邵 荔/河南大学

党的十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省级政府在2015年底、市县两级政府在2016年底完成权力清单工作。档案行政管理部门作为行政管理部门也必然要推行权力清单制度，建设与档案行政权力清单制度相匹配的档案行政责任清单制度，形成完善的档案行政权力与档案行政责任清单制度体系，是有效保障档案行政职责规范履行、依法行政的基础和依据。因此，本文就档案行政责任清单制度建设做如下探讨。

1 建立档案行政责任清单制度的现实意义与作用

1.1 提高档案行政管理的责任意识和依法行政意识

档案行政责任清单制度建设是政府责任清单制度建设的一部分，档案行政责任清单与一般政府责任清单制度相比具有其特殊性，体现在大多数档案部门实行的是局馆合的一体制。这种体制客观上会造成职责不清，容易发生为避责而相互推诿的现象。同时，档案局（馆）属于事业性质，虽负有行政管理的职责，但其工作人员依法行政的意识普遍淡薄，档案行政管理工作中“由于没有边界意识和清晰的边界，档案行政管理的‘越位’‘缺位’现象经常发生”[1]。因此，建立档案行政责任清单制度，对于提高档案局（馆）工作人员档案行政管理的责任意识和依法行政意识，有着特别重要的作用和意义。

1.2 实现档案行政管理依法行政的重要手段

档案行政责任清单制度的首要工作就是厘清档案行政管理权责边界，以清单的形式明确其职责范围、责任大小，使每个档案行政管理部门的工作者知晓自身应承担的责任，有利于档案行政管理部门“定责”“明责”，在一定程度上解决职责不清、相互推诿等问题；还能克服不作为或乱作为等现象，并且提高档案行政管理的效能，有利于档案行政相对人遵守档案法规和档案行政管理部门依法行政的要求。

1.3 维护档案行政相对人权利的重要途径

建立档案行政责任清单制度有利于维护档案行政相对人的权利。档案行政相对人对档案行政职责的履行具有知情权、监督权，建立档案行政责任清单制度，其目的就是将档案行政职责的履行过程公之于众，让档案行政职责在法律的框架下运行，使其透明公开。因此，建立档案行政责任清单制度，就是让档案行政责任、履责程序、追责结果公开，这样有利于维护档案行政相对人的权利，并能依法满足档案行政相对人的权利诉求。

2 建立档案行政责任清单的原则

一是责任法定原则。“行政责任涉及行政权的合法行使，关系到保护公民、法人和其他组织的权益，因此，必须以法律、法规或者规章为依据。”[2]建立档案行政责任清单必须做到档案行政责任法定，责任法定原则主要包括档案行政责任依据法定、确认和追究档案行政责任的主体及其职权法定、确认和追究档案行政责任的程序法定。

二是责任健全原则。凡是档案行政职责涉及的责任事项范围的行政责任，都要列入档案行政责任清单，不仅要梳理档案行政权力对应的行政责任事项，还要依据档案法律、法规和规章赋予的所有职责，从实际工作、民生需要出发，尽可能全面梳理档案行政管理部门的责任事项。将档案行政管理部门的职责编制成完整、规范、清晰、准确的“档案行政责任清单”，接受社会监督，确保档案行政管理部门“法定职责必须为”。

三是责任公开原则。责任公开原则是指档案行政责任履行的每一阶段和步骤都应以档案行政相对人和社会公众看得见的方式进行。责任公开原则具体包括档案行政责任依据的公开、档案行政责任履责程序的公开、追究档案行政责任的公开等内容，因此档案行政责任清单的编制不仅要确保标准统一、内容完整规范、表述清晰准确，还要主动向社会公开（涉及国家秘密及其他依法不予公开的除外），方便档案行政相对人开展工作和接受社会监督。

四是责任追究原则。建立档案行政责任清单，重在强化履行责任，建立健全档案行政责任追究机制，杜绝档案行政不作为、乱作为、失职渎职等违法违纪行为。其一，依法追究责任者的责任，使其为违法行政行为付出代价。其二，既要追究作为档案行政管理部门的责任，也要追究有过错的档案行政工作人员的责任；档案行政管理部门不仅要对自己违法行使行政职责或者不依法履行行政职责的行为负责，还要在一定范围和程度上对其工作人员违法行政行为造成的后果承担责任。

