何运开，周志成，陆红民

(浙江省宁波市鄞州区建筑工程质量监督站，浙江 宁波 315040)



住宅工程质量投诉处理的一些思考

何运开，周志成，陆红民

(浙江省宁波市鄞州区建筑工程质量监督站，浙江 宁波 315040)

通过对住宅工程质量投诉的基本情况、制度现状进行分析，总结了目前工程质量投诉中存在的问题和原因，并提出相对比较合理的建议。这对提高和保障用户权益，妥善解决和降低工程质量投诉，整体提高工程质量水平，营造社会和谐氛围，有比较积极的意义。

工程质量；投诉；操作性；程序

住宅工程质量一直以来都是群众十分关切的热点话题，工程质量的投诉处理成为当地行政管理部门和质量监督机构的头等大事，而如何处理好住宅工程质量投诉，更是关系到广大群众的根本利益。本文就宁波市某区为例对住宅工程质量投诉进行了梳理，试图对目前住宅工程质量投诉的基本情况、政策背景、具体投诉的原因及应对的措施进行探讨，并希望能对此提出合理的建议，也能为受理投诉的处理人及相关责任人员和人民群众正确理解住宅工程质量投诉起到参考作用。

1　住宅工程质量投诉的基本情况

1.1工程质量投诉的基本概念

近些年来，房地产库存形势严峻，“化解房地产库存”成了2016年中国经济五大任务之一[1]。因房产降价引发的住宅工程质量投诉与日俱增,而工程质量投诉处理作为工程质量监督管理工作的一部分,是确保建设工程质量，维护建设工程各方当事人的合法权益的关键环节。建监[1997]60号文件《建设工程质量投诉处理暂行规定》第二条规定:工程质量投诉，是指公民、法人和其他组织，通过信函、电话、来访等形式反映工程质量问题的活动。第五条还规定:工程质量投诉处理工作应当在各级建设行政主管部门领导下，坚持分级负责、归口办理，及时、就地依法解决的原则。同时《中华人民共和国建筑法》第六十三条规定：任何单位和个人对建筑工程的质量事故与质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。在法律的最高层面明确了投诉主体以及相应投诉的内容。

1.2住宅工程质量投诉的相关法律法规及制度现状

建设工程质量投诉是建设工程质量管理的一项十分重要的制度，与之相关的法律法规主要有：《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》。同时，在建筑法颁布实施后，制定并出台了《建筑工程质量管理条例》《城市房地产开发经营管理条例》《建设工程质量投诉处理暂行规定》《房屋建筑工程质量保修办法》等规定，进一步提高了投诉处理的操作性。同时各省各地也因地制宜制定了相应的条例或工程质量投诉管理规定。形成了工程质量投诉处理比较完善的工程质量管理体系。

但在上述法律、法规和相应的规范与标准体系内处理工程质量投诉仍存在一些问题，尤其是住宅工程质量投诉情况更为复杂，不仅牵涉到多个部门多个专业，在处理投诉的实际操作过程中依然感觉困难重重，目前处理一般质量投诉基本按照《建设工程质量投诉处理暂行规定》和《房屋建筑工程质量保修办法》实施，但多数群体性工程质量的投诉或有经济赔偿要求的一些特殊投诉处理起来仍有难度，依据现有的法律体系很难顺利协调成功。

2　住宅工程质量投诉处理中存在的问题与原因分析

2.1法律法规体系的不健全

现行《建设工程质量投诉处理暂行规定》虽然明确投诉的范围及各级部门的职责，但在处理的程序、受理的相关规定及投诉处理的时限等未明确，以致各地很难做到一致性，不规范、不严肃；另外，该规定在法律层面上并不属于行政法规或规章，对责任主体的罚则也未明确，且1997年发布实施后一直未作修订，虽然在《房屋建筑工程质量保修办法》中明确了未履行保修责任的罚则，但需更强的法律支撑。而在实际操作过程中，各地建设行政主管部门一般委托当地质量监督机构进行处理，其受委托处理质量投诉的职责与权利并未作进一步的明确和细化，对责任主体的约束力不强，导致投诉处理很难做到就地依法解决。

