陈建华

[摘 要] 一方面，“放开两头，管住中间”的新一轮电力体制改革将进一步放大电力普遍服务的供需困境和监管难度。另一方面，尽管电力普遍服务早在2002年已经写入中国的政府文件和相关法规，但就“什么是电力普遍服务”这个最基本的问题而言至今都没有明确。通过溯源普遍服务，推演中国电力普遍服务，基于新电改背景，界定中国电力普遍服务的内涵与外延，以此为竞争环境下电力普遍服务供给规制提供理论支撑和政策指导。

[关键词] 新电力体制改革；普遍服务；电力普遍服务；内涵与外延

[中图分类号] F123.9 [文献标识码] B

一、问题的提出

2015年3月15日《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号）颁布，其基调为“四放开、一独立、一加强”，即输配以外的经营性电价放开、新增配电业务放开、售电放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台相对独立，加强监管。显然，“放开两头，管住中间”的改革方案在进一步促进电力行业竞争、提高电力行业运营效率和降低电力使用成本方面又迈出了重要的一步，这标志着我国电力体制改革迈入新阶段。

可以预见，由于电力产品的准公共产品属性，随着发用电计划的放开，电力普遍服务的供给困境和监管难度将进一步放大。另一方面，中国到底还有多少无电户，至今也没有一个官方统计数据，如果按照政府的贫困线1划分，目前大约有4000万左右贫困人口，如果按照世界银行每人每日1.25美元的贫困线标准2，中国的贫困人口将更多，这些数字都意味着电力普遍服务的需求缺口。然而，尽管电力普遍服务早在2002年已经写入中国的政府文件和相关法规，但就“什么是电力普遍服务”这个最基本的问题而言，无论是中国政府还是电力监督委员会的官方文件至今都没有明确。因此，溯源普遍服务，推演中国电力普遍服务，基于新电改背景，界定中国电力普遍服务的内涵与外延，为竞争环境下电力普遍服务供给规制提供理论支撑和政策指导，这无疑具有重要的理论价值和实践意义。

二、普遍服务的源起与演变

“普遍性”是一个经常被用作哲学或者政治学上的概念，通常可以理解为一个国家能够公正平等、一视同仁地对待其全体国民。由“普遍性”衍生出的“普遍服务”（Universal Service），无论是作为一个理念，还是作为一项义务，最早都是在电信领域内诞生和出现。按照学界的主流观点，普遍服务一词，则是二十世纪初在美国电信事业形成独占的过程中，为了重新实现在美国电话市场中的独家垄断经营优势，由美国电话电报公司（American Telephoneand Telegraph Company，AT&T）总裁Theodore Newton Vail于1907年在该公司的年度报告书中提出的一句著名口号，即“一种政策、一个系统、普遍服务”（OnePolicy，One System，Universal Service）3。由以上源起可知，普遍服务的用意原本是指“欲以同一技术与服务水平，提供全国统一服务的经营目标，以避免市场混乱，用户无法获得公平、合理的服务情况发生”4。直到1913年AT&T公司迫于美国司法部压力，被迫承诺承担在全美普及电话服务的义务，“普遍服务”这时才真正上升为一种提供公共服务过程中的义务原则和责任规范。有关普遍服务的概念正式出现于官方资料，则始于1934年的《美国电信法》。在此法的第一条中明文规定“电信事业的经营，应以充分的设备及合理的资费，尽所有可能，提供美国全体国民，普及的有线及无线的通信服务”5。而此规定也成为美国联邦通讯传播委员会（Federal Communication Committee，FCC）在制定有关网络互连等普遍服务政策或行政命令的授权法源6，甚至在当时做出允许AT&T以长途电话与市话交叉补贴7的方式提供普遍服务，希望达到家家户户皆有电话（a telephone in every home）为其政策目标，而其亦成为许多国家在普遍服务上共同的政策目标。事实上除电信领域以外，在邮政、电力、民航、煤气、铁路、银行等网络型公用事业，公民有权获得相关产品或服务的普遍服务理念已经被广泛地承认和实践，甚至转化成了国际法和国内法的强制形态。