3 档案行政责任清单制度的主要内容

3.1 全面梳理档案行政管理部门的主要职责

第一，依法梳理档案行政职责依据。一般档案行政管理部门行政职责的依据主要包括四个方面：一是有关的法律、法规和规章，二是党中央、国务院和省委、省政府有关的规范性文件，三是档案行政管理部门“三定”方案的规定，四是编委或编办文件。其余不能作为档案行政管理部门职责的依据。

第二，具体责任事项。具体责任事项是对档案行政管理部门行政职责的细化，要涵盖相关内设机构职责以及档案行政权力清单的各项内容；已经取消、转移、下放的档案行政权力事项，不应再列入具体责任事项；档案行政管理部门内部管理和自身服务事项也不应列入具体责任事项中，如公文运转、后勤管理等。

第三，追责依据及追责情形。梳理“行政职责”和“具体责任事项”涉及的相关法律、法规和规章中的追责依据，逐一列出不履行或不正确履行职责、违法违纪等应承担相应责任的具体情形（行政行为）。

3.2 厘清档案行政管理部门职责边界

梳理档案行政管理部门与其他部门之间的职责交叉事项，明确档案行政管理部门履行行政职责的边界，建立健全档案行政管理部门与其他部门之间的协调配合机制，做到与其他部门之间的职责无缝衔接，提高公共服务能力。

3.3 制定事中事后监管制度

档案行政管理部门应当根据其管理权限，确定本部门与下级部门的职责权限（或监管职责）；按照保留、取消后仍需监管、转移下放和属地管理等档案行政权力事项，分类建立健全事中事后监管制度，明确监督检查对象、内容、方式、措施、程序及如何处理。既要严格监督管理，防止监管缺位，又要避免过度监管、不当监管和违法监管，防止监管错位、越位。

3.4 明确公共服务事项

档案公共服务是指直接为档案行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项，要按照保住基本、兜好底线、促进社会公正的要求，列出档案行政管理部门所承担的公共服务事项。

3.5 建立行政责任追究机制

“根据法定职责必须为的原则，对影响责任清单执行的不良倾向及时纠正，对损害责任清单严肃性的行为及当事人坚决追究责任。”[3]建立行政责任追究机制是落实档案行政管理部门行政责任的重要措施，主要明确追责的实施主体、追责程序和相互间协调配合机制，让监督机关和社会公众了解追究责任时该找哪个部门以及具体该怎么办。

4 构建档案行政责任清单制度的配套机制

4.1 档案行政责任清单的动态更新机制

档案行政责任清单应随着档案行政职责的变化、变迁而及时加以更新、调整和修改，并建立相应的档案行政责任清单动态更新机制，对建设档案行政责任清单实行动态管理。建立档案行政责任清单动态更新机制，一是根据所在地区经济和社会发展的情况与档案事务发展的具体状况，依据档案行政相对人的实际需求，确定档案行政责任的变动内容；二是制定档案行政责任清单的动态管理办法，明确档案行政责任清单调整的依据、程序等，使档案行政职责边界与运行流程的动态调整切合档案事务发展实际，并且公开透明、规范合法。

4.2 档案行政责任清单的绩效考核机制

建立档案行政责任清单制度绩效考核机制，对档案行政管理部门执行档案行政责任清单的情况进行考核，是完善政绩考核制度、进一步健全政绩考核体系的重要组成部分。这项工作要从以下几方面入手：一是对档案行政管理部门和工作人员依法履职履责、依法管理和依法办事的成效进行考核；二是对档案行政责任清单的制定、公开、落实以及推行的情况进行考核；三是建立档案行政责任清单绩效考核指标体系，并不断补充完善，同时要做到突出重点、科学合理，确保档案行政责任清单制度的顺利实施；四是将对档案行政责任清单绩效考核的结果进行公示，以便社会监督；五是把档案行政管理部门和工作人员履职履责的考核结果与奖惩挂钩。

