倪海龙　杨亚东　徐雅蒙

南京农业大学，江苏　南京　210095



关于农村集体经营性建设用地入市的几点思考*

倪海龙杨亚东徐雅蒙

南京农业大学，江苏南京210095

农村集体经营性建设用地的入市，是当下中国土地改革的重要方向。但在试点地区的实际操作中存在着诸多难点和法律问题亟待解决，主要体现在：缺乏明确的价格机制；如何解决集体经营性建设用地抵押融资难的问题；小产权房是否可以转为合法；缩小政府征收土地的范围，使经营性建设用地可以自由进入市场；完善农民的社会保障，基本解决农民的后顾之忧等方面。解决这些难点与问题是推动其入市的关键。

农村集体经营性建设用地；价格机制；抵押；小产权房；土地征收

农村集体经营性建设用地，指农村集体建设用地中具有生产经营性质的土地。《土地管理法》禁止农村集体经营性建设用地的流转。但经营性建设用地流转的隐形市场大量存在，现行法律规定已不能与经济形势相适应。随着十八届四中全会的召开与相关决定的颁布，农村集体经营性建设用地改革已经是大势所趋。但在其流转过程中还存在许多问题，就此笔者提出了几点思考。

一、未形成明确的价格机制

现下国家法律并未明确规定农村集体经营性建设用地的合法流转，东南地区诸多村镇的实际操作也仅仅是地方上的试点，不同地区在实际操作中对于流转的土地价格定制也有较大出入，大抵上经济发达地区该类土地流转价格较高。就江苏省常州市武进区为例，具体流转方式大多为抵押，土地评估出来的价格参照国有土地，基本为同地段国有土地价格的三分之一，一般也只有江南农村商业银行才会接受这样的抵押。其他诸如安徽省、福建省具体操作方式及其价格相较而言又有较大出入。

缺乏明确的价格机制，可能导致地方上出现土地隐性操作的漏洞，村民集体的利益得不到有效保障。之于这样的问题，或许可以仿照国有土地“招拍挂”制度，让集体经营性建设用地的流转更趋于透明，从而使得村民集体的利益得到进一步保障。

二、集体经营性建设用地抵押融资难

2015年中央一号文件提出，允许农村集体经营性建设用地流转，并在多地进行试点。但《物权法》规定：农村集体经营性建设用地使用权不得单独直接抵押，导致集体经营性建设用地无法发挥与国有土地相同的权利，使得参与集体经营性建设用地流转的主体——企业与金融机构顾虑重重，失去了其对流转市场应有的兴趣，难以发挥集体经营性建设用地入市预期的效果。[3]实务中提供抵押融资的金融机构较少，很多金融机构不愿意提供抵押服务；由于集体经营性建设用地市场评估价格较低，导致贷款额度较少，很难满足企业的需求；抵押贷款流程繁琐、审批程序多、周期长，当企业出现资金短缺状况时，企业无法利用集体经营性建设用地抵押来解决中小企业融资问题。[4]

笔者认为，相关机构尽快出台法律法规，明确集体经营性建设用地使用权抵押的申请、审批、登记、发证、注销等流程，确定抵押权人的权利与义务。参照国有土地，对农村集体经营性建设用地科学估价，对其使用权流转抵押做出相应规定。[5]政府对抵押中的相关程序和要求作出规范，增加抵押权的实现途径，在某些情况下政府可以提供信用担保，较大程度地实现经营性建设用地的抵押权。

三、入市对“小产权房”的影响

小产权房由于其自身的优势在农村大量涌现，政府屡禁不止，也由于其自身的独特性使相关司法混乱。小产权房在我国的面积过大，牵涉到众多公民的利益，法院不敢轻易裁判买卖合同是否有效，导致许多法院直接不予受理关于小产权房纠纷的案件。[1]随着经营性建设用地入市之后，附着于其上小产权房是否可以转变为合法用房引起学术界的热议。有学者认为，即使经营性建设用地入市土地性质仍然是集体土地而非国有建设用地，因此附着于其上的房屋不在法律的保护范围之内。