然而，时至今日，普遍服务的概念仍然缺乏一致性的定义。经济学文献中通常把普遍服务界定为普遍服务义务（Universal Service Obligation：USO），主要指为供给商为所有用户提供可承受价格的高质量基本服务的义务（Valletti，2000；Cremer，Gasmi & Laffont，2001），或者以基准价格水平、确保对一个国家或地区内的所有国民提供一定质量服务的义务（Hultkrantz，2005）。显然，经济学对普遍服务的定义给基准价格、提供服务质量、覆盖人群的精确集合等界定留出了空间，但是并没有完全清晰地表达出普遍服务的内容，更多的只是确定了普遍服务的原则、或者普遍服务需要满足的原则（Rapp，1996）。如果单从字面上进行理解，普遍服务至少要遵循普遍性原则和非歧视性原则两大原则：（Chone，Flochel & Perrot，2000；Cremer，Gasmi & Laffont，2001；Hultkrantz，2005）。其中，普遍性原则是指网络应该覆盖整个市场，每个消费者都应该能够平等地接入网络，哪怕是对于高成本地区消费者所制定的价格水平很可能要低于为其服务的成本费用；非歧视性原则意味着不管消费者处于什么地理位置、连接成本是多少，都应该给所有的消费者制定同样的价格水平，供给商不能对不同类型用户和不同地理位置实行价格歧视，普遍服务旨在保证服务在时间、尤其是空间上的连续性，这实际上是普遍性的另一个方面，即在给定的领土上为每个地方提供同样质量要求的服务（Rapp，1996）。目前，最为明确、也最被广泛接受的普遍服务定义来自于2006年国际经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）ICCP报告书中对于普遍服务的概？界定“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受产品服务，而且服务质量和资费一视同仁”8。OECD还将上述普遍服务概念分为以下三个要素进行详细说明：①可及性（Availability），即不论民众居于何地工作，其服务的价格、水平或是质量应该是相同的，也就是说，居住在乡村或是偏远地区的民众不会受到影响；②可负担性（Affordability），即在进行服务上的使用时不会造成消费者的负担，尤其是社会弱势群体的使用；③非歧视性（Accessibility），即不论是特殊、行动不便或是伤残的民众皆可使用服务，其亦不会阻碍服务上的使用（OECD，2006：10）。endprint

在给出大致定义之后，明确普遍服务应该包含哪些内容，则是一个更加复杂的政治和经济问题。其中可能涉及到三个主要因素（Panzar，2000）：网络效应的强度、提供网络效应的成本以及再分配目标。从经济的视角看，只有包含了显著的网络外部性，这个服务内容才应该包含在普遍服务之内。反过来说，网络效应的重要性取决于技术成熟的程度及其普及率。然而，关于哪些具体服务应该被包含在普遍服务之内，存在许多争论。OECD（1995：25）认为，虽然至今也没有明确的界线，但普遍服务的供给内容会随社会经济的成熟度、科技的进步、社会价值观的不同而有所改变。20世纪80年代后，由于各国纷纷推行国际化、自由化、民营化等放松规制政策，导致许多大型的独占公营事业陆续解体，如电力、电信、铁路、邮政等。而如此的结构性变化也直接影响了长久以来所维持的普遍服务供给系统。过去，独占的公营事业藉由内部交叉补贴来维持普遍服务的供给，也就是同一事业以其获利的业务或部门来补贴亏损的业务或部门。然而，伴随放松规制政策的实施，原本独占的市场因竞争的导入而发生改变，过去独占且获利高的业务因竞争者的加入而必然降低其获利率，从而造成补贴业务的困难，而普遍服务之类的亏损业务在竞争导入的机制下则乏人问津。在此情况下，如要继续确保民众享有普遍服务的权利，则恐怕难以由单一业者负责供给和维持。因此，普遍服务的供给概念逐渐从过去由公共部门或公营事业来供给和维持的思考模式，倾向于由新旧业者一起共同负担。20世纪90年代后，伴随科技的进步，以低廉的价格来享受精致、高质量服务的可能性逐渐增加，也因而出现将精细、高质量服务的供给也应纳入普遍服务供给范围内的要求。所谓精细、高质量服务，是相对于普遍服务的一般性与简单化而言，系因应个人或团体高度需求的个性化服务。以电信事业为例，普遍服务的供给内容从过去的电话服务扩展至提高学校及公立图书馆的连网普及率，扩大数据通信至小区，使全国国民不论所居何处，均得以合理价格宽带上网。由此可推知，在互联网时代，甚或21世纪，有关普遍服务的内容，应已不再局限于传统的基本服务。而其服务的供给范围，在国民所得和人民生活水平提升之际，也会随之扩大。

