□潘志勇，李　睿

检察监督视野下的公安机关刑事专项行动——以C市2012—2014年典型专项行动为例

□潘志勇1，李睿2

摘要：公安机关刑事专项行动是一种具有人治色彩的打击犯罪模式，是公安机关在资源有限的情况下、在转型社会复杂环境下作出的无奈、经济的选择。调查发现，公安机关的专项行动存在以下问题：案件数量陡增但办案质量下降；浪费了有限的司法资源；侵害了犯罪嫌疑人的合法权益；治理流于形式效果欠佳等。所以，检察机关应当保持监督者理性，对公安机关专项行动建立监督机制，探索实行全程监督，将公安机关专项行动纳入法治轨道。

关键词：专项行动;公安机关;检察机关;监督

专项行动作为一种有中国特色的社会治理方式，其存在有一定合理性，但其“体现了一些严重的人治色彩”。[1]在全面推进依法治国的大环境下,整个国家将逐步摒弃“专项行动”这一富有“中国式维稳”意味的治理方式①，最终将实现社会治理和打击犯罪的“新常态”——依法治理。目前学界对公安机关专项行动的研究基本是纯理论性的研究与探讨，没有从实证研究角度进行细致入微的深入分析，更没有以检察监督视角进行解读。其实，公安机关专项行动作为真真切切发生于人民现实生活中的现象，对其研究不可不从办案实践出发，从收集原始资料开始，进行经验性的考察，以便发现其规律、特征以及完善之方向。所以，从办案实践和现实数据中感受理论的“脉搏”，进而对症下药，方是真实可行的解决思路。本文调研的数据来源于浙江C市②检察机关受理的案件数。③以2012年至2014年为期限，选取三年来公安机关典型的专项行动进行了调研，主要研究的有：2012年的打击侵犯知识产权和制售伪劣商品犯罪“亮剑”专项行动，2013年的“扫毒害保平安”严打整治行动，2014年的“五水共治、治污先行”决策部署。涉及的案件主要有2012年的侵犯著作权案件和销售假药案、2013年的毒品犯罪案④、2014年的环境污染案。

一、公安机关专项行动的界定及其原因

(一)“公安机关专项行动”的界定

有学者认为，专项行动的概念是通过相关文件进行创造性融合而形成的，折射了国家治理发展过程的时代特征。其认为专项行动在中国政治实践呈现了以下几层含义：一是继承了中国传统的政治管理文化；二是传承了党在革命战争时期的动员策略；三是蕴含了国家建设初期“短、平、快”的追赶心态和时代发展特征。专项行动可以看作是政府特殊时期用于达到特定目标的政策工具。[2]专项行动在研究上也被称为“运动式治理”、“严打行动”、“专项整理”等。笔者认为，所谓公安机关专项行动是指为实现特定的打击目标，公安机关在一定时期内组织的对某一领域的专门的集中打击活动。由于公安机关在职能上的广泛性，其专项性行动也大体可分为公安行政专项行动和公安刑事专项行动。两者在打击目标、对象、范围、程序、效果上都存在较大差异。本文所称公安专项行动仅限讨论刑事领域的专项行动。为使研究更具针对性，本文从检察系统相关数据出发，进一步把公安机关专项行动的范畴限定于：公安机关进行专项打击后移送检察机关进行刑事追诉的案件。这些案件包括公安机关移送检察机关审查逮捕案件和移送审查起诉案件。

(二)公安机关专项行动常态化的原因分析

1.执法资源有限情况下的无奈选择。专项行动成为公安机关经常实施的打击犯罪的方式的原因不一。囿于篇幅，以下比较讨论现实因素：由于我国经济发展不平衡、人口众多等原因，我国目前的刑事执法资源还十分紧缺。以C市为例,当前该市常住人口80余万，外来人口近一半,而目前该市的民警总数不足1000人。显然,要求每一个领域都有警察提供全天候的日常监管，即便在理论上也无法实现。因此,在执法资源紧缺的前提下,集中警力进行专项行动不失为有效的权宜之计。可见,专项行动执法模式是公安机关在行政执法资源相对有限的情况下所采取的无奈选择，也可以说，专项行动是公安机关在面临资源瓶颈下理性选择的结果。

