合的管理、服务平台和工具——流域水资源管理系统。因此，要在思路理清、管理目标明确情况下，紧密结合国家水资源管理系统建设的技术要求，注重加强水资源监测网络规划建设和流域水资源管理系统建设，实现管理手段大的飞跃。

三、结语

在新的水资源管理形势下，有必要积极转变管理理念和思维方式，构建科学的流域管理目标体系，引导公众参与流域治理与管理，研究建立高效的协调、分工工作机制，引入公共管理理论，加强流域水资源的公共管理、监测、水文化建设、流域专题调查与研究等基础工作，构建流域水资源规划与研究体系，为进一步实现流域水资源可持续管理提供依据■

（作者单位：1.淮河水利委员会水文局（信息中心）2330012.安徽淮河水资源科技有限公司233000）