2.2部分法律法规互为矛盾

多年前，建设工程质量监督管理从核定制改为竣工验收备案制。质监部门不再对工程是否“优良”进行核定，仅对验收合格工程进行备案。严格区分了竣工验收与竣工验收备案的法律定义，该司法尺度对于促进建设市场主体的意思自治，自觉提高工程质量标准，保障和提升建设工程质量具有积极意义。“核定制”也从2003年发布实施的《工程质量监督工作导则》和2010年发布实施的《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》中剔除。但《城市房地产开发经营管理条例》(1998年发布实施，2011年修订)中第三十二条仍规定：商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，购买人有权退房；给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。“核定”与“核验”虽一字之差，但理解上仍极易模糊，因上位法，在具体操作过程中难有定论,带来的难度也可想而知。

2.3对房产企业的行政约束归口不一

住宅工程质量投诉主要集中在多数商品房，而房产企业的行政主管部门与施工企业的行政主管部门不一致，法律层面上虽然房地产管理法与建筑法并无矛盾，但在行政管理上没做到统一管理，房产企业也并未纳入建筑市场信用管理系统，因此建设行政主管部门作为工程质量投诉处理机构，对房地产企业的开发行为显得有些乏力。尤其针对已注销的房产企业、部分外地房地产企业或外地责任主体，因全国并未建立统一协调机制，出现工程质量投诉就束手无策。

2.4住宅工程质量投诉复杂多样

工程质量投诉处理问题繁杂，主要存在以下问题：

1)住宅工程建设前期程序与法规不符导致后期投诉处理困难。因在城市开发中涉及到道路、市政、学校等公用设施建设，政府在协调开发建设一些住宅工程时程序灵活多变，导致后期建设程序违规，无法完成竣工验收备案甚至延期交付而导致投诉。

2)部分工程尤其是涉及拆迁安置或保障性质的住宅工程，在拆迁时因利益问题，或因毗邻施工现场，以现有房屋安全或在建工程质量问题为由投诉举报，小题大做，干扰施工。当然，正常的桩基、基坑、施工噪声及粉尘对周边建筑或民众生活环境固然会带来一些影响，导致部分有心之人举报或投诉，甚至提出高额经济补偿又不选择走司法程序。因无经济赔偿裁量权，建设行政主管部门往往也是久拖不决，处理十分困难。

3)住宅价格下降导致工程质量投诉。按照法律要求和契约精神，房产商并没有责任与义务赔偿老业主，笔者作为一线质量监督员参加过多次上访协调处理，多数“工程质量问题”都是托辞，投诉人心态盲目而极端，深知这一渠道不费成本见效又快，故借助媒体舆论多途径对建设行政主管部门施加压力，组织多头、反复、恶意的投诉。

4)四新技术应用及老百姓质量与维权意识提高也对住宅工程质量投诉起到推动作用。新材料、新工艺、新技术、新设备随着建筑工业的快速发展大量应用在工程上，而四新技术本身不断发展与推陈出新也不可避免存在一些质量问题。同时，老百姓质量维权意识也在逐年提高，加上媒体或网络水军不客观引导，导致很多无效的质量投诉。

5)工程施工过程质量控制不到位导致一定质量问题而引起投诉。因普通民众对建筑专业规范的不熟悉不理解，认为只要有质量问题就可以投诉，比如对部分质量通病，对个别并不影响安全与使用功能要求的部位进行投诉。其实，建筑产品不同于普通工业产品，虽然施工过程也按照检验批进行控制，但分为主控项目和一般项目，对于一般项目中的内容，只要合格率达到80%以上就能满足规范要求。