4.3 档案行政责任清单的绩效评估机制

档案行政责任清单制度绩效评估的主体由四部分构成：一是该档案行政管理部门的直接领导机关，二是档案行政管理部门职责的具体履行者，三是接受档案行政管理部门服务的社会公民，四是“第三方”专业评估机构或独立的专家。这种评估主体兼顾了多方面的利益和需求，构成了一个综合评价体系。

在推行档案行政责任清单制度过程中，要定期进行绩效评并通报评估结果，对成效显著、成绩突出的要予以表扬，对违法违纪人员和行为要严肃追究责任。要积极对照先进、查找不足，进一步增强档案法治意识，规范档案行政行为，对档案行政责任的依法依规运行心存敬畏，做到有所为、有所不为，进一步增强推进和落实档案行政责任清单制度的积极性和主动性，推动档案行政责任清单制度的全面落实。

4.4 档案行政责任清单的行政问责机制

对于档案行政责任清单制度来说，只有构建有力的行政问责机制，才能让档案行政管理部门以及行政工作人员不脱离监督，同时又能促使其依法行政。建立档案行政责任清单制度行政问责机制，一要明确行政问责对象。根据权责一致、责任自负的原则，凡是履行档案行政责任的档案行政管理部门和行政工作人员都应是行政问责对象。二要统一行政问责事由。由于行政问责对象的职责、承担的责任各不相同，应采用定性与定量相结合、列举与概括相结合的办法确定涵盖面广、操作性强的问责事由。三要规范行政问责程序。规范的行政问责程序是建立健全档案行政责任清单制度行政问责机制必不可少的要素，可以防止行政问责流于形式，保障行政问责结果公正。

4.5 档案行政责任清单制度的监督机制

第一，加强专门机构的监督。对档案行政责任清单制度的监督主要有赖于专门机构，因此，应当加强专门机构的监督。其一，要加强人大监督、行政监督、审计监督，还要加强检察机关的检察监督、人民法院的司法监督。其二，要改进和创新专门机构的监督方式。例如，改进人大的监督方式可采取以下方式：明确人大对档案行政责任清单实施情况的定期专项检查制度，及时督促档案行政管理部门积极落实档案行政责任清单的内容；接受档案行政相对人的投诉和控告，对没有按照档案行政责任清单执行的档案行政管理部门根据具体情形进行相应处理；定期主动地对接受过档案行政管理部门服务的档案行政相对人进行调查，收集档案行政管理部门执行档案行政责任清单的情况，如有违反情形及时予以纠正。

第二，完善社会力量的监督。要保证档案行政责任清单的实施效果，还应当完善社会力量的监督，即让社会公众参与档案行政责任清单制度的运行过程中，增强社会群众对档案行政责任清单的认同感。一是重视媒体的导向作用，加强舆论宣传，积极营造社会公众监督档案行政职责履行的氛围；二是拓宽社会公众参与渠道，鼓励引导社会群众参与监督档案行政责任清单制度运行的全过程，同时设立电话投诉、网络投诉、来访来信投诉等多种投诉方式，形成全社会广泛参与的监督格局。

第三，注重事中事后监督。事中事后监督是监督落实档案行政责任清单的重要机制。事中监督是指在档案行政责任清单制定的过程中，对可能出现的错误进行监督，如，人为地将相关档案行政责任排除在档案行政责任清单之外，等等，以便及时发现问题，及时纠偏纠错。事后监督是指在档案行政责任清单制定完毕进入到实施阶段后，对档案行政责任清单落实情况进行监督。在这一过程中如果发现档案行政管理部门有违反档案行政责任清单规定的，监督机关应及时启动追责程序，让有关档案行政责任者承担相应责任。

注释与参考文献：

[1]李宗富.档案行政管理的未来走向：行政执法为主、行政指导为辅[D].河南:郑州大学，2012.

[2]沈开举,王钰著.行政责任研究[M].河南:郑州大学出版社,2004:55.

[3]陈锦昌.依责任清单助地方政府改进作风常态化[J].黑龙江省社会主义学院学报,2015(01):30-32.