韩佳霖, 张 爽

(大连海事大学 国际海事公约研究中心， 辽宁 大连 116026)

全球治理视角下的船舶营运能效立法

韩佳霖, 张 爽

(大连海事大学 国际海事公约研究中心， 辽宁 大连 116026)

回顾国际海运业能效立法的进程，梳理谈判过程中关注的重点问题。以全球化的视角分析各相关方的利益关切及其主张的技术方案可能带来的影响，提出利用全球治理的方法来应对船舶能效立法过程中出现的问题，掌握掣肘点，体现我国的利益诉求。

能效； 利益关切； 技术方案； 全球治理

Abstract: The key issues debated in the discussions on the legislation, concerning operational energy efficiency of ships, are elaborated on. The factors influencing the interested parties in policy selection and the technical options they proposed are analyzed. The concept of global governance for energy efficiency legislation is proposed. With the "global governance" principle, in the follow-up negotiations of the legislation, China can voice its own interest demands better.

Keywords: energy efficiency; interest demand; technical option; global governance

2011年国际海事组织(International Maritime Organization, IMO)通过了《防止船舶造成海洋污染国际公约》(以下简称MARPOL公约)附则VI修正案，对新造船舶提出强制性能效标准。此后，营运船舶的能效问题便成为全球温室气体减排讨论的一项重要内容。因此，需要以全球化的视角分析各相关方的利益关切及其主张的技术方案可能带来的消极影响，用全球治理的方法来应对船舶能效立法过程中出现的问题，掌握掣肘点，体现我国的利益诉求。

1 船舶营运能效的提出

1.1《联合国气候变化框架公约》与监测、报告及核实机制

1992年召开的联合国环境与发展大会上签署了《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention of Climate Change, UNFCCC)，为国际社会合作应对气候变化提供了基本框架和法律基础。2007年该公约的第13次缔约方会议上启动了巴厘路线图，通过了《巴厘岛行动计划》，主要着眼于减缓、适应、技术和资金等4个基本点。缔约方达成一个长期的全球性减排目标。此外，未来应加强对国家和国际行动的讨论，包括考量所有发达国家的可测量、可报告及可核实(Measurable, Reportable, Verifiable， MRV)的适当国家减缓排放承诺或行动和以MRV的方式给予发展中国家技术、资金及能力建设方面的支持，使其能采取适当的减缓排放行动。[1]因此，UNFCCC中确定了MRV的双层功用，其既是考量发达国家履行减缓排放承诺或行动的工具，又是衡量应给予发展中国家何种程度的支持来帮助其完成减排目标的指标。

1.2欧盟的海运减排政策

欧盟一直是温室气体减排政策的积极推动者。2009年，其为推进全球航运减排进程，对海上运输所产生的温室气体进行监测、报告和核实，推出MRV机制。该机制于2013年6月28日通过，要求无差别地适用于进出欧盟的所有船舶。从2018年1月1日开始对适用船舶的CO2排放量和燃油效率进行监控，对相关数据进行第三方审核并向欧盟委员会和船旗国报告。MRV机制通过提高市场透明度和激励船方改善营运效率达到减排的目的。欧盟委员会同时在欧盟和IMO层面推动MRV机制，旨在为采取船舶能效措施和市场机制做充分准备。[2]

1.3IMO有关提高船舶营运能效的谈判进展

欧盟在IMO内部推动MRV机制的全球适用性遭到美国、日本及国际航运公会(International Chamber of Shipping, ICS)等国家或业界组织的抵制。该机制以市场机制为最终目的，某种程度上不符合相关方的利益诉求，因此各方主张建立全球MRV机制框架。美国从2013年开始在IMO内部将有关MRV机制的讨论转向为营运船舶建立强制能效标准，并将该标准的实施分为以下3个阶段。

1) 根据MARPOL公约附则VI修正案建立船舶排放数据的报告机制，制定能效计量方法。

2) 试点验证该能效计量方法和标准的可行性。

3) 强制实施。

该提案对海运业及其减排进程产生了重要影响。一些成员国表示支持数据收集，认为在该阶段需要广泛征求业界的意见和收集更多的信息，特别是有关能效计量方法的信息。[3]因此，IMO海上环境保护委员会第65届会议(MEPC 65)上经过讨论同意建立议题进一步讨论提高国际船舶能效的技术及营运措施。

