本刊记者 段雯娟

近日，山东省500余无人岛公开招拍挂，出让使用权，掀起岛屿热。其实，无人岛开发需要有法律、规划和生态保护上的配套建设，中国的无居民海岛开发存在法律规定不细致、规划不严谨、生态环境保护不到位等问题，加大海洋资源开发力度也加剧了公众对海洋环境保护的担忧。怎样才能使无人岛生态监管落到实处，也成为民众最关心的问题。

无人岛生态监管是个大问题

随着无人岛开发的稳步推进，生态保护的压力也随之增加。国家海洋局第一海洋研究所赵炳来教授表示，海岛开发的生态保护由谁来监管是一个大问题。国家海洋局第一海洋研究所海岛海岸带研究中心主任丰爱平也认为，海岛的承载力研究和生态化监管迫在眉睫，急需在国家承载力监测预警机制框架下，提出一套海岛生态和承载力监测预警、应用考核方法，明确管什么、谁来管、怎么管，才能使生态监管落到实处。“这些工作从国家层面来看，都正在进行。”

中国无人岛开发管理条例不够成熟。中国无人岛开发利用起步其实挺早但相关保护法律却颁布很晚。全国政协委员、国家海洋局原局长孙志辉曾公开呼吁，建议国家强化无居民海岛使用管理。目前无人岛开发最突出的问题是生态保护，理顺无居民海岛权属关系。

按2003年的规定，虽然把无居民海岛管理的职能给了国家海洋局，但海岛的土地是国家的，归国土部门管理，而环境方面要按环保法来管理。由于缺乏统一规划，加之"多头管理"，开发中难免会出现混乱。国家海洋局原局长孙志辉认为，相对于无人岛的开发，该法的颁布时间较晚，许多历史遗留问题有待进一步强化管理。

中国的海岛开发的授权只有30年左右历史，相关立法仍然处在起步状态；还需积累更多生态环境保护的经验，进一步完善制度建设。中国的无人海岛开发授权自上世纪90年代初期开始，各地分散采取不同的授权开发方式，直到2010年才开始实施《中华人民共和国海岛保护法》。长期以来，由于缺乏统一的法律规定和对生态环境的规制保护，造成在法律上和生态环境保护上的问题。由于立法保护不足，无居民海岛的开发利用曾经出现无序、无度、无偿的“三无”状况。

例如，2011年11月海南海业发展公司向海口市海洋与渔业局提供的《海口市海岛调查报告》显示, 海口市辖区共有13个海岛中,12个无居民海岛均位于东寨港红树林国家自然保护区内,其中7个无居民海岛已有水产养殖活动。这些养殖活动对自然环境造成破坏，排水污染周边海域，养殖用地权属关系十分混乱。

中国的海岛经营授权由于历史原因存在一定模糊性；许多海岛行政管辖区域没有完全明确，以致各地将争议海岛都列入开发规划。从上世纪90年代开始到的无人岛开发存在法律授权不明确的问题。

广东省原阳江市江城区海陵镇人民政府将阳江第二大岛南鹏岛发包给李宗岑造林种果（含多种经营），当时的海陵镇政府以很低的价格将南鹏岛承包期限定位“70年”，李遂在岛上进行绿化等工作，并打算开展旅游业经营。2012年，阳江市海陵岛经济开发试验区管委会将李宗岑告上法庭，要求确认当时的合同无效。法院一审判决镇政府无权将岛屿承包给私人，遂认定当年的承包协议无效。

由于许多无人岛屿的行政归属没有划清，有些地方行政区认定毗邻本地辖区的无人岛就属于本区管辖，擅自将其纳入开发计划并进行转让，并由此和相邻省市产生纠纷。例如，由于各方都把争议岛屿列入本地的开发规划和实施，浙江和福建就“七星岛”、山东和江苏就“前三岛”都有过激烈争议，甚至产生肢体上的冲突。

无人岛的开发、建设一律在监管之内

2015年3月15日，山东省海洋与渔业厅公布《山东省无居民海岛使用审批管理暂行办法》《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》。据了解，目前，山东省已开发无居民海岛188个，占无居民海岛总数的33.8%，主要开发利用类型包括农渔业、旅游娱乐、工业交通、公共服务、国防用途和领海基点。农渔业用岛110个，一般建有养殖设施或看护设施，如位于长岛县的烧饼岛等；旅游娱乐用岛26个；工业交通用岛5个，用于桥梁、油田、港口建设等，如海阳鸭岛等；公共服务用岛28个，用于助航导航、气象观测、海洋环境监测等。其他用途海岛19个。

