本刊记者 段雯娟

城镇化是中国实现国家现代化的必由之路，也是扩大内需的最大动力之一。近20年来中国城镇化的快速发展，带来了很多积极成果，但也引发了交通拥堵、大气污染等诸多问题。因此十八大提出了走新型城镇化道路的总要求，要推进以人为核心的城镇化，实现城镇化的绿色发展。中国的城镇化速度非常快，面临着其他发展中国家没有面临过的挑战，新型城镇化下转型发展的重点在城市，需要多方合力推进。

那么，推进城镇化如何实现绿色发展？近日中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华提出了他对新型城镇化、城乡一体化的见解。

我们的方向是对的，但力度不够

《地球》：为什么在联合国的《2030可持续发展议程》中一定要有“城市目标”领域？

潘家华：我们所提到的“城镇化”，英文词是“城市化”，按照中国的理解，联合国表述的就是城镇化，《2030年可持续发展议程》表述的是要建设包容、安全、人性和可持续的城市和人类的聚集地。农村、乡村、村落就是聚集地，所以它也是实现城乡统筹、城乡一体发展的目标。与我们《2014年中国新型城镇化规划》所提出的指标体系，人文、公共服务、基础设施、资源环境，有一种相似和雷同之处。我们把2014年中国的新型城镇化之所以定型为“新型城镇化”，就是要让包容、人本惠及到每一个人，不只是城市的原居民，还应该包括新居民，也就是新市民。要考虑安全，要考虑可持续环境的容量。

联合国《2030可持续发展议程》和中国新型城镇化的规划应该说有共同的目标、愿景、要素、内容，那就是人本、环境可持续、经济繁荣、社会和谐、合作共赢。

2010年全世界城镇化率已经到了50%。以1960年到2013年这个时段为例，在1960年的时候，发达国家的城市人口占全球城市人口的比率超过50%，到了2013年的时候，发达国家城市的人口占全球城市人口的比例下降到了27%；而发展中国家城市的人口从1960年不到一半的47%，提升到2013年的73%。这就说明整个世界已经转型到一种以城市为主体的世界。在这样一个世界里面，人本、环境、繁荣、和谐和合作的主体都应该是在城市里面。所以，应该说城市是一个载体，起着这样一个主要载体的作用。

最近联合国对现在到2050年城镇化做了一个预测，先对照2014年城镇化的水平和格局，再对照预测的2050年将要实现的城镇化水平和格局，根据预测发现，发达国家的城镇化基本上已经定型，没有太大的发展空间和发展的变化。而发展中国家发展的城镇化进程突飞猛进，城镇化的规模更是大的超出想象。由此而引起的人本环境和经济挑战，将来就会在发展中国家的城镇化进程中间体现出来。所以这就要求我们将转型的重点转向城市，没有城市的转型，我们整个世界的可持续转型就不能够得以实现。

人均二氧化碳的排放基本符合“S曲线”规律，即初始发展比较缓慢，之后经历一个突然加速时期，再后来趋于平缓达到天花板。目前，发达国家正处于转型的过程中，排放从“S”形转向“倒U”形。美国人均二氧化碳的排放超过16吨，欧洲是7吨，中国接近或达到7吨。应对环境压力，发达国家应加速减排，这对于全球两度温升目标的实现至关重要。如果没有发达国家的加速减排，仅靠发展中国家低碳发展是不现实的，因为发展中国家要探索新路，困难极多。

今年年底在巴黎的《联合国气候变化框架公约》的第21次缔约方会议，会形成一个大家预期的“巴黎气候协议”，“巴黎协议”不同于《京都议定书》的是由各个国家自主的减排的贡献，《京都议定书》是自上而下要求发达国家在2008～2012这个期间内，相对于1990年减少5.2%，就目前承诺的情况来看，显然与国际社会所共识的控制2℃温升目标还有巨大差距。