欧盟等在MEPC 66上提出为海运燃油消耗、温室气体排放和能效建立全球数据收集机制的框架[4]，希望通过MEPC的审议推动该机制的实施。其认为数据收集机制是减少船舶温室气体排放和提高能效管理措施的基础，建议该机制依托MARPOL公约附则VI成为强制性机制。此外，其还提出收集船舶燃油消耗、能效及温室气体排放数据以监测和控制海运业温室气体排放。其提出的数据收集机制包括以下要素。

1) 通过核实和服务评估确保数据的可信度和有效性。

2) 覆盖主要能源消耗和温室气体排放主体。

3) 增强海运业温室气体排放和能效的透明度以支持费效措施的实施。

4) 船旗国在该机制的适用问题上保持中立。

5) 为业界、船旗国及港口国减轻行政负担。

6) 数据收集要符合MARPOL公约的相关要求并接受港口国检查。

此外，德国和日本在MEPC 66上主张收集船舶燃油消耗、运输距离及营运时间方面的数据以支持制定强制的适用于全球船队的营运能效标准。其给出能效计量方法的具体细节及技术解释，包括以年度能效营运指数、单船性能指标和燃油削减策略来评估能效。[5]

欧美等国家提出的关于营运船舶强制能效标准和排放数据收集机制的提案有以下几个共同特征。

1) 强调温室气体排放数据收集机制是建立船舶能效标准的基础，要求首先根据MARPOL公约附则VI修正案建立强制性船舶排放数据收集机制。

2) 通过简化能效计量方法避免收集敏感数据(如载货量)，从而为尽快推出该机制扫除障碍。

3) 提出数据收集需适用于所有船舶，极力抛开“共区责任”原则，回避对航运业的影响评估，企图将讨论聚焦在数据收集和能效标准的技术细节上。

有关提高船舶能效的措施在MEPC 67上得到进一步讨论，对进一步制定船舶燃油数据收集机制作了总体描述，取得的成果如下。

1) 在相关政策还没有确定之前，对数据收集机制的总体描述采取自愿适用和强制适用两种方式。

2) 鉴于逐步推进的方法将依赖于统一的总吨阈值，就以“总吨”作为阈值达成一致。

3) 报告周期为12个月，对所有船舶提交数据的日期作出具体规定。

报告的内容涉及船舶的身份、技术特点及每种燃油的年消耗量，数据将提交给由IMO维护和管理的中央数据库，各船旗国按照程序进行报告。船旗国应保证相关机制落实到位以确保悬挂其船旗的船舶符合年度数据收集的相关要求，并对符合要求的船舶签发符合证明。符合系统将就所有权转移和船旗的变更作出规定。IMO应起草供主管机关使用的指南以制定其符合系统，指南将涉及计量方法和数据源以保证一致性。MEPC 67 就工作报告和船舶燃油数据收集机制的总体描述达成一致，同意再建立会间通信组，完善燃料消耗数据收集机制文本。

2 船舶营运能效问题体现的全球治理要素

2.1对船舶营运能效的讨论体现“全球海洋治理”

在全球化背景下，各国政府和非政府组织、国际组织及利益相关方为共同应对危机和追求共同利益，通过协商与合作制定和实施全球性或跨国性的法律、规范、原则、战略、计划及政策等，采取相应措施共同解决海洋空间利用和海洋资源开发活动中出现的各种问题。[6]

有关船舶能效的讨论是IMO温室气体减排方面的又一项重要工作，是从海运业层面解决气候变暖问题。面对这样的全球化问题，各成员国、业界组织及利益相关方希望借助IMO这个平台，通过谈判、技术协商的形式讨论解决问题的办法。

2.2多方参与讨论体现参与主体的多元性

在对国际船舶营运能效立法的讨论中，各成员国及业界组织出于对自身利益的考虑都积极参与到相关谈判中来，呈现出多方参与和参与主体多元性的特点。同时，由于船舶营运能效问题对不同的国家而言具有不一致性，因此各国在船舶能效全球治理中的收益和成本是有差异的，体现出参与主体的利益多元性特点。

