○吴泰青

（温州市委党校 浙江 温州 325000）

一、公益类事业单位绩效考评的作用和意义

所谓事业单位就是不以营利为目的的公共服务机构，是为了增进社会福利，满足社会文化、科技、卫生以及教育等方面的需求而提供各种社会服务为直接目的的社会组织。我国现有的事业单位按照职责一般可分为三类，分别是行政支持类事业单位、公益类事业单位和生产经营类事业单位。公益类事业单位，主要是根据社会共同需要，为社会公众提供公共服务和公益物品，承担公共事业发展职能，诸如医院、学校等都属此类单位。2012年4月，国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，意见对公益类事业单位指出，要“进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率”，要“改革管理体制；建立健全法人治理结构”。

绩效考评也称为成果测评，绩效考评是单位为了实现预定的目标或任务，运用特定的标准或指标，采取科学的方法，对各级工作人员完成指定任务的工作实绩和由此带来的诸多效果做出价值判断的过程。西方发达国家早已将绩效考评引入公共部门的管理之中，成功地使事业单位转型，提升公共部门的服务效率和职能，这些变革也引起我国的重视，绩效考评逐渐在我国的公共管理中广泛推行。在此次公益类事业单位改革中，如何衡量改革的成效，绩效考评扮演着重要的角色。一方面，十八大以来，政府一直要求简政放权，构建服务型政府，政府的角色在不断转变，在这种社会背景下，公益类事业单位建立健全绩效考评，可规范自身行为，提升服务标准，适度引入外部监督，更好承担和发挥公共服务职能。另一方面，建立健全绩效考评有利于公益类事业单位转变服务方式，提升服务效果。现代社会日新月异，公益类事业单位要做好服务，就需要提前分析和知晓社会需求，提升服务的前瞻性。通过绩效考评，公益类事业单位可以分析出其需要提升的地方及民众的需求，分析其绩效评估指标的数值及民众的满意度，做好自身绩效评估与社会资源对接的平台，提升服务的针对性和有效性。

二、公益类事业单位绩效评估的问题和困难

公益类事业单位其固有的属性和职能是公共服务，长期以来倾向于以行政管理为核心，其工资福利实行等级制，职工主要依靠责任心来完成固有的职责，多年来形成了论资排辈的晋升格局和干好干坏都一样的心理态势。因此，尽管绩效考评在公益类事业单位已经实行多年，但基本上“只见其形，不见其神”，事实上处于“内忧外患，内重外轻”的状态，即绩效考评偏重于对单位内部的考评，但内部问题却不少，得不到广大职工普遍的重视和认可，同时外部评估的手段和方式，比如第三方评价和监管还没有有效形成，而建立外部评估的呼声却越来越高，因为服务对象和公众对公益类事业单位的服务提出了更多的要求和建议并期待得到切实的回应。这种状况主要体现在以下几个方面。

1、观念上缺乏对绩效评估地位和作用的长远认识

这里有很多原因，有主观的，也有客观的。一是事业单位长期作为社会系统的稳定器。在政府机构改革过程中，当政府面临减员分流的压力时，常常把冗员调往事业单位，把事业单位作为容纳改革成本的主要场所，同时事业单位也是局转人员安置的重要场所。公益类事业单位作为事业单位的一种，情况大致相同。这种情况，使得工艺来事业单位存在较为浓厚的“吃皇粮”、“铁饭碗”、“大锅饭”思想，“干好干坏一个样”，甚至“多干多错”，以致大伙“出工不出力”，机构效率低下，这使得绩效考评的推行步履维艰。另一方面，有些领导干部和负责具体执行的人事工作人员认为绩效考评只是一项年度政治工作，不做不行，做了就好，缺乏对绩效考评重要性和长远影响性的正确认识，使得这项工作开展起来例行公事而已，“光打雷不下雨”，搞形式，走过场。第三，人性总是趋利避害，倾向于稳定而不是动荡，因此广大职工一般都对可能动摇其稳定收入的绩效考评不大感冒，如果中上层的认识不到位，仅仅是在考评前成立个领导小组，开个动员大会，而缺乏耐心细致的日常工作和准备工作，那么广大职工对于绩效考评的认识就可能产生较大偏差，长此以往就会认为所谓的绩效考评只是形式而已，根本无足轻重。总而言之，观念转变是公益类事业单位实施绩效考评的重要前提，也是最大的难点。