按照国际能源署的匡算，现在人均的排放水平在2030年至少比当前下降三分之一以上。而现在没有一个国家能达到这个预算，只有欧盟比较接近一点，美国也做的不错。但是美国到了2030年的时候人均还有11吨二氧化碳。而按照国际能源署的匡算，到2030年的时候我们人均不应该包括3吨二氧化碳的排放量，那就是说，美国还是2℃温升目标的人均水平的3倍以上。这说明什么呢？说明我们现在所做的方向是对的，但力度是不够的。

国际能源署为实现控制2℃温升目标做了一个总量和人均的态势。从这样一种态势来看，中国需要尽早的实现峰值，发达国家应该要加速减排。现在一般的认知是发达国家已经到顶了，而且是下降趋势，全球控制2℃温升目标的责任在发展中国家，只有发展中国家尽早达到峰值并下降，控制2℃温升目标才可能实现。

但是从现在的分析来看，这是非常片面的。片面就在于发达国家加速减排对于全球两度温升目标的实现起着至关重要的作用，主要表现在他们的率先垂范和为发展中国家低碳发展提供更多的选择。如果没有发达国家的加速减排，仅靠发展中国家低碳发展，应该说是不现实的，因为发展中国家要探索新路，路子漫长、困难极多。所以，应该是发达国家加速减排和发展中国家的低碳发展共同发力，才有我们控制2℃温升目标的实现。

思维如果不转，“城市病”难治本

《地球》：你认为中国的城镇化有哪些特点？

潘家华：从改革开放以来中国城镇化快速发展的历史特征和转型发展的转型定位可以看到，中国的快速城镇化基本上是工业化拉动的城镇化，圈一片地搞一个园区，这样就实现了所谓的城镇化。改革开放以来，我们外向型的经济、出口拉动的经济、投资拉动的经济基本上是这样一种形式。

转型定位是第三产业服务业拉动的城镇化。从驱动力来看，改革开放以来的工业化拉动城镇化主要是投资驱动、外需拉动；我们转型发展的城镇化，显然应该是消费和内需所拉动的。

我们现在所强调的是城乡一体协同发展。体制特征也有很大的不同，以前城市的管理是自上而下，现在应该是参与式的治理水平的提升和治理能力的现代化。

从城市体系上面看，以前的发展是大城市导向。其中北京已经属于“巨无霸”了，可还是有这么大的吸引力，在2014年严格控制的情况下还新增人口38万。资源配置以前都是集中，形成权力高度集中，造成对优质资源的绝对垄断，使得“大城市病”不断的突出。那么转型就应该是分散。

从新型城镇化规划中所做的统计数据了解到。1978年，1000万人规模以上的城市一个都没有，经过30年的发展，2010年超过千万人规模的城市有6个，500万以上的城市从2个增加到10个，从人口的规模上看，200万以上人口的城市数量有26个，但是它占655个城市的比例只有3.97%，但是所占的人口比例就达到了三分之一。数量巨大的中小城市，就是50万人口以下的所占的比例接近80%，但是人口比例却不到三分之一。这样一种结构就使得我们的人口不断向大城市、特大城市集中，而中小城市没有活力，没有“宜居愉悦”的特征。

《地球》：“京津冀协同发展”与新型城镇化存在哪些联系？你怎样看待“京津冀一体化”？

潘家华：为什么要讲京津冀协同发展？就是在城镇化发展过程的中间，我们的导向和发展的模式都出现了一些偏差，这个偏差就在于，我们利用行政权力集中的优势，对优质资源造成一种绝对的垄断。

通过国家卫计委的测算，现在北京成了全国的看病中心，每天来北京就医的人口有70万。这几年，每年都是千万人口的比例，因为优质的医疗资源都垄断在北京了，优质的教育资源也都垄断在北京，教育部部署的一半的高校都在北京。所以看病要到北京，上好学校也只能在北京。

据说北京要把天坛医院疏解到丰台，怎么疏解呢？是在丰台建立一个35万平方米的“巨无霸”医院？这是疏解还是新的垄断？所以说现在的社会转型没有转过来，还是这样一种垄断资源的发展方式。从现在京津冀规划公布的信息来看，“一核、双城、三轴、四区、多节点”。京津冀协同发展难道就是这几个字能概括得了吗？城市、小城镇、乡村、农业、生态承载力在哪里？

