何贤康，吴剑峰

(1.平湖市水利局，浙江　平湖　314200；2.浙江省水利河口研究院，浙江　杭州　310020)



平湖市限制纳污控制红线试点建设的做法和成效

何贤康1，吴剑峰2

(1.平湖市水利局，浙江平湖314200；2.浙江省水利河口研究院，浙江杭州310020)

摘要：2011年12月平湖市被列为浙江省最严格水资源管理制度(限制纳污控制红线)试点市。试点期间，平湖市积极探索限制纳污控制红线管理经验，强化入河排污口监管，严格控制入河湖排污总量，切实加强水污染防治和污染减排工作，开展重要水域的生态修复与保护工作。试点期末，平湖市全面完成试点建设任务，形成了具有区域特色的限制纳污控制红线管理制度。

关键词：限制纳污控制红线；试点；平湖市

1问题的提出

平湖市位于浙江省东北部边缘，杭嘉湖平原东端，南临杭州湾，陆域总面积537.0 km2，水域面积45.01 km2，下辖3个街道6个建制镇，总人口68.36万。平湖市多年平均降雨量1 195.2 mm，多年平均本地水资源总量为2.70亿m3，其中地表水资源2.38亿m3，浅层地下水资源量为0.32亿m3。平湖市外来入境水量丰富，多年平均为19.72亿m3。

2010年平湖市各水功能区水质总体为劣Ⅴ类，均未达到地表水功能区划的水质要求，主要超标项目为氨氮、总氮、TP、DO、BOD5、CODMn。根据2010年调查数据测算，平湖市入河CODMn主要来源于畜禽养殖，占52.30%，其次是农业、地表径流和生活输入；氨氮主要来源于农业污染和畜禽养殖，分别占43.20%和23.40%，其次是生活污染；TP污染来源主要是畜禽养殖和农业，分别占54.80%和31.70%。全市COD、氨氮和TP污染物均以外源输入为主，入境污染负荷分别占总量的57.00%、64.00%和61.00%。

2011年12月，浙江省水利厅发布了《关于开展我省最严格水资源管理制度实施试点工作的通知》(浙水保[2011]107号)，平湖市因其在沿海平原的代表性而被列为浙江省最严格水资源管理制度(限制纳污控制红线)试点市，实施期限为3 a(2012—2014年)。通过试点工作，积极探索水功能区水质改善办法，为浙江省实行最严格水资源管理制度提供经验。

2目标要求

2.1总体目标

以平湖市水环境和管理现状为基础，建立健全水功能区管理制度，强化入河排污口监管，严格控制入河湖排污总量，提高监测计量能力，切实加强水污染防治和污染减排工作，开展重要水域的生态修复与保护工作，基本形成水功能区限制纳污制度。试点期末，水功能区管理制度基本完善，管理机构能力健全，境内入河污染源基本得到控制，主要水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质达标率显著提高。

2.2水质目标

境内地表水水质明显改善，重要水功能区CODMn、氨氮浓度比2010年下降10.00%以上；交界断面出境水质不劣于入境，列入省重点交界断面的出入境断面水质达到考核要求；集中式饮用水水源地水质显著提高，CODMn、氨氮、TP浓度比2010年下降10.00%以上。

2.3减排目标

试点期末境内河网CODMn、氨氮、TP浓度比2010年下降10.00%以上。

3总体思路

深入贯彻落实科学发展观，将建立限制纳污控制红线管理制度作为“五水共治”的重要举措之一，全面开展控污减排工作，以水环境综合治理行动计划为主线，以“河长制”管理为抓手，突出污水入网、种养殖业污染治理、工业污染治理、“三河”整治、“四位一体”保洁5大重点，强化综合治理，完善工作机制，确保实现水质改善目标。

4主要做法

4.1加强领导，合力推进

为加快推进水环境综合治理，2012年成立了平湖市水环境综合治理工作领导小组及其办公室，由市委书记和市长担任领导小组组长，成员由市级有关部门和镇街道主要负责人组成，并从发改、水利、环保、农经、水务等有关部门抽调专职工作人员。各镇(街道)相应建立镇(街道)水环境综合治理工作领导小组及其办公室。考虑到试点工作和水环境综合治理工作的紧密关联性，试点工作将由市水环境综合治理领导小组统一领导，由“市治水办”统一负责具体工作的开展。在项目推进中，建立了水利、环保、农经等相关部门间的协作机制，共同解决水资源保护和水环境治理中的主要问题。

4.2明确任务，落实责任

为了更好地完成试点任务，平湖市政府印发了《平湖市限制纳污控制红线管理制度实施试点工作方案》(以下简称“方案”)，“方案”在全面分析评价平湖市水环境的基本上，提出了以水环境监测、水功能区管理考核为抓手，统筹运用控源、截污、治污、清淤、生态修复等手段，积极探索水环境治理的新技术和行之有效的新举措，推进水功能区水质不断改善。

试点期间，平湖市先后出台了《平湖市实行最严格水资源管理制度的实施意见》和《平湖市水环境综合治理“239”行动计划》等一系列政策文件，将“方案”中的任务落实到相关部门，做到每项任务都有责任人。