2.转型社会复杂环境下的经济选择。专项行动或运动式治理产生的根本原因，在于“中国超大规模社会治理的需求与有限社会资源总量供给匮乏之间的紧张关系对政府治理手段的选择产生了直接的规定性。”[3]其在全面深化改革的过程中，社会矛盾激化，社会冲突多发，经济、社会领域存在着大量的违法犯罪案件。以C市为例，2014年公安机关刑事拘留的犯罪嫌疑人就达到1740余人。在这种情况下,仅仅依靠通过制度性的执法很难解决大量的违法犯罪案件,难以对违法犯罪案件进行及时有效处理。大量违法犯罪行为的存在严重干扰了经济秩序的正常运转,损害了社会公众的利益,而公安机关承担着维护治安稳定的职能,必然要顺应社会要求,对违法犯罪行为加以严厉打击,尽快恢复正常的经济秩序。而在解决问题的初期,运动式的方式往往比制度化的方式更为经济便利。

二、公安机关专项行动存在的问题

专项行动的弊端是显而易见的。若宏观概括，有“存在着弱化法律威信、违背法治精神、助长投机心理、忽视社会公正、降低整体效益等五大缺陷。”[4]但如此宏观的概括降低了人们对专项行动带来严重问题的切身感知性。下文从鲜活的实践和细致的数据中进一步考察，以具体展现专项行动的问题所在。

(一)案件数量陡增但办案质量下降

一般来说，某一类案件在一段时期内的案发率比较稳定，不会出现震荡性涨跌的情形。可以说，如果出现大幅的增长或下跌，基本上可以断定针对某类犯罪进行了专项行动。根据统计，2012年C市检察机关受理公安机关移送审查起诉的侵犯著作权案件数为55件63人，而其他年份受理的同类案件数量几乎为零；同年受理公安机关移送审查起诉的销售假药案数为157件194人，而2014年受理的同类案件不超过10件；2013年受理贩毒、运输、非法持有、制造毒品犯罪案件为135件169人，而2012年受理的同类案件仅为53件48人，2014年受理的同类案件仅71件101人；2014年受理环境污染案件为13件56人，而之前年份受理的同类案件也可以忽略不计。可见，公安机关进行的专项行动导致了某类案件数量的激增，有些案件数量的增长甚至与常理不合，例如，对于一个县级行政区域来说，在一年内案发150余件销售假药案是几乎不可能的，如此数据不得不令人产生疑问。在办案力量相对恒定的情况下，数量的猛增势必导致办案质量的下降。2013年，公安机关移送审查逮捕的贩毒等毒品犯罪案件有151件180人，之后检察机关作出不批准逮捕的有23件24人。这对于贩毒等毒品犯罪案件来说是不可想象的，因为检察机关对此类案件的审查是非常严格的，无特殊原因一般都是倾向于批准逮捕的，而之所以出现如此之多的不捕案件，其中主要原因是这些毒品犯罪案件的证据出现了问题。可见，由于专项行动的启动导致了某些案件数量陡增，在案件数量增长的同时，由于办案力量实质上并未得到加强，由此导致案件质量的下降实在预料之中。

(二)浪费了有限的司法资源

我国基层司法办案机关普遍存在着案多人少的矛盾。虽然专项行动有助于公安机关充分调动各种资源对某一类案件进行集中处理，但由于办案质量不佳，留下后续许多“扫尾工作”——疲于清理、消化大量烂尾案件。以2012年公安机关进行的销售假药和侵犯著作权案为例，为了完成专项行动目标，当地公安机关在短时期内办理了大量相关案件(侵犯著作权案55件/63人，销售假药案157件/194人)，由于刑事案件对程序要求极为规范、对证据要求极为严格，导致办理刑事案件的工作量非常大，从案件立案、侦查(讯问、取证)、对犯罪嫌疑人采取强制措施到移送起诉均需要花费大量司法资源。但是，上述案件最终没有一件得以起诉，全部由公安机关撤回起诉或由检察机关不予起诉。在此过程中，不仅仅浪费了公安机关大量人力物力财力，而且还徒增了检察机关的工作量。又以2013年毒品犯罪为例，该年度检察机关不予批准逮捕的毒品案件达23件/24人，就如上文提到，该部分案件的证据大都存在不完善的问题，所以，这部分案件最后又难免再被公安机关依法撤案。