2、操作上缺乏科学、可操作的指标体系和工具

指标是绩效考评的核心要素，一般包括定性指标和定量指标。从社会发展的趋势来看，考评越来越倾向于量化的指标，因为更有说服力。从理论上讲，考评的指标应符合“SMART”原则，即考评的指标应是具体的、可衡量的、可达到的、与工作相关的和有时间期限的。指标的来源一般依据组织发展的需要和岗位工作职责说明书，但这对公益类事业单位来说基本都有困难，一方面组织未来的发展并不明确，而且大多时候一任领导一类想法，前后缺乏延续性；另一方面，组织内部的岗位规范有是有，但基本比较粗放，难以从中提取绩效指标，更不要说具体量化的指标。还有一个客观的困难，公益类事业单位的机构职能属性决定了工作人员从事的社会服务是公益性的，公益类社会服务属于“事”而非“物”，很难用客观标准来衡量绩效，也就是说，“事”只能模糊地定性评价，而无法精确地定量评价。以上种种，使得公益类事业单位在绩效考评时选取绩效指标变得费时费力，困难重重。最终，在实际操作上指标设置比较粗放，并且缺乏充分的双向沟通，往往是上层根据往年的历史情况作出推定，然后拿给被考评对象讨论提出修改意见，最后由上层拍板决定。有的单位为此煞费苦心，每年都要把考评的指标拿出来讨论修改，根本原因就是仍然没有找到科学的、有效的指标提取办法。所以，公益类事业单位在实施绩效考评时，绩效考核评价指标体系往往欠科学、规范，可操作性差，使得考评的效果大多不理想，一定程度上影响绩效考评工作的权威性和公信力。

3、方法选择上趋于成熟，但是如何搭配实施有待改善

近年来，公益类事业单位在绩效考评方法上逐步完成了从单一方法向多种方法并举，从单维度考评向多维度考评的转变。以往，在内部考上多采用上级考评下级的单向考评方法，这种方法缺乏沟通、民主和全面性。后来，发展成为职工自我考评加上级考评。当然，这里的上级，在公益类事业单位里，包括了职工的直接上级和上上级的单位领导。之后，在实践中发现，这种考评方法仍不能充分满足民主性、科学性的要求，于是不少单位又发展出来全员述职和全员民意互评的考评方式。全员述职是为了让每个同事都能更好地了解彼此在一个绩效周期里的具体工作和成绩，能够促进部门之间职工之间的了解，民意互评则较好地体现了考评的民主性。职工自我考评、直接上司考评、单位领导考评、部门相互考评、全员民意评分，各单位在实践中基本都摸索形成了一套属于自己的独具特色的考评方法。所以，从整个发展的过程可以看到，公益类事业单位在绩效考评的内部操作上，已经趋于成熟。需要指出的是，这些方法之间如何搭配，比如权重和分数的配置、实施的细节如何把握以及最终实际效果方面，依然有待提高。比如，职工自我考评，许多单位给出的评定标准是合格、不合格和优秀，要求填写一篇表格，主要内容是个人自我总结鉴定，结果基本上每个人都自我评定为合格，而且这样的评定年复一年毫无改变，同时缺乏反馈，于是出现写一篇总结修修改改用几年敷衍了事的情况，这使得自我考评失去了实质的意义和作用。又比如全员民意评分，如果缺乏日常的互动了解，不能营造一个相互信任的诚实信用的气氛，则全员民意评分反而可能出现借机打击报复的不良情况。还有，采用了这么多的方法进行综合考评，那么各考评方法之间的权重如何设置？这又是一个令人费神的问题。总之，公益类事业单位的绩效考评方法越来越成熟，但是实际的运行细节仍然需要精雕细琢。

