杨桂林

天津铁道职业技术学院，天津300240

目前，我国职业教育迅速发展，规模居世界首位，形成了较为完善的职业教育政策和法律法规体系，探索了产教融合、校企合作及集团化办学等职业教育的办学模式，为促进经济发展和社会和谐做出了重要贡献。

在关注职业教育发展的同时，也应该看到，当前的职业教育还存在着诸多问题，如结构不尽合理、管理体制机制不畅、内涵建设还有待进一步提高等突出问题。全面提高办学质量，加快从职业教育大国向职业教育强国的迈进，成为摆在职教工作者面前一项重大而紧迫的任务。他山之石，可以攻玉，借鉴和学习先进国家的办学理念和经验，并努力实现本土化，形成符合我国国情的职业教育理论体系和模式机制。这也是我国职业教育近年来快速发展的宝贵经验。

一、国外职业教育立法的特征

目前，职业教育发达的国家基本形成了较为完备的职业教育法律体系。从国外职业教育发展的历程看，国家的干预可以促进职业教育逐步完善并走向制度化，这种干预的主要手段就是职业教育立法。用立法引导、协调和规范职业教育的发展，进而促进其经济发展和社会进步。

德国的职业教育立法起步较早，已经形成了完整的职业教育法律体系，1969年颁布的 《联邦德国职业教育法》，其目标是提高职业教育质量，使职业教育适应经济高速发展的需要。在此基础上又相继出台了《职业教育促进法》和一系列职业教育条例、法规及实施细则。2005年结合职业教育取得的成功经验和原有职业教育法律暴露出的缺陷和问题，又出台了新《职业教育法》。

美国职业教育的发展与职业教育立法密不可分。美国职业教育的发展史就是一部职业教育的立法史，在不同的发展时期，职业教育都面临着不同的问题，美国联邦政府通过修订或者颁布职业教育法来促进美国职业教育的发展，缓解社会问题，促进社会发展。

韩国的职业教育法制体系也非常健全，韩国经济的快速增长在很大程度上是由职业教育与培训体系培养的大量高素质劳动者创造的。日本在第二次世界大战后，经济千疮百孔，为了迅速恢复经济，1951年颁布了《产业教育振兴法》，并大力发展职业教育。

纵观国外职业教育的法律法规，不难发现，虽然国家的体制、文化背景各不相同，但在重视职业教育立法上有着共同之处。

1.立法的内容具体明确，便于操作

德国《联邦德国职业教育法》详细、具体，涉及职业教育的方方面面，表述清晰明确（见表一）。

表一

2.立法内容全面、与时俱进

以美国为例，职业教育的法案内容紧密联系社会现实发展，通过高频率的立法促进职业教育的发展（见表二）。

表二

3.制定相应的处罚和拨款条款

国外的职业教育法规中，对违反规定的处罚制定得非常详细和严格。同时也对拨款做了严格的规定。美国1914年的“史密斯-列佛法案”通过拨款来支持农工学院的职业教育。通过拨款方式来规范职业教育是一种宏观调控的手段，作为拨款的接受方享有一定的自由选择权利，并且如何举办和进行职业教育也是形式多样。

4.立法程序科学，保障机构完备

美国成立职业教育委员会负责调查职业教育的发展情况和法律实施情况，几乎每年都要进行法案规定的拨款实施情况检查汇报，并将结果呈现于美国教育部网站。职业教育委员会或者相关机构进行的教育调查研究与报告，也会在某种程度上推动联邦制定和修订新的职业教育法案以提高职业教育的质量。德国职业教育第86条第一款规定联邦教育和研究部应对职业教育的发展进行经常性观察，并就此在每年4月1日前向联邦政府提出报告，说明职业教育的现状及可预见的发展等，这些规定都为科学的制定职业教育法律法规提供了理论依据和保证。

5.注重社会公平

德国《职业教育法》中对特殊人群，如残疾人、学习障碍者或社会不利群体等人的职业教育做出了规定，可以接受国家认可的教育职业的教育。规定了其职业教育的内容、种类、目标和期限，并给予广泛的社会教育学的帮助和支持。与德国相似，美国的教育立法更是对特殊人群进行了广泛的关注。