虽然倡导经营性建设用地实现与国有土地同地同价，但目前我国城乡经济水平差异较大，在短期内实现同地同价并不现实，所以附着其上的小产权房仍然具有较大的存在空间。在这次经营性建设用地改革中，小产权房问题如果不能得到有效解决，则会大大降低改革的效果。笔者认为，在经营性建设用地入市可以用作商业用途的前提下，附着于其上的小产权房也应当有限度地转变为合法用房。所以国家应当出台关于小产权房转正的相关法律法规，符合规定和相关规划的颁发房产证；不符合的，在给予一定补偿的前提下予以没收、拆除。[2]

四、完善土地征收的法律规定，缩小其范围

当国家税制改革之后，地方政府税收极具减少，使得许多地方政府通过出让国有土地增加财政收入，且土地出让金占据较大的比重。因此经营性建设用地的流转在一定程度上会抑制国有土地的买卖。《土地管理法》规定：只有国有土地才可以用于建设。由于房地产市场的火爆是许多地方国有土地供不应求，政府便征收经营性建设用地，将其转变为国有土地，使经营性建设用地成为国有土地的后备资源。[6]政府的财政税收将必然受到影响，这实际上也正是我国多年来该制度未能有效推广的一个重要原因。

实践中，为了稳定财政，获得高额的利益，政府可能滥用职权，假借“公共利益的需要”强制征收经营性建设用地，改变其土地用途转为国有土地，用以阻止经营性建设用地使用权的流转。若如此，经营性建设用地使用权流转将流于形式，无法发挥应有的实际效果，[7]即如果征地问题不能得到有效解决，经营性建设用地入市必然失败。

笔者认为，必须同步改革现行的土地征收制度，严格执行土地征收范围仅限于“公共利益”，并对“公共利益”做出具体的规定，应把经营性用地排除在土地征收的适用范围外，只有这样，才能给集体经营性建设用地流转提供生存空间。

五、农民社会保障的完善

集体经营性建设用地入市，意味着农民手中的土地将日益减少，也就代表着农民在土地上的收入将降低。现实中农民的社会保障体系尚未完全建立，保障水平较低，仅靠现有的保障体系无法完全保障农民生活。

这让农民产生了担忧，感觉一旦失去土地将使他们失去其最后的生活保障，不能满足他们的基本生活，处理不好容易成为经营性建设用地以及之后土地改革的强大阻力。所以在集体经营性建设用地入市的实际操作中，需要从法律上和政策上对农民的这部分损失给予足够的补偿，考虑到农民集体的现实情况，建议进行长期性的补偿。在具体操作过程中，建议地方政府在给予交易双方足够意思自治的前提下，提供一定的偏益于农民集体的意见和建议，甚至可以考虑对农民集体进行一定的政策保护。不断完善我国农村的社会保障体系，解决农民后顾之忧，才能使他们真心推动经营性建设用地流转，较快实现城乡一体化进程。

[1]何格，别梦瑶，陈文宽.集体经营性建设用地入市存在问题及其对策——以成都市为例[J].中州学刊，2016(02).

[2]高珊，吕美晔，金高峰，曹明霞.农村集体经营性建设用地流转市场困境及启示——以江苏省调查为例[J].农业经济，2016(01).

[3]郭玲霞.对放开农村集体建设用地流转的若干思考[J].天津农业科学，2016(02).

[4]陆冠南，盛捷中.农村集体经营性建设用地入市背景下小产权房何去何从[J].法制博览，2016(03).

[5]房绍坤.农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题[J].烟台大学学报(哲学社会科学版)，2015(03).

[6]韩松.论农村集体经营性建设用地使用权[J].苏州大学学报(哲学社会科版)，2014(03).

[7]张鹏.当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2014(03).

F321.1

A

2095-4379-(2016)21-0047-02

倪海龙(1993-)，男，江苏南京人，南京农业大学，2013级法学专业本科生；杨亚东(1993-)，男，山西晋中人，南京农业大学，2013级法学专业本科生；徐雅蒙(1995-)，女，河北廊坊人，南京农业大学，2013级法学专业本科生。

*南京农业大学国家大学生创新性实验计划项目(SRT)专项资金资助项目，“农村集体经营性建设用地入市的法律问题研究”的成果，研究方向：农业法(项目基金编号：1522A05)。