2.3利益相关方围绕“建立全球数据收集机制”进行讨论体现多方参与船舶能效立法的对象统一性

目前有关全球船舶营运能效的讨论是围绕“建立一个全球性的数据收集机制”展开的，体现了全球治理的对象统一性，无论是强制的还是自愿的，建立该机制是减排和提高能效的必由之路。建立数据收集机制、筛选能效指标及确定计量方法成为近年来IMO船舶能效谈判中最为核心的技术问题之一，将对当前正在讨论的营运船舶温室气体排放MRV机制的设计、未来排放基线和能效目标的设定及能效措施的制定等重点内容产生直接影响。

2.4欧美等发达国家以IMO为平台讨论全球标准体现全球治理强调的行为协调性

欧盟是航运减排的有力推动者。2013年6月28日，欧盟委员会发布针对航运CO2减排的MRV提案。该方案属于单边立法，若要将其发展为全球性立法，必将不断向IMO施压。在多边框架下，各国、各业界组织及利益相关方利用IMO的议事规则在相关谈判中反映各自的利益诉求，承担“共同但有区别的责任”；发达国家履行支持发展中国家能力建设的义务。

3 全球治理下的各方博弈及政策分析

3.1欧盟

欧盟是国际气候谈判的发起者和温室气体减排的推动者，其强力推动海运减排措施的根本目的是获得更高的经济利益。

1) 欧盟主张的以排放峰值和交易为特征的排放交易方案既与其政治立场高度一致，又与其排放交易机制一脉相承，符合其经济利益诉求；而减排市场机制措施更能与其现有的市场机制有机衔接，使其依托行业进一步扩展区域碳市场，从而为加大碳交易量和进一步发展碳金融取得先机。此外，市场机制可在市场交易中为发达国家提供大量就业机会和交易收入，带来的资金也能减轻其出资压力。

2) 技术和营运措施将有利于高技术、高能效产业的发展，马士基等大型航运集团将利用其先发优势和船队规模化效应进一步确立其市场竞争优势。因此，欧盟在海运减排问题上表现出推进市场机制减排新规则的强烈愿望。

在谈判过程中，欧盟提出的海运市场减排机制因意图不正当而受到主要发展中国家的反对。其不得不重新调整策略，转而支持美国关于建立营运船舶强制能效标准的提议，并进一步提出IMO应在近期建立海运温室气体排放MRV机制、中期制定现有船舶排放峰值目标及长期达成市场机制减排方案。欧盟提出近期建立MRV机制的意图是收集国际海运温室气体排放和船舶能效的基础数据，为制定海运市场机制减排措施铺路。欧盟在其本区域内采取立法行动不排除有向其他国家集团和航运业施压的意图，从而加快IMO海运MRV立法的进程。

3.2美国

以美国为核心的伞型国家(包括澳大利亚、加拿大、俄罗斯、新西兰和日本等国家，这些国家因在地理分布上呈伞状而得名)一贯反对现行的国际气候制度，不愿承担量化的法律减排义务，因此极力避免绝对减排峰值。其在海运业推崇温室气体减排的弹性机制，推出以相对减排为特点的能效交易方案。然而，该机制推出后受到了航运界及发展中国家技术上的质疑。对此，美国在MEPC 64之后不断调整其市场方案，由市场机制转向营运(现役)船舶的强制能效标准。其为防止欧盟的市场机制扩张对其货币体系构成威胁，一直预防市场机制向欧盟碳交易体系(EU-ETS)方向发展。其推出针对营运船舶的强制能效标准，一方面采取阶段性推进的方式迟滞市场机制的推出；另一方面引导未来市场机制向美国所希望的方向发展。其提出第一阶段收集数据的策略与欧盟的MRV机制不谋而合，在海运MRV机制上重新建立起统一阵营。

3.3发展中国家

发展中国家是“共同但有区别责任”原则的坚决拥护者，均面临着发展本国经济的迫切任务，因此会放缓减排和提高能效的速度，这使得其在参与减排和提高能效时要付出巨大代价。发达国家已在其工业化进程中排放大量温室气体，对气候变化负有不可推卸的责任，此时要发展中国家为其“过失”买单是不公平的，因此极力反对其提出的发展中国家承担量化减排责任的要求。但是，受国情不同、关切不同、海运利益多样化及发达国家拉拢利诱等因素影响，发展中国家立场分化的情况加剧。一些岛国担心气候变化对其不利，一贯在海运议题上持激进立场；非洲国家关注资金和技术，在原则问题上相对灵活；相比之下，主要发展中国家处于两难境地。