4、对绩效考评缺乏系统性的理解

尽管绩效考评已在公益类事业单位推行了多年，但一直以来都有一个较为普遍的情况，那就是，只是在年末发奖金之前，单位才组织绩效考评。一般先组建一个绩效考评领导小组，再花费不到一周的时间完成此项工作。这里存在几个问题：首先，绩效考评并不能单纯地看作年末的一个考核动作，它应该是包括绩效初期的绩效目标和计划制定——绩效实施与辅导——绩效考核——绩效反馈改进的一个PDCA循环。简单地把年末的那一周的考核当作绩效考评系统，属于断章取义、前后脱节，效果自然不理想。其次，在绩效目标计划的制定上，不少单位把它当作年末绩效考评的主要依据。但问题是，绩效目标和计划应该是在充分的双向沟通基础上形成的，然而实际上，这一环节的制定，依然偏向于自上而下，被考评人的意见被真正采纳的程度较低。第三，公益类事业单位的绩效考评倾向于“放牛吃草，自我发展”。这是不够的，要实现绩效，离不开组织和上级的帮助和支持。组织和上级应对被考评人进行监督和指导，并为其达到绩效建造平台、营造气氛、扫除障碍。其中，中期考核是个重要的桥梁环节，可惜基本被忽略了；还有就是日常的绩效记录十分重要，这一环在公益类事业单位的绩效考评运行中并没有把它制度化落实到位。第四，缺少绩效反馈改进。往往年末考评完了后只是简单公示、分发奖金，没有相应的绩效反馈和绩效改进。以上种种，简言之，就是公益类事业单位的绩效考评，缺乏系统性的认识，从而带来断裂性的考评行为，其结果自然难如人意。

5、内外失衡，重视内部绩效考评，忽略外部考评

公益类事业单位承担着公共服务的职能，这份职责如何体现，如何被衡量，亟待解决。多年来，公益类事业单位绩效考评的重心都放在内部考评上，如内部的机构设置、规章制度建设、岗位规范、职能配置等，尽管基本上都意识到了作为公共服务部分的社会效应的重要性，但一直都没有切实地提到议事日程上来。有的单位走在前列，做的较好，比如大力投资信息化建设，积极开通网站，与服务对象沟通反馈，并根据服务对象的合理化建议适当做出工作调整。但是具有这样实质性行动的公益类事业单位毕竟属少数，占比不高。许多公益类事业单位并没有认识到外部考评是将来的重要发展趋势，未能充分重视，存在敷衍行为，如网站不更新，对意见反馈视而不见，认为社会公众的意见没有实质作用等。事实上，诸如医院、学校等公益类事业单位建立健全外部评估的呼声越来越高，比如近年来，突出的医患关系以及时有家长与学校发生冲突等，说明社会公众及利益相关者对公益类事业单位的外部评估充满期待。但是在现实里，许多公益类事业单位主要采取的应对措施是开通或增加与公众的交流平台，如微信、QQ、网站等，这是一个很大的进步，但是不够，如果不能建立健全外部评估体系，引入外部监督力量，建立健全服务对象、社会公众、行业专家等第三方评估体系，这种进步的可持续性将会如何则难以预料。

三、健全公益类事业单位绩效考评机制

公益类事业单位推行绩效考评已经多年，在现实运作上积累了许多宝贵的经验，如考评的方法已经比较完备，考评的激励措施比较丰富等，但是仍然存在不少需要改进的地方。笔者认为从大的方面讲，就是要做到内外并举，加强外部考评的同时弥补内部考评上曾经忽视的地方和一些短板。以下是笔者从完善考评机制的角度提出的对公益类事业单位绩效考评的建议，如图1所示。需要说明的是，图1并不是一个绩效考评机制的系统图，而是针对实践中的不足之处提出的一个机制补充的图，所以在下图里并没有出现“运作机制”、“激励机制”等，因为这部分公益类事业单位已经做的较为充分，不需冗述。

图1 公益类事业单位绩效考评机制图

依据图1所示，主要从内外两方面来阐述。先谈需要进行补充的内部机制。

一是信息登记制。这是绩效考评的重要基础，如果缺乏真实、及时、充分的信息，绩效考评无从谈起。之所以强调建立这个机制，是因为不少公益类事业单位在信息收集上不能做到日常性和持续性。信息登记，主要采用关键事件法，以文字记录的方式，尽量登记第一手的资料，内容包括时间、地点、责任人、背景、行为、结果等。此项工作任务繁重，需要人事管理科室和直线管理人员充分分工合作。有条件的单位可以考虑开发建立人力资源信息管理系统，实现信息的无纸作业、长期保存利用和分类开发。信息登记机制可以为内部的绩效考评奠定事实记录，对事不对人，避免种种绩效考评的主观误差，大大提升绩效考评的公信力和权威性。