4.3强化管理和考核

4.3.1水功能区管理

平湖市以水功能区为单元，对各水功能区的纳污能力进行了详细的计算，在此基础上制定了工业、农业等各行业的污染物减排措施。以此为依据，平湖市开展了为期3 a的排污口封堵计划，对入河的畜禽、生活、农业等排污口进行全面封堵，截止2014年底，平湖市已经完成16条市级河道及镇街道水质考核河道、支流河道1 000.00 m范围内两侧的排污口封堵。与此同时，平湖市创造性的提出了《平湖市主要污染物总量控制和平衡办法》，重点推行污染总量“差别化减排”“市镇两级政府储备”“跨领域总量平衡机制”等措施，并允许排污权进入市场进行交易。为了激励水功能区限制纳污工作的推进，平湖市制定了较为完善的水质通报考核奖惩制度，并建立了覆盖市、镇、村级河道的水质监测网络体系，对水质进行全方位的监测。

4.3.2饮用水源地监督管理

2012年平湖市太浦河引水一期工程通水后，广陈塘由主水源改为备用水源。试点期间，平湖市进一步加强水质监测，在原有常规监测的基础上，新增广陈塘和盐平塘建设两个水质自动监测站，全面掌握水质状况，同时，进一步完善饮用水源突发环境污染事件应急预案，提高应对突发事件的能力。为了提高信息化水平，平湖市建立了广陈塘水环境综合治理管理系统，实现了对广陈塘饮用水源地的水质状况、污染源分布等情况的实时监控。

4.3.3节水型社会制度建设

编制完成《平湖市城市节约用水规划》，积极推进企业清洁生产，鼓励企业实施中水回用、废水处理等技术改造，并率先在浙江荣晟环保纸业股份有限公司开展水平衡测试。作为农业大市，平湖市在三个重点灌区开展农业用水计量观测试点，为农业节水提供科学依据。

4.3.4推进水价改革

完善分类水价制度，出台《关于工业企业用水实行差别化水价和超计划加价的实施意见(试行)》，对工业企业实行差别化水价、超计划用水累进加价水费、水资源费超额累进加价和差别化污水处理收费的政策。通过差别化政策引导，倒逼工业产业结构调整，提高工业用水效率；同时，平湖市制定了城市居民生活用水分类水价和阶梯式水价制度，并于2013年10月1日正式实施。

4.3.5建立“河长制”管理制度

通过市、镇街道、村三级领导担任相应河道的河长，相关部门担任河长单位，平湖市建立起市、镇街道、村三级全覆盖的河长制管理网络。目前，平湖市已经全面完成“河长制”告示牌的建设，并对16条市级河道进行污染源普查并进行GPS定位，建立“一河一档”，制订“一河一策”治理措施。同时，平湖市制定了完善的“河长制”考核体制，首创河长保证金制度，将考核结果与河长保证金兑付直接挂钩。

4.4推进水环境治理工程建设

4.4.1饮用水安全保障工程

广陈塘饮用水水源地是平湖市的主要供水水源，平湖市按照《关于平湖市饮用水源保护区区划调整意见的复函》意见，调整了保护区范围，重新设立了保护区界牌，并对保护区范围内的污染源进行全面搬迁和拆除。同时，为了进一步保护水源水质，平湖市在广陈镇实施生态补偿试点，首次把生态环境质量纳入考核体系，实行绿色发展。

广陈水厂是平湖市的主要供水水源，平湖市通过工艺改造、二期扩建以及和古横桥水厂的联合调度，有效提高了水厂的供水能力，同时，新建城市供水管道185.00 km，有效改善了城区的供水条件；铺设372.00 km农村供水管道，解决了3.09万人的供水问题。

4.4.2河道整治工程

平湖市全面开展河道整治，先后投入10亿元对河道及圩区进行整治，试点期间，共完成河道清淤453.00 km，河道综合整治112.00 km，圩区建设19个。平湖市初步建立了镇街道和城管执法、交通运输、水利、农经等部门分工负责的“四位一体”河道长效保洁机制，同时，以市场化保洁作业形式建立保洁专业队伍，开展日常河道保洁作业。在为期6个月的城乡河道清洁专项行动中，平湖市共出动人员33 025人次，完成全河段整治河道3 028条，清理积存垃圾6 907处20 650 t，打捞沉船2 135艘15 481 t，清理枯死树木84 827株。由于在河道保洁中的突出成绩，平湖市荣获2014年省河道保洁长效管理考核“一等奖”。

4.4.3节水型工程建设

加快灌区节水改造，试点期间共新建灌溉泵站101座，灌溉渠道181.00 km，排水沟渠69.00 km，疏通灌溉渠道94.00 km，新增喷微灌面积292 hm2(4 380亩)，有效提高了用水效率。

4.4.4污染治理工程

全面完成印染、造纸、制革、化工4大行业整治提升任务，37家污染企业关停12家、整治提升23家，4大行业废水排放量和主要水污染物排放量达到省、嘉兴市总量控制要求。初步建立“一企一证一卡”的企业排污总量控制新模式，对15家国控和省控重点污染企业进行刷卡排污；在17家省控以上重点污染源全部安装视频监控装置，实现了对企业污染物排放和环保治理设施运行情况的24 h监控。