6)对住宅工程的规划选址、学区设置、设计方案、周边设施、综合绿化及成品装修等不满意转而对工程质量进行投诉。其实住宅工程从立项到竣工验收交付，实际涉及部门众多，但建设行政主管部门作为工程质量投诉受理机构一般将投诉处理委托给当地工程质量监督机构，而质监机构通常只依据建筑相关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和各方责任主体的工程质量行为实施监督。多数设计范围以外的内容均不涉及，民众对法律及相关规范规定一知半解，盲目进行投诉。

7)部分工程质量投诉问题的责任难以确定。实际上，针对一般的工程质量问题，多数有法律或规范的明确规定，但在实际操作中并不顺畅，如对混凝土结构质量问题的质疑，通常涉及的责任主体往往互相推诿，又无法通过检测得到数据，责任难定，或者维修方案、费用等难以协调一致，无法有效处理。另外，对超过保修期限的住宅工程因质量保修金已退回施工企业，各方均不愿意承担维修费用，责任难定，难以处理完满。

8)各责任主体或分包商竞争者之间的互相投诉，尤其在各类材料供应商之间表现比较集中，比如商品混凝土、混凝土管桩、砖、预拌砂浆、水泥、钢筋、烟风道等成品半成品建筑材料的投诉就非常典型。因多数涉及市场竞争，大多也是顾左右而言它，没有真正针对工程质量问题进行投诉，牵扯工程质量投诉处理机构较多精力。

3　对住宅工程质量投诉处理的几点建议

住宅建筑产品不同于一般产品，它的多样、隐蔽、固定、周期长、不可逆转及相互影响的特性在很大程度上也决定了建筑产品质量的特殊性。诸多客观因素的存在不可避免会产生一定的质量问题，而住宅工程所涉及主体及受众更为复杂和特殊，其投诉自然难以处理。笔者多年从事一线质量监督工作，也参与过很多次工程质量投诉协调和处理，深知协调处理的困惑与难度，提出以下几个建议，希望能起到抛砖引玉的作用。

3.1法律法规和相应规定规范需进一步完善，以提高质量投诉处理的操作性

现行部分法律、法规和规范实施多年未进行修订，与当前市场、技术水平不相适应，尤其法律、法规中有矛盾之处应及早进行修订。同时各地应根据本地实际情况对《建设工程质量投诉处理暂行规定》进行细化，编制、发布实施细则或操作规程，明确质量投诉处理的程序、职责、受理条件及相应罚则，尽量避免重复、恶意或无效投诉，从而更为准确地保障各方权益。

3.2加强对房地产企业的行政管理，健全质量保证金及工程质量保险制度

对房地产企业的管理应多重、联动管理，加强房产企业从设立、注销、开发、销售及售后保修期内的管理力度，对推诿扯皮不负责任的房地产企业及时进行有力的处理，按相应规定进行约谈、曝光或行政处罚。同时完善部分老旧小区的质量保证金管理和使用制度，进一步落实和发挥质量保证金的作用。而工程质量保险制度在多年前曾试点开展，也卓有成效，应加大推广力度，从法律和制度上根本解决工程质量问题的源头。

3.3进一步加强法律法规及相关文件的宣贯，及时转变政府部门在工程竣工验收中的地位，优化工程质量投诉处理的模式

从多数工程实践来看，工程质量核定制向竣工验收备案制观念上转变不彻底，质监机构在工程竣工验收中的主导地位仍未转变。实际上，质量监督属于建设行政管理的一部分，质监机构非参建主体，参与竣工验收也只是对竣工验收程序、质量行为和实体质量进行监督，并不承担参建责任，只对监督和备案负责。但长期以来相关责任主体与民众对法律法规不重视不熟悉。在处理质量投诉时仍应耐心地进行解释和引导，优化工程质量投诉处理的模式，认真听取诉求，深入现场调查。同时，从法律、规范层面对民众的误解进行引导，以更好地提高质量投诉处理的效率，体现监督中的做好服务，服务中强化监督。