总结以上所述可知，随着时代的演进和市场需求的变化，有关普遍服务概念和供给内容似乎也逐渐产生改变。以电信事业为例，最初普遍服务的概念是源于电话服务的利用可能性，其服务的供给对象包括地理上和经济上的弱者；然而，随着电信市场结构的改变，竞争者的加入、互联网的发达和需求的多样化，普遍服务的供给范围从过去基本的电信电话服务，而扩大到互联网服务，其供给对象也不再局限于地理上和经济上的弱者，而拓展至满足社会全体的需求，其供给质量也从简单、一般性向精细、个性化提升。因此，有关普遍服务的内容有从早期的强调“地理上和经济上的弱者”的微观性普遍服务，逐渐扩展至强调“满足社会全体需求”的宏观性普遍服务概念的趋势9。

三、中国电力体制改革与电力普遍服务的引入

回顾中国电力产业发展历程可知，电力普遍服务其实是电力体制改革过程中引入的“全新”理念10。

2002年，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号），将“负责监督社会普遍服务政策的实施”明确纳入了新设立的国家电力监管委员会的规制范畴。这是首次在有关电力行业的政策上出现普遍服务概念，同时也意味着国家正式明确电力企业承担着普遍服务义务。

2003年，《国务院办公厅关于印发国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2003]7号）再次明确国家电力监管委员会“负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议”，具体由电监会供电监管部“根据国家有关政策制定电力普遍服务计划并监督实施”11。

2005年，《关于公布“电力业务许可证管理规定”的令》（电监会9号令）规定，申请供电类电力业务许可证的，必须“承诺履行电力社会普遍服务义务”，提供履行电力社会普遍服务义务的承诺书12。

2005年，《电力企业信息报送规定》（电监会第13号令）规定，从事供电业务的企业应当报送“提供电力社会普遍服务的情况”13。

2007年，《国务院办公厅转发电力体制改革工作小组关于“十一五”深化电力体制改革实施意见的通知》（国办发〔2007〕19号）提出“制定、实施农村电力社会普遍服务政策”14。

2009年，《供电监管办法》（电监会27号令，自2010年1月1日起施行）进一步明确，电力规制机构对供电企业履行电力社会普遍服务义务的情况实施规制，供电企业应当按照国家规定履行电力社会普遍服务义务，依法保障任何人能够按照国家规定的价格获得最基本的供电服务15。

当然，如果从内涵一致性角度，在中国现行的电力法律、法规及相关政策中，对于电力普遍服务可以说也有部分规定。比如，《中华人民共和国电力法》第八条“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业”，第二十六条“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电”，第四十一条“对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准”16。此外，国家还颁发文件，确定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设采取重点扶持，以及对农村用电价格按保本保利原则确定、城乡同网同价等政策。

四、新电改下电力普遍服务的内涵与外延

尽管电力普遍服务如上述早在2002年已经写入中国的政府文件和相关法规，但是，对于电力普遍服务的定义，即什么是电力普遍服务？无论是中国政府还是电力监督委员会的官方文件至今都没有明确。

现有研究文献引用的关于中国电力普遍服务的定义，基本上出自2003年时任国家电力监管委员会副主席宋密在《积极推进电力体制改革，构建新形势下的电力社会普遍服务体系》一文中的提法，即“电力社会普遍服务包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到电力的服务；二是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够承受”17。endprint