主要发展中国家已在MEPC 66上针对欧美发达国家提出的营运船舶强制能效标准和排放数据收集机制给出自己的看法。

1) 印度反对在全面实施MARPOL公约附则VI有关提高能效的规定之前推行全球性、强制化的营运船舶能效规则；其提请发达国家按照《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的要求，在温室气体减排方面承担“共同但有区别的责任”。在海运温室气体减排方面，其提出发达国家应向发展中国家提供技术援助，支持发展中国家的能力建设。此外，其对美国提出的提高能效“三步走”方法持保留态度，仅支持就“数据收集和分析”开展工作，强调自愿性，抵制强制执行；同时，主张通过多边谈判推进新能效措施出台，坚决反对单边立法。[7]

2) 我国主张在发展中国家具备必要的技术基础和履行能力、保证能效标准和数据收集机制符合“共区责任”原则的前提下讨论具体措施，并认为当前船舶能效计量方法学尚不成熟。鉴于船舶能效计量方法学的选择将决定数据收集的范围和内容，要求首先针对船舶能效计量方法学开展研究。[8]

虽然主要发展中国家整体上是团结的，但在数量上处于劣势，难以与发达国家抗衡，长期迟滞MRV机制谈判进程的意图难以实现。若各方未能对IMO框架内建立MRV机制达成共识，欧盟有可能重新回到实施单边措施的轨道，并将国际海运业强行纳入欧盟排放交易体系。

3.4行业组织

ICS提议IMO在全球范围内建立一个燃油消耗监测和报告机制以提高国际航运业的能效。[9]该机制的总体方向虽然与MRV机制一致，但在提交的数据、是否核实等方面与美国和欧盟的提议存在差别。ICS的宗旨是保护本协会内成员的利益，而欧盟提出的MRV机制则要求船舶报告年度货运量、运输距离和航行时间等营运信息，这可能导致商业敏感信息泄露，危害船舶所有人的利益。同时，ICS反对采用单边立法的方式建立强制性减排机制和能效标准，主张按照IMO的立法程序和议事规则稳步推进该机制的建立和实施。ICS在全球范围内推动MRV机制的主要动因是释放其在欧盟市场的营运压力，将其拓展到全球范围内，以平衡MRV机制带来的各种影响。

清洁航运联盟(CSC)在MEPC 67上呼吁IMO不要保留船舶效率和燃料消耗的数据资料，敦促IMO和欧盟公开效能表现，要求船舶报告和公开其能效数据。CSC在提到哥德堡大学的研究成果时指出，减少排放的一个主要障碍是船舶的能效表现数据不够公开，缺少透明度。实际上就目前的形势而言，一些有优势的经营者已通过一些特殊渠道获取相关数据资料，市场由此被分为“数据丰富者”和“数据匮乏者”，竞争不再公平。因此，CSC希望通过呼吁托运人、货主和经营者更大程度地提供透明信息、披露能效数据来使竞争更加合理、公平和广泛。能效数据透明是实现航运和环境双赢的保证。透明的数据将有助于降低行业成本、提高航运市场功能和促进公平竞争环境的形成。

4 结论及建议

对国际船舶营运能效问题的讨论不仅仅是技术层面的磋商，还包括政治和经济层面的博弈。在全球温室气体减排和提高能效呼声高涨的背景下，不妨针对船舶能效立法引入全球治理的方法。

1) 利用全球治理的基本方法——原方法(即根本性探究、整体性思考、体现终极关怀)明确船舶能效立法过程中的本质问题。

(1) 船舶效能要解决节能和减排2个问题，其中：节能要应对世界能源短缺问题；减排要解决环境保护问题。目前，船舶营运能效立法的本质是欧美发达国家欲将区域性立法升级为国际规范，绑架发展中国家及行业组织的利益，将发展中国家纳入“能效责任体系”，进而达到其所谓的“维护航运业可持续发展”的目的。因此，能效立法应在全球层面缓解能源压力、在环境问题上体现终极关怀，只有如此才能更加有效地为能效立法。