二是牵引和辅导机制。此项工作可由人事科室发起、负责督查，建议从三个层面来开展。首先是组织层面的中期考核机制。目前大部分公益类事业单位只是在年末考评一次，缺乏中期考评的衔接。组织可以考虑设立中期考核，目的是为了提醒和促进各部门各职工抓紧时间，对于绩效进展严重落后的应予以帮助或批评警示，但是考虑到公益类事业单位与企业的不同，建议中期考核不与激励措施挂钩。第二是在部门层面，要求直线主管参与到下属的绩效实施中来，承担起监督和指导的职责，时间上可以每月提醒，每季度面谈核查，及时发现下属在绩效实施过程中的问题和障碍，并予以清除和解决。第三是在职工个人层面，建立个人绩效报备制，即要求职工按时报备个人绩效情况，内容包括绩效进展、所遇困难、需要哪些帮助等。此项报备主要也是分阶段的提醒促进，因此同样不建议与激励措施挂钩。

三是反馈和应用机制。前文已经提及，目前公益类事业单位的绩效反馈主要是结果公示，缺乏双向沟通。在此建议建立绩效面谈的反馈机制。绩效面谈：一是直接上下级之间的面谈，这个为主；另一个是越级的上下级面谈，这个可以作为对特殊情况的补充。多年来，公益类事业单位注重稳定和谐，尽量减少和避免内部冲突，这无可厚非，但因此而忽略或不开展绩效面谈则显得矫枉过正。绩效面谈是十分重要的反馈方式，简单的基于考评标准进行考评，然后公示结果，会把绩效考评僵化冰冷化，这并不符合以人为本的绩效考评的内在要求。通过绩效面谈的双向沟通反馈，上级可以充分了解下属的绩效还有工作方式、价值观、发展方向、绩效瓶颈等等，才能客观公正地评价下属绩效，并对下属提出真正有实质性作用的建议。此外，在应用机制上，应打破简单地把绩效结果与职工工资福利和晋升相挂钩的做法。从人力资源管理的理论来讲，绩效是人力资源管理的桥梁，它对公益事业单位的战略发展、人员招聘和配置、培训与开发、职工关系处理等都有指导价值。公益类事业单位的绩效考评的结果应用，应更加广泛地与这些内容挂钩。

四是约束机制。约束是相对激励来讲的。常见的激励就是加工资、发奖金、晋升职务等。为什么要建立健全约束机制？因为绩效考评事关每个人的切身利益，极容易影响整个单位的士气积极性，而且少数单位存在违规操作甚至打击报复的情况，所以要在激励之外进行约束。约束机制主要有绩效监督系统、职工申诉系统和问责机制。绩效监督系统由高层和中层骨干组成，主要对绩效考评的方向、政策和重大争议等事项进行处理和解释；申诉系统则是给被考评者提出异议的平台和渠道；问责机制则体现了绩效考评的严肃性。只有激励而无约束，或者重激励轻约束，都是失衡的表现。

五是保障机制。可以考虑三个方面。第一是资金保障。目前来看，尚无多少公益类事业单位对绩效考评划拨专门的资金，我们常见的是对人员招聘、培训等划拨资金，而对于绩效考评，则觉得是例行的内部工作，只是专门腾出一定的时间而无资金支持。笔者认为绩效考评十分重要，尤其是在这次的事业单位分类改革中，要理顺体制、推进事业单位法人治理结构，绩效考评将扮演更加重要的角色。因此建议酌情增设绩效考评专项资金，凸显单位高层重视绩效考评、搞好绩效考评的决心，同时也向广大职工传递绩效考评是长期的趋势性工作的信号。第二是组织保障。目前各单位基本是成立绩效考评工作领导小组，由一个分管领导负责，成员包括部分中层干部和部分职工代表。这个领导小组不可缺少，但对于许多人来讲似乎有些高远，所以笔者认为还需要成立监督委员会和工作反馈小组。第三是人员保障，包括专业性保障和代表性保障。所谓专业性是指要提高考评人员操作的规范程度和专业化程度，尽量减少和避免主观误差，有两个建议，一是负责具体考评运作的分管领导和人事科室工作人员应具备一定的专业知识和能力；二是参与考评的人员都应该先培训再上岗。代表性就是领导小组和其他自小组的人员要能够覆盖各个层面，充分体现其意志，要打破主要由领导指派成员的做法。