应该说，这个关于电力普遍服务的定义基本上融入了网络型产业普遍服务所应具备的三大共性：其一是“普遍性”或“可获得性”，对于那些希望得到并愿意付费的所有用户，无论其在何时或者处于何地，都应该保证其可以享受到基本的服务；其二是“非歧视性”或“平等性”，所有的普遍服务受众对象，都没有年龄、性别、职业、民族、地理上的差别，都可以机会均等地获得普遍服务，并且不存在资费和标准上的歧视，应获得一视同仁的待遇；其三是“可支付性”或“可承受性”，产品或服务的价格水平应该限定在一个用户可以承受的合理、适度范围。

但是，考虑到放松规制与电力市场化改革所带来的影响，电力普遍服务还需要在上述三大共性的基础上特别强调“强制性”。这主要是对普遍服务供给者的一种强制义务或责任约束，是国家法律与政策要求企业必须做到的。事实上，对普遍服务供给商进行成本补贴，就是要求企业基于义务和责任为全体公民提供普遍可以接受的价格来满足基本的生活用电需要。当然，政府相关职能部门也必然实施规制，监督普遍服务供给商的相关义务和责任的落实。

基于对上述电力普遍服务四个基本特征的认识和理解，笔者以为中国电力普遍服务的内涵和外延可以这样来界定：

在内涵上，笔者赞成把电力普遍服务定义为“在授权的市场范围（供给区域），电力供给商（供给主体）在其生产能力限度之内（供给能力），必须向那些希望得到服务并愿意支付的所有消费者（供给对象），提供具有相同服务种类、资费、质量等（供给标准）的基本电力服务”。

在外延方面，笔者以为，电力普遍服务至少应该包括如下三个方面的内容：

第一，消费群体上的普遍服务。也就是说，电力普遍服务供给商在提供产品或服务时不能因为用户所处区域和阶层而对不同的消费群体实行有区别、歧视性对待。这一点对当前电力普遍服务尤其重要，因为目前中国无电户主要散落在偏远山区甚至孤立的小岛，电力普遍服务供给商在技术、经济条件成熟的前提下，必须将对这些无电户实施电力普遍服务，绝对不能借以自然环境恶劣、用电量低、供电成本高、无利可图等诸多借口。

第二，时间空间上的普遍服务。电力普遍服务供给商须尽最大努力保证一致、充足、持续的服务来满足供给区域内的普遍服务需求。必须在授权的市场范围内提供一致的普遍服务，“禁止挑肥拣瘦”，不能绝对不能以“超负荷”为由，任意中断电力服务，相反，应保持一定的“峰值能力”或“贮备能力”等。

第三，服务种类上的普遍服务。获得特许经营权的电力普遍服务供给商，绝对不能对高成本地区或低收入用户进行任意中断或停止提供基本电力服务种类，必须在该授权区域内为消费者提供无差别的电力普遍服务种类。18

当然，电力普遍服务在国内尚属新概念，其“供给内容会随社会经济的成熟度、科技的进步、社会价值观的不同而有所改变”（OECD，1995：25），因此需要不断探索。

[参 考 文 献]

[1]OECD，2006 ， Rethinking universal service for a next generation network environment [EB/OL]. http：//www.oecd.org/searchResult/0，3400，en_2649_201185_1_1_1_1_1，00.html， 2008/5/5

[2]Angela J.Campbell，"Commentary：Universal Service Provisions：The"UGLY DUCKLING"of the 1996 Act"，29 Conn.L.Rev.189

[3]J.-J.拉丰，张昕竹.发展中国家普遍服务义务的经济分析[J].当代财经，2004（1）

[4]宋密.积极推进电力体制改革构建新形势下的电力社会普遍服务体系[N].中国电力报，2003-12-23（001）

[5]蔡建刚.我国电力普遍服务研究进展及关键问题[J].华北电力大学学报（社会科学版），2014（2）：32-37

[6]程艳从，李春杰，李海滨.电力普遍服务公平与效率协调机制设计[J].水电能源科学，2012（7）：197-199+218

[7]赵会茹，霍慧娟，王昕.基于个体效用的电力普遍服务社会福利漏损研究[J].华北电力大学学报（社会科学版），2015（1）：26-34endprint