据烟台市海洋与渔业局海域和海岛管理科统计，烟台共有海岛数量230个，是山东省海岛数量最多的。其中，有居民海岛15个，无居民海岛215个，其中面积在500m2以上的无人岛57个，主要分布在长岛县、芝罘区、牟平区和海阳市。

在烟台已经开发的海岛中，除了农渔业等传统产业外，长岛国际旅游休闲度假区、养马岛旅游开发已成为新的海岛经济增长点，崆峒岛等海岛具备优良的自然风光和旅游资源，开发潜力巨大；而长岛县砣矶岛和小黑山岛海岛已经建设了风能等新能源设施。这些都为未来“岛主”们提供了参考的范本。

当上“岛主”，是否意味着可以随心所欲地在无人岛上开发、建设？

答案是否定的。

烟台市海洋与渔业局海域和海岛管理科负责人张益额介绍说，按照国家的相关政策，只要有完善的开发方案，严格按照名录规定的用途开发，任何单位和个人都可以申请首批名录内无居民海岛的开发，“人人都可以当岛主”。此外，外资企业和个人申请开发无居民海岛，需经过国务院审批。

“申请无人海岛的开发，必须符合国家对海岛的定位，仍以担子岛为例，海岛主要定位为旅游娱乐用岛和科研用岛。担子岛的开发规划，必须按照保护优先、适度开发的原则，符合该岛整治修复与保护项目的总体要求。”芝罘区海洋与渔业局海域科科长郝永红透露，自从2011年国家公布第一批可开发无居民海岛名录后，已经有不少南方人想申请开发担子岛。不少市民也陆续来电询问担子岛申请开发的情况，想在岛上租赁一块面积进行开发。

郝永红介绍，除了根据海岛周边经济环境、离岸远近等因素设定出让最低价，还要根据开发类别对环境影响大小支付“生态补偿费”。与此同时，担子岛属于崆峒列岛的一部分，海岛的周围有300多公顷海珍品养殖海域，一旦申请，海岛开发单位或个人不仅需要投资大量的海岛开发、建设费用，还有可能涉及到海域补偿等费用。“一般情况下，普通个人和单位即便能承担初期投资，后续的投入和维护费用也是巨大的考验。”

从事建筑行业的宋先生曾仔细阅读山东省海洋与渔业厅公布的这两个文件，他对其中的两点规定表示了担忧：“即便在资金充足的情况下，海岛开发是否可以持续也要打上问号。其一，登记两年内未开发利用的，海岛的使用权将被收回，如果逾期没有开发，或者到期未申请续期，都可能导致使用权终止；其二，开发海岛不可避免地要进行填海造陆，但文件中规定，界定为用海活动的还要单独提出海域使用申请，这也给海岛的整体开发方案设计带来了难度。”

2015年3月3日，对于淘宝网来说，注定是个不寻常的日子。“一元起拍，只需1000元的押金”，英国的帝王之师、希腊海岛的玲珑莱斯、加拿大戴德门、斐济的海洋之心这4座岛屿通过淘宝公开竞拍。最终除了帝王之师流拍之外，其他3个岛屿分别以620万元、170万元、500万元的价格被拍走。

这是否意味着“岛主”在国内的市场前景也大有可期？山东省内区域经济研究领域的专家，山东大学经济学院教授孙曰瑶说：“提起海岛，很多人都会从‘浪漫’的角度幻想岛上闲适自由的生活。实际上，多数南方已经进行开发的无人岛基础设施普遍落后，缺水少电，无路无车，日常居住、生活和工作条件远不如陆上。如果遇到台风、海潮等灾害性天气，还有巨大的安全隐患。”

谈及无人岛开发，孙曰瑶表示，开发之前有很多准备工作要先行。“比如要运砂石到海岛上，运输船行走的航线要经过审批，砂石运到海岛边还要造码头才能把石材卸下来；造码头，就必须在海底打桩；要抵御海潮，桩必须打到海底下12米左右。建筑的投入，在海岛上要比在路上高10到20倍。”此外，还要重金铺设自来水管道和海底电缆，解决吃水和用电等问题。