第二个大的方面是绩效的外部考评机制。此方面的总体建议是，公益类事业单位要从利益相关者的角度而不是从自身战略发展的角度来思考应对。对公益类事业单位来讲，利益相关者众多，其中最重要的有上级监管部门、自身服务对象、业内专家、社会公众和相关媒体。建议如下。

监管部门要顺应社会发展趋势，贯彻中央文件精神，积极组织相关专家学者深入开展实地调研进行交流探讨，摸清各方意愿和情况，出台政策文件，明确对外部考评的总体要求和基本标准，比如相关组织机构设置、职能设置、人员配备、资金投入、硬件设施、运作原则和要求等。考虑采取资金扶持、项目资助、评优罚劣、设立示范点、互学互评等措施，营造大力推进外部评估的社会舆论和社会氛围，发出明确信号，充分发挥牵引作用。监管部门还应考虑如何设计和依靠一套独立于公益类事业单位之外的信息系统，来对公益类事业单位的外部评估开展情况进行监督巡查，毕竟，如果上级部门的评估信息主要由被评估对象的提供，可能会出现信息失真，评估结果的说服力会折扣不少。

公益类事业单位要转变观念，强身健体，积极转型，主动适应和开发外部评估。随着经济发展社会进步，社会公众对公益类事业单位公共服务职能的关注也越来越高，这是人类进步、社会发展的大趋势。公益类事业单位要认清大潮流，及时转变思想观念，从以往更加关注内部建设和发展向内外平衡齐头并进转变。此外，“浚其源方能流其远”，规范有序且人性化的内部服务是外部评估的重要前提和基础。所以第二点是建议公益类事业单位在内部建设上向规范化、服务型和智慧型倾斜，多多推行如医疗公益类事业单位积极引入智慧医疗设施、开通寻医问诊网上服务和评价反馈、开展社会大众评选“好医生”等此类的措施。第三，主动适应和开发外部评估。公益类事业单位要主动转型适应外部评估，建立健全外部评估的制度和方法。

要加强对服务对象、社会公众等外部评估者的引导和约束。一方面要加大行业专家在横向比较上的评价力度。行业专家对实际工作了解全面、见解深刻，而且身处公益类事业单位之外，利益制约较少，可以较为客观公正地对公益类事业单位进行比较评价。二是要积极引导服务对象正确进行评价。一方面要积极宣传，营造氛围。公益类事业单位可考虑积极与相关媒体合作，发掘在外部评估上的典型事例和优秀公众，予以奖励表扬宣传，倡导合理的外部评估方式。另一方面，建议配备专门的人员队伍，与服务对象和相关公众进行初次沟通反馈，回答和解决一般问题，传达单位服务为本、尊重服务对象的真诚态度；同时对不能解决的问题和其他信息进行分类，交由单位职能科室委派专业人员进行二次沟通反馈；还可以面向服务对象定期开通职能专线，解疑释惑；以进行“分类别、有层次”的引导。第三，积极开展第三方机构评价。在公益类事业单位和服务对象之外，组建第三方机构对公益类事业单位进行评估，是未来绩效考评的一个重要发展方向。具体如何开展实施，尚在探索之中。第四，建立外部评估的约束机制。外部评估等于进一步向服务对象和广大公众敞开了大门，拉近了双方的距离，这是好事，但也有一些问题需要提前预测应对，比如对于一些无理取闹甚至蓄意破坏的外部评估行为，要提前研究应对措施，相关部门应研究制定相应的法规制度，尤其是对恶意的恶行，应立即制止，严厉惩治，以儆效尤。

[1]王成东：公益类事业单位改革的路径选择——基于西方国家公共服务部门的改革实践经验[J].哈尔滨学院学报，2011（6）.