职业教育立法，凝聚了大量立法人的智慧和心血，使得职业教育有法可依，值得我们借鉴。

二、我国职业教育政策及存在问题

1.我国职业教育政策分析

职业教育一直受到党和政府的高度重视，伴随着职业教育的发展，各级政府出台了若干关于职业教育的纲领性文件，在不同时期都对促进职业教育的发展起到引领和规范的作用。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》确立了职业教育发展走内涵发展的道路；1993年 《中国教育改革和发展纲要》更加清晰了职业教育的定位；值得一提的是1996年颁布实施的 《中华人民共和国职业教育法》，这是我国第一部用来专门规范职业教育的法律，标志着我国职业教育开始走上依法建设的道路；2000年《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号），对高职高专教育提出了非常具体的要求；2006年教育部下发了 《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号文），2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等。

各省市地区针对国家的教育政策也纷纷出台适用于本地区的实施条例和实施细则。如天津近年来发布了天津市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）；天津市实施《中华人民共和国义务教育法》办法；天津市职业教育条例；天津市民办教育促进法；天津市教育督导条例等文件，体现了各级政府对职业教育的重视。

纵观我国职业教育发展的历程，职业教育在不同时期都有不同的发展动力，适时发布的教育政策对职业教育的发展起到了导向、制约、促进和规范的作用。例如，职业教育发展过程中一个明显的特征是教育市场化，借助市场力量和社会力量的办学体制不断深入发展，使得职业教育能够紧贴市场，在经验的过程中，更多地用市场调节的方式。根据当时教育市场化呼声的不断高涨，1985年出台了 《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1993年《中国教育改革和发展纲要》，指明了发展职业教育，应该调动各行各业的积极性，并鼓励各级各类社会力量举办职业教育，提出了“职业技术教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。”2002年《民办教育促进法》使市场力量参与职业教育办学成为合法行为。虽然教育市场化的政策取向并没有使职业教育摆脱困境，但这些政策的确在规范和平衡政府、企业、个人等行为关系上起到了不可估量的作用。

2.职业教育政策制定及实施中存在的问题

（1）教育政策的偏离

我国的职业教育在全社会的认可度不高和边缘化的情况仍然存在，虽然政府不断强化职业教育的重要性，但其在人们心目中的价值远不如中小学和普通高校，实际上是学生和家长一种无奈的选择。就以建立职业教育体系为例，虽然多次强调职业教育不是一个“层次”，而是一个“类型”，但实际上把高等职业教育定位在专科层次上。2014年，教育部提出，国家普通高等院校1200所学校中，将有600多所转向职业教育。目的是建立现代职业教育体系，但此举并没有提高职业教育的地位，高职院校还是处于教育体系的末端。目前，无论是公务员系统、事业单位或是有一定规模和名声的外资、民企，基本上要求应届毕业生具有本科或者以上学历。也就是说某些职业教育政策在制定时，就已经把职业教育排除在高等教育之外了。

（2）职业教育政策相关配套体制不健全

职业教育政策相关配套体制不健全，首先表现在相关法律法规的制定上，《职业教育法》将对职业教育进行宏观管理的责任交给了教育部门，但职业教育涉及教育、劳动、工商管理等多个部门，管理体制存在多头管理，职能交叉、缺乏统筹的现象。而且教育部门的能力有限，院校的整体规划、专业设置、招生数量、师资培训等都与当地经济的发展状况、社会对人才的需求信息等紧密相关；我国关于职业需求的市场信息、中介服务、研究机构都十分短缺；行业企业参与职业教育人才培养的程度不足。因为缺乏配套的制度，教育部门难当此责。

（3）职业教育理论的缺失，导致政策一定程度的失效

从职业教育近年来的实践看，我国职业教育的理论研究没有形成职业教育的理论体系。原因是多方面的，其结果就是大量引进国外的教学模式和理论体系，造成各个职业院校的教学改革总是处于模仿的状态。一会是“教学做一体”、一会是“基于工作过程的课程改革”、一会是“翻转课堂”……盲目的改革，难以让中国的职业教育真正提高内涵建设，走出适合自己的道理。所以，没有适合的职业教育理论体系的指导，导致职业教育的政策缺乏科学性且影响它的效力。职业教育的法律法规应有科学性和权威性，这种可行性和权威性来自于教育政策的科学、严谨、规范和可操作性。近年来虽然出台了大量的法律法规，但由于政策质量不高，使得政策反复强调大力发展职业教育的宣传意义大于执行的意义。