“万一遇到风浪，建好的预制件在未干透的情况下，很容易就会被冲垮，投资就打水漂了。孙曰瑶说，除了这些，海岛还面临资源、生态保护的问题。

发展“海岛经济”尚需多方联手

国家海洋局第二海洋研究所研究员夏小明说，经过开发的无居民海岛变成了一个个社会单元，大陆上出现的治安问题、消防问题等都可能在海岛上出现，海岛交通不便，个人和企业应对危机的能力比较单薄，分别该由哪些部门来负责管理，建议在相关细则中明确。此外，在前期规划建设应注意建立预警体系，在地震等自然灾害的状况发生时避免无居民海岛成为信息孤岛，造成财产损失和人员伤亡。

加大海洋资源开发力度也加剧了公众对海洋环境保护的担忧。顾子江在接受采访时坦言：“不论怎样强调保护，只要是开发行为，就会给海洋带来直接或潜在的影响。”根据国家“908专项”海岛调查成果，我国海岛正以惊人的速度消失。自上世纪90年代以来我国已消失的海岛共计805个，其中由于围填海、炸岛挖沙而消失的海岛占了701个。

专家认为，收取“生态补偿费”，体现了中国对海岛“保护优先、适度利用”的原则。但在实际操作过程中，相关部门仍应加强审批监管，个人和企业在开发过程中也应当严格遵守前期规划。一旦海岛及周边海域生态系统遭受破坏，将很难逆转。

专家同时提出，海岛相关的科学研究能力亟待加强。“否则既不知道每个海岛的承载能力究竟有多少，很难将海岛资源利用到最好，对海岛上可能出现的危险也难以防范。”中国工程院院士金翔龙说。

据悉，新的《全国海洋功能区划》正在修编之中。金翔龙建议，一旦无居民海岛开发规模化、常态化，在设定每个海岛的主导功能时应该充分尊重海洋功能区划，确保将海岛开发纳入海洋经济的有序发展。

魏翔：建立动态监测机制

北京第二外国语学院中国闲暇经济研究中心主任魏翔提到，无人岛招“岛主”，具有一些积极意义：首先，它开辟了我国利用海洋资源来发展旅游的先河。以前旅游更多的是利用山地资源，现在扩大到海洋资源是难得的。其次，政策本身的激励方式也是一种进步，通过租赁方式加以利用，明显要比圈起来好。三是通过申请和发标方式挂牌申请，要求事先确定开发规划，这种透明度高的操作方式，可以有控有放，有利于无人岛的监督。

当然忧虑的地方也是有的。第一个忧虑是生态破坏问题，这些无人岛的生态往往大多脆弱，申请者提交规划毕竟和实施规划是两回事，所以还应建立动态监测机制，可以通过一票否决让违规开发停下来，不至于出现类似变相开发房地产的行为。

第二个忧虑是机制需进一步创新的问题。比如50年的最长使用期限，私人因投资了大量资本，势必想在期限内得以回收，从而加剧了对海岛生态的破坏。若能改革产权制度，期限可以上百年甚至更长，就有利于有序地开发利用。

第三个忧虑是现在海岛开发方式上的两大误区高端化和盈利化。要么都建高端化的酒店，要么开发房地产项目，对生态的伤害就会很大。实际可以尝试做大众化和生态化的开发，比如欧洲的一些小镇，只给游客提供茅草屋和日光浴，设施简陋，但能让人陶醉于其生态自然的美好。

我国违规使用无居民岛被处罚的两宗案例

福州长乐东洛岛违规开发案。2010年2月，长乐市国土资源局挂牌出让东洛岛50年的使用权，当年2月25日，福建省海洋与渔业厅曾致函长乐市人民政府，指出东洛岛属无居民海岛，已列入全国海岛名录和福建省海岛保护利用规划，长乐市国土资源局的挂牌出让行为，违反国家法律法规的有关规定，要求撤销东洛岛的挂牌出让。

但此后3月10日，长乐市国土局公开了挂牌出让结果，福建亘德生物科技有限公司最终以每亩11.2万元的价格，出资1.1572亿元，取得了东洛岛50年的开发使用权。

后据 《法制日报》2010年9月15日报道，福建省人民政府办公厅向福州市人民政府和福建省海洋与渔业厅下发文件，责令福州和长乐市政府暂停对无居民海岛东洛岛的开发，并与“业主”协商解除土地出让合同，由长乐市政府收回供地批文。

宁波北仑小洞盘礁违规案。2011年5月24日，浙江省宁波北仑区海洋与渔业执法大队针对此前该区白锋镇某村违法利用无居民海岛小洞盘礁进行处罚，责令停止违法行为并处5万元罚款。“小洞盘礁违规土地出租”是《海岛保护法》实施后当时该区发生的第一宗案件。