全面落实《平湖市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》，严格规划生猪养殖数量；在嘉兴市首创“三个一”制度，即“一户一证、一猪一券、一猪一费”制度，将生猪减量任务落实到责任人；在全省率先实行生猪养殖电子化动态管理，对全市的养殖状况进行信息化管理；建成平湖市第一座农业废弃物处置中心，实现了生猪养殖的无害化处理；通过政策引导和财政补助，平湖市共完成生猪退养人数21 910人，实现再就业的有10 283人。通过以上措施，平湖市生猪存栏量从2013年初的62.30万头减至2014年底的7.96万头，削减率高达87.2%。

推进农药减量增效和统防统治工作，发展绿色生态农业，2014年推广水稻病虫害专业化统防统治面积0.53万hm2(8万亩)，实施农药减量增效推广面积1.33万hm2(20万亩)，农药减量32 t，推广测土配方施肥技术面积4.54万hm2(68.04万亩)，成功创建省级生态循环农业示范县。

全面实施农村生活污水治理3 a计划(2014—2016年)，2014年完成农村生活污水治理的农村新社区、自然村落等项目点121个，新增受益农户13 217户。

4.4.5建立水环境监测网络

完善常规水质监测。建立覆盖市、镇、村三级河道的水质监测网络体系，在全市现有52个地表水水质监测断面基础上，新增94个村级河道监测点；在全省率先实行“体检式”监测，全面掌握每条河道的污染及水质状况，并首次引入第三方检测，提高监测质量。

重点区域自动监测。建成广陈塘饮用水源地、斜桥、小新村等6个水质自动监测站，实现了对交界断面及饮用水源地水质的自动监测。

全面落实“河长制”水质考核监测。每月对16条市级河道及8个镇街道考核河道共62个水质监测断面开展“河长制”考核监测。

5工作成效

试点期末，平湖市已经建立了较为完善的水功能区管理制度、排污口控制制度和水源地监管体系。完成了饮用水源地安全保障工程，有效提高了饮用水安全保障能力。完成了河道综合整治任务，有效改善河道面貌。完成了各类污染治理计划，有效削减了入河污染物，改善了河道水质。完成了水质监测体系的建设，有效提升了水质监测能力。

2014年平湖市行政交接断面水质考核优秀，全市16条市级河道单月总平均水质类别均达到Ⅳ类，而2013年同期水质为劣Ⅴ类，市人大开展的民意调查显示，市民对水环境治理工作和治理成效的满意率达99%。

列入嘉兴市考核名录的9个重要水功能区，2014年与2010年(试点方案确定的基准年)同期水质对比，CODMn、氨氮改善率分别是31.57%和24.95%，达到治理目标(试点方案确定的改善率为10.00%)；出境水质均优于入境水质；广陈塘饮用水源地的CODMn、氨氮和总磷的改善率分别为16.55%、41.34%和17.58%，达到治理目标(试点方案确定的改善率为10.00%)，水质目标全部完成。平湖市CODMn、氨氮、TP的减排量分别为39.00%、31.00%和64.00%，减排任务也全部完成。

6主要经验

6.1完善的管理体制是推进试点工作的关键

平湖市成立了市、镇街道二级办公室，负责各项目的实施；在具体工作的实施中，面对重点难点工程，平湖也成立了相应的领导小组，如畜禽养殖污染治理工作领导小组及其办公室等；建立了多方联动机制，将本次工作与“环境保护城市建设”“生态城市建设”等有机结合在一起，建立各项工作的联动机制，共享建设成果，发挥了治污、环保、生态等工作的合力。

6.2强化考核是试点工作的主要推动力

实行项目化管理，将每项任务分解到责任单位及个人，并明确实施期限；建立了多层次的项目进度检查体系，编制《平湖治水动态》和《平湖市水环境治理工作通报》，对治水过程及各个项目的进展进行实时报道；建立了全面的监督体系，采取市、镇、村三级督查和动态管理制度，以明查、巡查、暗访等手段对治水状况进行监督；明确奖惩制度，将水环境综合治理工作列入政府重要考核内容。

6.3多样化的治污办法是试点完成的核心手段

以水功能区为单元，对纳污能力进行核定，为污染物的削减提供依据；创造性的提出《平湖市主要污染物总量控制和平衡办法》，采取“差别化减排”“市镇两级政府储备”“跨领域总量平衡机制”等措施对污染总量进行灵活控制；强化源头控制，全面封堵各类入河排污口；实施积极的财政和就业政策，解决企业的后顾之忧；全面开展高压执法，倒逼污染企业转型升级。

(责任编辑郎忘忧)

收稿日期：2015-08-24

作者简介：何贤康(1962-)，男，高级工程师，大专，主要从事水资源管理工作。E-mail：phhxk@163.com

中图分类号：TV213.4

文献标识码：B

文章编号：1008-701X(2016)02-0072-03

DOI：10.13641/j.cnki.33-1162/tv.2016.02.020