3.4规范工程建设程序，创新工程质量投诉管理的机制

基本建设程序是建设项目从项目建议、规划、设计、实施到项目竣工交付的各项工作开展先后顺序的规定。它既反映了工程从开始到结束各阶段之间的内在联系和必然经历的程序，也是从事建设工作的各有关部门和人员都必须遵守的原则。在工程实践中，拆迁、城市规划、城市管理、消防环保控制、工商管理、房产销售、学区设置等都直接或间接涉及到工程建设程序的管理，也是导致工程质量问题的间接原因,而按照现有投诉处理机制,只是头疼医头,脚疼医脚,针对涉及多个部门的质量投诉没有一个统一协调的机制。笔者以为,如能设置或规定一个综合执法部门对质量投诉进行统一协调管理,则既能从综合行政执法的角度加强对各方责任主体的管理,也能减少行政管理部门和民众因多头投诉而耗费的精力,从而提高政府部门处理投诉的工作效率，也能就此加强综合执法的威慑力,更能提高民众对政府的公信力,应是一举多得的好举措。

3.5加强对住宅工程或拆迁保障房的质量管理

在住宅分户验收的监督中，应严格杜绝各方责任主体在分户验收过程中的弄虚作假行为，实事求是地解决房屋交付的质量问题或质量隐患。而对于成品装修住宅工程，除按相应的分户验收制度进行监督外，还应注意装修样板房、销售合同、装修设计深化及各种装修材料和环境检测的数据是否符合住宅工程的规范要求，数据是否真实，将质量问题隐患及时消除。

3.6加强对工程实体质量和各方责任主体的质量行为的监督,减少住宅工程质量投诉，保障民众基本的权益和利益

工程质量有问题，本身也比较客观，尤其在当前工程技术水平的条件下无可避免会出现或多或少的质量问题或质量通病。因此在工程实施的过程中，质量监督机构应严格按设计及规范标准实施监督，尤其对结构工程安全与使用功能的抽查，很大程度上能减少结构开裂、渗漏等质量问题，从而减少后期交付带来的质量投诉。作为质量投诉处理机构，应站在用户或投诉者的角度，耐心倾听，对合理客观的诉求应及时妥善地处理，对暂时不能解决的问题，应做好合理的解释，如果经协商仍有大的分歧，应建议各方通过仲裁或司法程序解决，从根本上保障民众基本权益。同时，对经常被投诉的责任主体，应采取差别化监管措施加强对实体质量和质量行为的抽查和检查，并对违法违规行为进行公示，以引起各方责任主体的重视并提高质量控制的责任意识[2]。

4　结　语

住宅工程质量的投诉一直是广为关注的民生热点，妥善解决工程质量投诉是缓解社会矛盾和维护各方责任主体和用户权益的重要手段。而随着社会发展和工程质量技术水平的提高，只有在健全法律法规和相关规定规范的条件下，不断加强工程建设程序的管理，强化和落实各方责任主体在建设过程中的实体质量和质量行为，不断宣贯建设行政主管部门在现行竣工验收监督和备案管理的作用，同时积极完善工程质量投诉处理的机制，以整体提高工程质量投诉处理的工作效率，同时全面提高工程质量水平。

[1]王俊岭.全国商品房待售面积达6.96亿平方米巨量库存如何消化[N/OL].人民日报海外版，2016-01-02[2016-01-14].http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyrw/2016-01-02/doc-ifxncyarb170781.shtml.

[2]何运开.建设工程质量监督管理模式现状分析与改革研究：以宁波地区为例[D].杭州：浙江工业大学，2012.

Some Thoughts of the Treatment to the QualityComplaints for the Residence Engineering

HE Yunkai, ZHOU Zhicheng, LU Hongmin

2016-01-14

何运开(1976—)，男，浙江宁波人，高级工程师，从事建筑工程管理工作。

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1008-3707(2016)06-0047-04