（4）政府的监督不力

政府对职业教育应当负有主要的责任，政府要提供法律的保障，主导与职业教育利益相关的各方之间的关系。政府除了提供教育服务外，还应该发挥引领、监督的作用，协调和促进质量保障机制。政府还应该支持职业教育的研究工作，建立各项职业教育的标准，争取达到国家标准。政府相关部门还应该提高评估、监督和鉴定服务，保证职业教育的质量标准。虽然国家逐步建立了各类教育行政检查机构和体系，但在实际工作中仍缺乏有效的监控和督导。

三、完善我国职业教育政策的建议

1.职业教育法律的适时调整

法律应该是严肃和稳定的，但这种稳定也是相对的，是在一定条件下可以修正的。国外的职业教育法律法规一直处在不断调整当中，这种调整也被视为各国职业教育法的一个特征。以美国为例，美国1963年颁布《职业教育法》，于1968年，1976年，1984年，1990年，1998年，2006年进行了修订。其修改职业教育法的平均间隔为7.2年。也就是经过一段时间间隔，经济社会形式发生变化，法律也需要修订和补充以适应新情况的变化指导职业教育的发展。中国的职业教育法自1996年发布至今还没有修订过，其中不适合现代职业教育特征的法规条款仍在使用，成为发展职业教育的障碍。

可见，总结过去、分析现在、研究对策、适时调整是当下职业教育法律完善过程中不可缺少的重要环节。

2.加大教育制度创新力度，搭建职业教育平等的政策平台

职业教育政策往往滞后于职业教育发展的现实，如校企合作的机制、企业减免税收的法律依据、学生就业政策、证书制度等方面都存在着无法可依的局面。职业教育制度创新的核心主要体现在对新生事物的引领、实现人的全面发展、实现社会公平、促进经济发展。

3.严格职业教育政策的监督管理

法律是一种强制的手段，能促使事物按规则进行，所以，伴随的必然是一定的监督和惩罚。德国的《职业教育法》、《职业训练条例》和《职业培训章程》等都明确规定违法职业教育法就是违法，可以“判刑”或“处以罚金”。还有日本、美国、奥地利等国家的职业教育立法中，很多都明确规定违反职业教育法就是违法，就会受到严厉的惩罚。各国都制定了相应的管理机构和法律法规的实施细则，加强对职业教育的管理，促使职业教育工作按法律运作。而中国的职业教育法还停留在宣传的层面上，缺乏严格的执法监督。

4.加强立法，强化企业责任

校企合作、工学结合体现职业教育的基本规律，是发达国家举办职业教育的成功经验，同时也是职业教育政策需要突破的重点和难点。

职业院校无论进行什么样的教学改革，都不可能把职业教育与企业的具体岗位能力要求衔接在一起。从学校毕业的学生想要快速成长为企业需要的合格人才，这个过程仅靠教育系统是不能解决的，最好的途径是广泛开展企业的职前、在职培训。然而企业最重视的是利润，只有企业觉得培训投资有利可图，或者培训投资不需承担太大的风险时才可能对员工进行培训。企业如不对员工进行培训，无法提高员工的职业能力，对企业的发展不利，但培训也同样需要承担风险，关于受训员工跳槽引起的劳动关系纠纷在媒体上屡见不鲜，企业也迫切需要法律的保护。

5.教育政策法规制定的价值原则

任何一项教育政策都必然面临长远收益与眼前利益、公平与效益等诸多矛盾，政策制定的过程也是决策者的价值取向的过程。国外职业教育政策的制定有着很强的价值原则，如社会公平正义、终身学习、教育的公益性、效益优化、可选择性以及多样化等。这些价值取向反映了大多数国家的趋势，值得借鉴。如提高技术工人的地位和待遇，扩大通过职业教育进入中产阶级的通道；增强对弱势群体的资助力度；支持学习者全面发展和职业生涯持续发展的终身教育，实现体面的劳动等。

纵观中国职业教育发展的历史，职业教育政策促进了对职业教育的发展，期待职业教育政策逐步完善，真正促进职业教育的发展，这也是广大职教工作者的共同目标。

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