(三)侵害了犯罪嫌疑人的合法权益

相比强大的国家机器，普通公民的力量是弱小的，这在正常的刑事办案程序过程中都是不言而喻的。“犯罪嫌疑人是刑事诉讼中最弱的弱者，相对于已被提起控诉的被告人来说，处在侦查阶段的犯罪嫌疑人的权利更容易受到侵犯而且难以寻求法律的有效帮助……犯罪嫌疑人在这一阶段总是显得孤立无援”。[5]正因为如此，国家才在法律上设置重重屏障对处于弱势地位的犯罪嫌疑人依法予以保护。这是刑事诉讼发展的必然趋势。既然在正常的刑事诉讼程序中，犯罪嫌疑人的力量是如此弱小，那在如暴风疾雨般的“专项行动”中，把犯罪嫌疑人形容成“孱弱的枯草”一点都不为过，因为就如上文所述，专项行动“有着严重的人治色彩”——一般是在各种政策压力下追求既定目标的无奈选择，这种治理方式倾向于走向强化社会控制和严密社会管理的极端，倾向于追求自我满意的成效而忽视合法权益的维护——此即权力失范。以2012年销售假药案为例，公安机关移送的157件194人最终均没有被提起公诉，有2人被检察机关作出不起诉决定，其余案件均被公安机关撤回。虽然，在此次专项行动中，公安机关没有对销售假药犯罪嫌疑人采取羁押性的刑事强制措施，但毫无例外均被取保候审或监视居住。经调查，上述绝大部分案件其实并不符合刑事立案的基本条件。再以2014年环境污染案为例，该年度公安机关移送审查起诉13件56人，最后有18人被检察机关作出不起诉决定，有1人被公安机关撤回。而这些不起诉或撤案的犯罪嫌疑人当中有部分人员是被事先羁押的。可见，在公安机关的专项行动中，犯罪嫌疑人的合法权益极易受到侵害。

(四)治理流于形式且实效欠佳

公安机关专项行动的启动方式一般有两种：一种是公安机关内部发起的针对某一类犯罪的集中打击，可把这种模式称为自发性专项行动，如2013年打击毒品犯罪案件。另一种是公安机关响应政府号召而启动的打击犯罪活动，这种模式可以称为响应式专项行动，2014年的环境污染案件就是典型代表。常识告诉我们，人们对自发性的活动具有较高的积极性，而对于响应式的活动则多表现为敷衍应付。无论是自发性抑或是响应式模式，启动专项行动的初衷无一例外都是为了在短时期取得最大的成效。但最后的结果却不尽如人意。2014年C市公安机关对环境污染案件的集中打击源于全省兴起的“五水共治”行动，公安机关不可避免地成为该行动的一支主力军，只是“五水共治”在公安机关的行动中被细化为“打击环境污染案”(再细化就是打击水污染案件)。

根据调查，C市在打击污染环境的专项行动中还特别成立了食品药品环境污染侦查大队,通过专项行动，该市公安机关移送此类案件总计13件56人。最后有13件34人被法院定罪处罚。虽然公安机关甚至上级部门在总结报告、媒体宣传中对该项工作成效作出了肯定，但这种肯定可以认为是“自我满意”，该行动真正对环境治理起到了多大作用？该行动是否存在选择性执法？又存在多大程度的选择性执法？根据调查，在此次打击污染环境的专项行动中处理的绝大多数是一些小微企业甚至是作坊式工厂，而这些企业(工厂)对环境污染到底有多大的影响，是值得怀疑的。其实“每次运动式执法所达到的成功只是行动本身所规定的目标，指标的实现并不等同于问题的解决”。[1]p31可以说，上述调研的公安机关专项行动均没有脱离此怪圈。

三、检察机关对公安机关专项行动监督机制的建立与完善

以历史眼光来看，专项行动作为一种治理方式，其存在有一定的合理性，而且公安机关自行或响应启动的专项行动几乎都具有良好的愿景。有学者就以专项行动“在我国具有久远的历史渊源、当前社会需要疾风暴雨式的治理方式加以遏制违法行为、有利于加强社会动员、调动群众力量”等理由论证公安机关专项行动的存在合理性和功能正当性。[6]但是，在当前全面推行依法治国的社会背景下，公安机关专项行动是值得审视和探讨的。公安机关专项行动从根本上具有临时性、间歇性、特定性等特点，其治理形态上也往往呈现出一种“多数人的暴政”，所有这些特点都与“依法治理”的理念背道而驰，因为我们无法在临时性的活动中要求执法者时刻秉持“依法治理”的理性。随着依法治国的全面推进，依法治理，而不是专项行动，才是打击刑事犯罪的“新常态”。