如果现在我们的农业还是粗放的，生态就发展、保护不起来。京津冀一体化，无非就在河北省省级范围内，这个范围内共同面临的就是缺水，从一个城市缺水，到两个城市缺水，最后到整个河北省范围内都缺水。为什么我们不能把眼光放更开一些，跟全国协同，跟大的区域协同？我们把长江的水1234公里调到北京来，为什么不可以把人、产业调到丹江口去？这2000多个亿就可以建造一个大城市。我们思维如果不转，我们的“城市病”是不能够治本的。

农业也应该是一种体面的工作

《地球》：那么我们应当通过怎样的转型，来实现新型城镇化和实现城乡一体化发展？

潘家华：改革开放以来，中国的快速城镇化基本上是沿循工业化拉动城镇化的路径，由此带来的问题可以通过新“三线”建设来疏解，包括优质资源由东部向中西部转移，建设由一二线城市转移到三四线城市，大城市向中小城市和乡镇转移，通过转移有效缓解发展不均衡，一二线城市人满为患而三四线城市发展乏力的矛盾。实现新型城镇化，必须均衡配置资源，融合城乡体制机制保障。而做到这些，必须从认知上转型，需要深刻认识到环境的刚性约束，在新型城镇化、新型工业化、农业现代化、信息化这“四化并举”之外加上绿色化标准。

现在的城市越来越大，乡镇没有任何活力，乡镇也没有任何基础。如果我们实现这样一种新的“三线”建设格局的话，这就表明京津冀一体化需要超出京津冀。这样一种疏解不仅仅是在京津冀地区。例如欧洲的荷兰，城市之间的距离也就30、50公里，而且都是独立的城市，有自己的医院、学校、优质的资源，自成体系。而我们所有的资源如果都围绕这一个中心，绝对是拥堵，绝对是资源的浪费。

怎样才能实现新型城镇化呢？就需要有资源疏解的均衡配置，就需要有城乡融合的体制机制保障。以前我们说城乡一体发展，保证城市发展强化二元结构，那是因为我们有体制保障，对农产品实现工农产品的“剪刀差”，把农产品的价格压低，把工业产品的价格提升，这样就有资金，当时农村都向往城市，农村农产品价格低，没有收益，很贫穷，而城市有些产品质量不怎么样，但是价格很高，生活比较好，所以向往城市。

这就是机制保障，就是工农产品的“剪刀差”。改革开放以后也有一个机制保障，那就是农村土地以廉价或者免费的城市转换成为一种价格高昂的工业用地，就是以乡促城，使得我们城市发展。同是农村的一亩地，但是转向城市以后，就以十倍、百倍、千倍、万倍的升值，升值这一部分好像跟农民没有关系，就造成了城市发展越来越富裕，农村倒有些偏废了。所以我们说要城乡一体发展。

怎么样一体发展？我们确实是需要“托”和“拉”并举，才能使农村得以发展。怎么样“托”呢？就是对农村要有基本的生产保障，对老人、对小孩跟城里面老人的保障、小孩的保障应该是同样的。农业也应该是一种体面的工作，也应该是一种由比较有收益的产业和就业机会；使得农民生活也是一种品质，也是一种有尊严的生活。当然还有一个“拉”，拉就是资源均衡配置，就是我们把资源要疏解。

现在新型城镇化需要这样一种认知的转型，需要认识到环境的刚性约束，只有这样，我们这个新型的城镇化才叫“新型”。我们说新型城镇化、新型工业化、农业现代化、信息化这“四化并举”，加上一个绿色化，“五化并举”。

绿色化跟其他几项并不是并列的，绿色化是标准。你是不是新型工业化？是不是新型城镇化？是不是农业的现代化？主要看是不是绿色化，只有是绿色化，才能叫新型城镇化、新型工业化、农业的现代化。所以我们的转型还要从认知上提升和努力。