(2) 要认清责任的“共区性”。发达国家强调“责任的强制性”，理由是节能减排是全球性问题，不应存在“例外”；发展中国家强调“自愿性”和“共同但有区别责任”，理由是发达国家在其工业化进程中并未承担污染环境的责任，而现在把污染产业转到发展中国家后对环境要求过于苛责。因此，发达国家应履行支持发展中国家能力建设的义务。

鉴于此，我国应在能效立法方面对该根本性问题进行思考和关注，以人类的共同利益为谈判基调，在国际谈判中团结一切可以团结的力量争取主动，维护我国的利益。

2) 利用全球治理的专业方法，即在制定和实施全球性法律、规范、原则、战略、计划及政策并采取相应具体措施的过程中运用国际政治、法律、经济、管理、海洋科学及工程技术等学科的知识。

(1) 在能效立法方面，通过对IMO和MRV机制进行研究及对我国国际航行船舶能效状况进行调研，提出我国的应对建议。深入研究各利益相关方的利益关切及政策漏洞，在能效立法谈判过程中以法律条文的形式固定我国的利益诉求。

(2) 在技术方面，通过研究已有的能效计量方法设计符合我国行业利益的营运船舶能效计量方案；同时，利用经济学的方法估算出能效计量方法的成本效益，使谈判实现经济利益最大化。

对此，我国海事主管机关和相关科研院所应参与到船舶营运能效立法中去，开展专题研究，厘清法律框架和原则问题，了解行业实践，掌握能效底数，制定应对策略和方案。

(1) 海事主管机关应尽快开展船舶营运能效的研究，确定有利于我国的能效指标和计量方法，引导能效标准的设计，使确立的能效标准既符合成本效益，又能减轻行政负担；

(2) 相关科研院所应研究船舶营运能效评估工具，在此基础上进一步研究建立营运船舶强制能效标准的方法及其可行性，评估该标准对我航运业的影响，提出对外引导谈判和对内提升能力的对策。

总之，我国必须在船舶能效立法中把握关键问题，利用法律和技术手段提醒已进入后工业时代的发达国家端正态度、主动承担其在工业化时期环境污染方面未尽的责任，并给予发展中国家资金和技术方面的补偿性支持，共同为“可持续发展的未来”

努力。

[1] Bali Action Plan [Z]. Report of the Conference of the Parties on Its Thirteenth Session, Bali, FCCC/CP/ 2007/6/Add1, 2008, 3.

[2] European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Monitoring, Reporting and Verification of Carbon Dioxide Emissions from Maritime Transport and Amending Regulation (EU) No 525/2013 [Z]. Brussels, 2013.

[3] US. Proposal of the United States to Enhance Energy Efficiency in International Shipping[Z]. MEPC 65/4/19, 2013.

[4] EU Members and European Commission. Framework for a Global Data Collection System for Maritime Transport Covering Fuel Consumption, CO2Emissions and Energy Efficiency[Z]. MEPC 66/4/9, 2014.

[5] Germany and Japan. Further Details of Possible Metric Options to Develop Further Technical and Operational Measures for Enhancing the Energy Efficiency of International Shipping[Z]. MEPC 66/4/6, 2014.

[6] 黄任望.“全球海洋治理”问题初探[J]. 海洋开发与管理,2014(3):48-56.

[7] India. Establishing a Global System for Voluntary Reporting of Fuel Consumption for Realistic Assessment of the Inventory of GHG Emission in Maritime Sector to Enhance Energy Efficiency in International Shipping[Z]. MEPC 66/4/21,2014.

[8] China. Comments on Enhancing Energy Efficiency in International Shipping[Z].MEPC 66/4/25,2014.

[9] ICS. Establishing a Mandatory Global System for Monitoring and Reporting Fuel Consumption, Taking Account of the United States Proposal to Enhance Energy Efficiency in International Shipping[Z]. MEPC 66/4/3, 2013.

OnLegislationforOperationalEnergyEfficiencyofShipsinPerspectiveofGlobalGovernance

HANJialin,ZHANGShuang

(International Maritime Conventions Research Center， Dalian Maritime University，Dalian 116026, China)

2015-11-10

交通运输部节能减排能力建设项目(2014-JNJP-013-042)

韩佳霖(1981—)，女，辽宁沈阳人，助理研究员，硕士，从事国际海事公约研究。E-mail: hanjialin2005@163.com

1000-4653(2016)01-0099-05

D922.686；D996.9

A