作为国家的法律监督机关，检察机关肩负着维护法律尊严、保障人权的神圣使命。但是，检察机关毕竟职能有限，在当前公安机关专项行动依然大量存在的情况下，检察机关对公安机关专项行动的监督，只能追求一定程度上的改良，以减少其弊端。不可回避的是，公安机关专项行动对及时打击危害社会治安、扰乱经济秩序的严重违法犯罪起到了立竿见影的效果，但由于公安机关专项行动数量繁多、标准不尽统一、执行存在较大随意性，在很大程度上违背了法治精神，损害了执法的严肃性，侵害了公民合法权益，忽视了社会公正，所以检察机关应积极跟踪公安机关专项行动，前移法律监督关口，扎实推进公安机关专项行动法律监督。

(一)保持监督者理性，依法严格履行检察职责

在刑诉法上，公安机关与检察机关是分工和配合的关系；但是从宪法高度来说，检察机关是国家的法律监督机关。所以，公安机关与检察机关其实存在三层关系：分工、配合、监督。值得注意和不可否认的是，长期以来两家的关系是“配合有余，监督不足”。尤其是在面对较为复杂的社会环境或紧急突发事件时，检察机关往往疲于配合，而忘了监督者的身份。在公安机关专项行动中，由于公安机关前期投入了大量人力、物力、财力，其势必希望案件在审查逮捕、起诉、审判阶段都顺利进行下去，这种“急功近利”的心态是显而易见的。从上文来看，公安机关为了扩大专项行动的“战果”，不惜对大量“不合格”案件的当事人都实施了不恰当的刑事强制措施。检察机关作为监督者，应当保持“平常心”，不能以“服务大局”为由轻易把自己纳入“专项行动”的洪流之中，应当以旁观者的心态审查所有案件。所以检察机关在履行审查逮捕、审查起诉职能中，应当通过介入侦查、依法审查，及时发现不当立案、扩大追诉等问题，依法行使不批准逮捕和不起诉等诉讼职权，对侦查活动进行监督，有效保护犯罪嫌疑人的合法权益。另外，检察机关可以通过及时组织与公安机关捕前会商，引导侦查取证，认真分析案情、制定区别对待方案，既保障案件及时办理，又妥善处置罪与非罪等问题。

(二)实行全程监督，将公安机关专项行动纳入法治轨道

加强监督是预防公安机关在专项行动中权力失范的有效途径。但内部监督有着先天的不足，对专项行动的监督主要应当借助于“外部监督”，即应当由检察机关成为公安机关专项行动的监督者。如上文所述，专项行动打击犯罪模式主要存在启动、执行、考核等过程。如何将其全程纳入法治化轨道是改进公安机关专项行动的首要问题。检察机关作为具有一定程度能动性的中国特色司法机关，如何在这个过程中发挥自己的作用是值得期待的。首先，在公安机关专项行动启动阶段，检察机关应监督专项行动的决策是否公开和民主，监督启动某项专项行动的必要性，监督专项行动的执行过程是否符合现代治理规则。各级检察机关应当在公安机关启动专项行动前期，为即将进行的专项行动划定“红线”——何种违法行为、达到何种程度、产生何种影响方可纳入专项行动，以防公安机关为追求打击目标将专项行动的范围无限扩大，防止公安机关将本应日常治理的犯罪问题纳入专项行动的范畴。在执行阶段，检察机关应当利用多方位的监督触角，对公安机关的专项行动进行多方面的监督。例如利用基层检察室对派出所进行实时监督，利用驻所检察室对专项行动收押的犯罪嫌疑人进行实时监督等。在行动考评阶段，检察机关应当及时回顾清理专项行动中部分“有问题”的疑案，跟踪后期处理结果，尤其对公安机关撤回的案件进行有效监督，督促公安机关对这部分案件依法作出撤案等处理，对在专项行动中发现的办案人员职务犯罪问题进行立案调查。

