杨春晖

吉林医药学院

新形势下协作性公共卫生管理思路与研究

杨春晖

吉林医药学院

随着信息时代的到来，第三部门开始迅速发展和壮大，各种非盈利组织的作用越来越显著，各种超越组织边界的问题频频出现，政府管理模式开始由统治朝着治理转变，而社会治理主体也开始由以政府为主朝着公共、私人、非营利合作治理模式转变，未来公共管理将采用“协作性公共管理”模式。随着非典、流域水污染、流感等公共卫生事件的频频发生，传统划地为界的单一化管理模式已经无法适应新形势的发展要求，为此，发展跨地区、跨部门的协作性公共卫生管理势在必行。

协作性公共管理；公共卫生管理；思路

在如今这个公共管理日趋复杂化、利益主体日趋多元化的时代，公共管理问题的科学应对需要涉及到多个部门的协同、配合，覆盖多个管辖区，甚至全社会，还需要借助于多个相关私人部门、非营利组织、公众的配合。因此，对地区之间、部门之间的协作管理能力的要求越来越高。如何构建完善的协作管理方式，对公共管理机构的资源、信息、流程加以整合，提升公共管理效率，采用最高效的方式为群众、社会服务，是现代政府管理所面临的重大课题之一。在这种形势下，协作性公共管理应运而生，也为公共卫生管理提供了一个新的思路。

一、协作性公共管理理论基础

上世纪70年代末，新公共管理领域的改革极大地提升了公共部门的行政效率，但也引发了组织的裂化与公共服务的碎片化。为此，上世纪90年代末，欧美等国家开始加快该领域的研究，以突破新公共管理模式的局限性，并提出了以协同政府、网络治理、无缝政府、协作性公共管理、协作治理等内容，促进了新公共管理领域的改革。这一改革强调整体化，关注从政府机构的重组、决策整合、提供回应性公共服务、提升服务质量、构建信息化政府治理机制、关注公共服务价值、促进行政流程再造、实现资源共享等方面，全面推动协作性公共管理的实施。作为当前公共管理领域的新的研究趋向，协作性公共管理是在对传统行政模式进行反思的基础上发展起来的，其代表了未来公共管理新的发展方向和趋势。可以这样说，未来公共管理将是一种协作性公共管理方式。

作为公共管理领域的一种新模式，协作性公共管理主要建立在三大理论的基础上，一是资源依赖理论，二是交易成本理论，三是网络治理理论。其中，资源依赖理论，对于阐明组织之间的协作关系十分成熟，当组织A拥有对组织B有益而组织B不拥有的资源时，组织A、B之间往往会构建起一种合作、联合的关系。根据该理论，组织之间存在着资源的依赖，政府组织需要借助于其他组织所提供的资源，方可顺利运行、或提供相应的公共服务，这样才会生成协作的意愿，这也是协作性公共管理产生的前提。对于交易成本理论而言，无论对于资源交换，还是合法性动机而言，在对合作伙伴进行选取时，都需要最大化地控制交易成本。在协作性公共管理中，基于政府的公共组织同其他组织共同构成了一个动态、复杂的网络体系。就网络治理理论而言，很多学者将跨部门协作视为“网络”，借助于网络理论对协作问题加以研究，虽然并不是所有协作关系均存在于多元行动者网络之中，但是，网络治理确实推动了协作性公共管理理论的研究。从某种意义而言，现代公共治理属于协作性网络管理，而公共管理者正处在一个纵横交错的协作性网络环境之中，为此，公共管理中必须重视网络。

二、基于协作性管理理论的公共卫生管理思路

随着新世纪的到来，相互依赖、信息突起共同构成了这个环境：组织、机构、部门之间的界线开始朝着概念化方向发展，而并非事实上的界限。对于公共卫生领域而言亦是如此。例如，根据国家的相关规定，新医改环境下的公共卫生项目经费的拨付，由卫生、财政部门经过考核之后，根据基层所完成质量、数量加以拨付，但是，面对日趋复杂、专业化的服务项目规范而言，单纯地借助于行政部门根本难以实现，具体考核需要从专业公共卫生机构获取。协作性公共卫生管理已成为公共卫生管理领域的研究热点。就近十多年间，公共行政领域的最新进展，即协作性公共管理的开辟。协作性公共管理为公共卫生管理提供了一个新的思路，即在组织背景下，将各部门权力、职能、优势加以联结，形成共同的资源、完整的治理结构，旨在促进公共卫生管理过程中协调、合作的高效性，促进公共卫生管理运行的绩效。

在公共卫生管理中应用协作性公共管理方式，需要紧密围绕一个目标，即提升居民健康水平，认同该核心目标，是组织、机构及个人全面参与到协作性公共卫生管理中的前提和基础。同时，还应沿着横向、纵向两个方向进行，横向指的是打通同级政府部门之间的协作，纵向是沟通上下级政府部门之间的协作。例如，当前基本医疗保障政策区域间存在着较严重的衔接问题，如面对跨区域疫情防控时，要求各地区各级政府之间应紧密围绕着确保居民的安全健康为目标，开展横向协作，同时，政府部门之间也要加强协作，各级卫生机构间，如专业卫生机构、医疗、基层医疗机构等相互之间也应积极配合，企业、社会团体等单位也应积极主动参与网络协作管理之中，公民更应参与其中。此外，应注重挖掘、利用资源。就公共卫生、医疗机构、基层医疗机构而言，作为政策载体，应为确保居民安全健康提供相应的技术平台，公共卫生协作管理过程中，应充分挖掘资源，充分发挥其整体作用，确保居民的生命安全和健康。

三、结语

一言以概之，随着社会变迁所引发的组织变革、网络信息技术的发展、棘手的社会问题频频出现等一系列新形势的推动下，国内公共管理亟待革新，协作性公共管理为公共卫生管理的改革提供了一个新的思路，促进了传统管理方式、方法的变革，并开始从传统的“单打独斗”，朝着“共同工作”方向转变，促进了权力运行由单向朝着纵横向相结合的离散状态发展，推动我国公共卫生事业的规范化、科学化发展。

[1]阿格拉诺夫,麦圭尔(著).李玲玲,鄞益奋(译).协作性公共管理:地方政府新战略[M].北京:北京大学出版社,2011:125-126.

[2]曾维和.价值重构、制度安排与功能整合——超越新公共管理的三种理论视角[J].国家行政学院学报,2011,21(01):319-322.