(三)建立具体机制，强化对公安机关专项行动法律监督的效果

首先，应当坚持个案正义。C市2012年药品违法犯罪和2014年环境污染犯罪专项整治活动中，销售功能性保健品类案件和排放重金属污染环境案件突增，根据统计，三年来C市检察机关对销售假药案、侵犯著作权案、毒品犯罪案、污染环境案件依法不起诉或要求撤回270余人，不批准逮捕40余人。这些看似冰冷的数据其实恰恰是检察机关坚持个案正义的体现。其次，探索建立对专项行动的监督工作机制。检察机关应当积极与公安机关协调沟通，通过个案纠违、类案监督以及联席会议等方式，加强案件质量把控，努力推动公安机关专项行动执法规范化建设。在充分调研基础上，建议与公安机关形成刑事专项行动法律监督工作机制，进一步规范和完善检察机关对公安机关的法律监督与引导配合。例如，北京市某地检察机关为完善对公安机关专项行动的法律监督，与当地公安机关会签了《关于刑事(经济犯罪)专项行动法律监督工作办法》，确立了链接机制、源头参与机制、效果评估机制和质量动态监督机制等内容。*朝阳院和朝阳公安分局经侦大队会签《关于刑事(经济犯罪)专项行动法律监督工作办法》，首都之窗http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/jcyw/72706.html，最后访问时间2015年1月6日。此做法值得借鉴和推广。第三，应当积极调研总结。检察机关应当结合办理公安机关专项行动案件，积极开展类案办理和属地治安情况的动态调查研究，分析研判社会治安形势，监督专项整治的开展，针对社会管理问题提出对策建议，促使社会管理走上法治化。例如C市检察机关侦查监督部门对2014年环境污染案件进行了及时的调研分析，之后该信息通报上级及相关部门，取得了较好的反响。

公安机关专项行动是一种非常规的社会治理方式，与全面推进依法治国的精神背道而驰。专项行动引发的种种问题关系到公民的合法权益，关系到法律的严格实施，仅靠专项行动是难以实现社会长久治安的。在当下中国的社会经济条件下，尚难彻底摒弃专项行动观念以及这一治理模式。因此，检察机关应监督公安机关专项行动，改良公安专项行动，以减少其弊端，循序渐进，最终实现依法治理的“新常态”。

【参考文献】

[1]唐贤兴.中国治理困境下政策工具的选择——对运动式执法的一种解释[J].探索与争鸣，2009(1):33.

[2]臧雷振,徐湘林.理解专项行动：中国特色公共政策实践工具[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2014(6):164.

[3]杨林霞.近十年来国内运动式治理研究述评[J].理论导刊，2014(5):78.

[4]冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征[J].中共银川市委党校学报，2007(2):32.

[5]李建明.论犯罪嫌疑人的人身权利保障[J].南京大学法律评论，2003(秋季号):149.

[6]解永照,王彬.公共治理视野下的公安行政专项治理解析[J].中国人民公安大学学报，2011(1):71.

(责任编辑：刘永红)

2015年7月第23卷 第3期 山西警官高等专科学校学报JournalofShanxiPoliceAcademy Jul.,2015 Vol.23 No.3

中图分类号：DF84

文献标识码：A

文章编号：1671-685X(2015)03-0005-05

收稿日期：2015-04-25

作者简介：潘志勇(1982-)，男，江西宜春人，浙江桐乡市人民检察院检察员;李睿(1983-)，男，安徽蚌埠人，法学博士，清华大学社会科学学院博士后。

Criminal Special Action of Public Security Organ
in View of Procuratorial Supervision
——Take special action in city C during 2012-2014 as example

PAN Zhi-yong1, LI Rui2

(1.TongxiangPeople’sProcuratorate,Tongxiang314500,China;

2.SchoolofSocialScienceQsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

Abstract：Criminal special action of public security organ is a mode of attacking crime featured in ruling by man and the economical choice that public security organ had to do under the background of limited resources and complex social transformation period. Several problems were discovered that cases are increasing but case handling quality is decreasing; limited judicial resources are wasted; legislative rights and interests of the suspect are violated; governing becomes a mere formality and responds worse. So procuratorial organ should be rational as supervisor, build supervision mechanism on special action, explore to carry out full-range supervision and bring special action into the orbit of ruling by law.

Key words：special action; public security organ; procurotorial organ; supervision

【公安法制研究】

①唐皇凤认为：中国的社会政治稳定是一种刚性稳定和压力维稳，……维稳成效的一票否决使得地方官员高度紧张……使得维稳工作本身发生异化，从而使中国式维稳呈现出运动式治理的特征。(唐皇凤：《中国式维稳：困境与超越》，武汉大学学报(哲学社会科学版)2012年第5期，第18-19页)

②C市是浙江某县级市，属于经济较为发达地区，常住人口80余万，外来务工人员40余万，刑事犯罪率相对较高。

③在此感谢潘秀艳同志在数据获取方面给予的帮助。

④本文所称毒品犯罪案件是指：贩卖、制造、运输、非法持有毒品等毒品犯罪案件，不包括容留他人吸毒案。

(1.桐乡市人民检察院，浙江 桐乡 314500； 2.清华大学社会科学学院，北京 100084)