关付新

走“两不牺牲，三化协调”发展道路的中原经济区建设，走新型农业现代化道路的国家粮食核心区建设，使人多地少资源禀赋条件下的河南经济社会发展，倍受严格土地资源约束，面对严峻发展难题挑战。既保农业和粮食，又保稳定和发展，土地成为矛盾的焦点、问题的难点和破题的切入点。

一、全面深化土地制度改革，释放红利

（一）深化土地制度改革的政策

2011年6月，《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。2012年12月，《中共中央 国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年中央一号文件），提出改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。加快推进征地制度改革，依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程中，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营是发展现代农业的必由之路。规模化经营利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，利于保障粮食安全和主要农产品供给，利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。2014年12月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，随着我国农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，建立多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供有效服务，引导和规范农村产权流转交易市场健康发展，稳定农村改革发展大局，保障农民和农村集体经济组织的财产权益，提高农村要素资源配置和利用效率，加快推进农业现代化。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

（二）土地制度深化改革的主线

深化土地制度改革，坚持“三底线”，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，坚持“三个权”的改革基本方针，即明晰所有权，稳定承包权，放活经营权。保护好农民“三块地”（农户的承包地、农民的宅基地和集体建设用地）的合法权益，在试点基础上有序推进。通过深化改革，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。土地制度深化改革的主线是确权赋能，放活增收，保地护权。

确权赋能。通过农村集体土地确权登记发证和农村土地承包经营权确权登记颁证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，依法确认和保障农民的土地物权，保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，激发农业农村发展活力。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度；建立土地承包经营权和农民住房财产权抵押制度。

放活增收。放活农民承包土地经营权，改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。土地要素通过市场机制在主体间、城乡间、产业间优化配置，提高土地利用效率和价值，增加农民财产性收入。

保地护权。一是保护耕地，确保国家粮食安全的耕地红线不能破。确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平。二是保护农民土地权益，在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民土地权益。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，健全对被征地的农民合理、规范、多元保障机制。

二、破解难题，实现“三化”协调发展

工业化、城镇化对建设用地需求增加，确保粮食安全的农业现代化要求保护农业用地，“三化”的冲突点和矛盾点是土地，协调发展的难点是土地。农业大省和粮食大省的农业用地“紧”；人多地少，土地垦殖率高，后备资源不足，土地“缺”；推进工业化、城镇化和农业现代化土地需求“急”，农村人口大省的农村建设用地“多”。河南省实现“三化”协调发展，需要通过全面深化土地制度改革破解发展难题，用“多”的农村建设用地，解决“三化”中土地“紧、缺、急”问题，挖掘土地潜力，激励要素活力，形成发展动力。

（一）以深化土地改革打破“三化”发展的土地约束

在当前背景条件下，农业问题是农业现代化如何确保粮食安全，农村问题是新农村建设如何满足农民生产和生活需要，农民问题是提高收入水平和优化收入结构，“三农”问题简而言之为粮、房和钱的问题。破题思路就是要用好“三块地”（承包地、宅基地和农村经营性建设用地）解决“三农”问题，打破“三化”中的土地瓶颈。

用承包地解决农业问题，确保国家粮食安全。用好承包地，就是要放活农民承包经营权，在承包经营权确权登记颁证基础上，规范并扩大土地流转，培育家庭农场，扩大农业经营规模，进行现代化粮食生产，有效解决经营规模小、生产成本高、种粮收益低等问题，保护农民粮食生产积极性。

用宅基地解决农村问题，保证农民建房需求。“空心村”问题由来已久，新住宅需求难以满足，历史原因导致宅基地闲置和超标准占用。农家院大房多，村内道路、照明、供水、排水、供电、网线和环卫等设施和服务缺乏。规划缺失、无规乱建、人口转移、收入分化和管理不到位，使农村建设新问题层出不穷。现阶段正处于农村经济社会现代化和农村治理方式转变的转型期，正值农民住房由砖瓦房变楼房的更新换代高发期，抓住机遇，解决利用粗放、退出不畅等问题，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，释放农村建设用地，支持工业化和城镇化，同时，让农民均等化享受公共服务。

用集体经营性建设用地解决农民收入问题，保障农民资产性收入增长。工业化和城镇化发展，既为农村劳动力转移提供了机会，也为农村土地要素升值提供了市场。地随人走，农村人口减少，农村土地要减少，不能减少农业用地，特别保护耕地，只有减少建设用地。所以要用农村经营性建设用地增加农民资产性收入，改善农村基础设施条件和公共服务。

（二）以市场机制破解“三化”协调发展难题

让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，确权为土地市场化流转提供了条件。河南全面深化土地制度改革，破解“三化”协调发展难题的方法，是用市场机制解决人口、土地和产业的城乡合理布局和比例关系问题，完成人地分离，人随业定，地随人走，业地结合的过程。

人地分离。通过承包经营权的确权和流转及宅基地有偿退出，农村转移人口以市场交易方式，实现既得的土地承包权益和宅基地使用权益，离开农村和土地，用承包地支持规模化现代农业发展，用劳动和退出的建设用地支持了工业化和城镇化发展。

人随业定。农村人口转移的前提和条件是非农产业的发展，需要工业化和城镇化提供条件和空间，也只有工业化和城镇化发展，才能让农民转变为产业工人，农民才能变为市民。从事现代农业的农民不再是过去务农打工“两栖”兼业农民，而是转变为新型职业化的专业农民。

地随人走。通过城乡土地要素市场一体化，农村经营性建设用地入市，解决农村人口发生城乡转移和产业转移后的人地结合问题，让农村经营性建设用与农村人口同步转移，农村土地要素得到市场回报而升值，工业化和城镇化在吸纳农村转移劳动力的同时，满足建设用地需求。

地业结合。工业化和城镇化集约利用土地，提高土地产出效率，优化经济结构。工业化和城镇化发展，实现产业集聚和要素集聚，为农村建设用地入市开拓高效利用途径和升值市场空间的同时，农村建设用地整治和挖潜，除供给工业和城市之外，还会通过复垦增加农业用地面积，扩大农业土地规模，利于现代农业发展。

三、克服困难，推进河南省土地制度改革

在人多地少省情和“三化”协调发展目标下，河南省深化土地制度改革，破解发展难题，矛盾和问题突出，困难和挑战的难度高，但是也更需要，更重要，更迫切。河南省经济社会选择的“三化”协调发展道路，对深化土地制度改革提出要求，农民和土地分得开，农村土地流得动，农民土地权益要维护。农民依法拥有的土地产权有权利交易，有条件交易，有意愿交易，即有权利、有平台、有利益。

妥善处理好农村土地遗留问题，确权到户，让人地分得开。人民公社体制下“三级所有，队为基础”集体土地产权不清后遗症，以及推行第二轮土地承包工作中存在的问题，导致农村土地产权关系和农民土地权益问题较多，既成为深化土地改革的难点，又是彻底解决问题的时机，此举工作到位，依法合情合理解决遗留问题，确权到户。产权明晰后，让农民的产权可交易，可兑现，可退出，通过市场机制实现农民的土地权益。承包经营权的流转实现规模化经营，针对出现的非农化和非粮化影响粮食生产问题，政府应通过划定粮区粮田，严格管制用途，对地补贴，确保经营规模扩大，种粮面积不减少。

政府和市场分清职责，建立平台，让市场机制发挥作用，让土地流得动。适应经济社会发展新需求和解决现实问题的需要，政府制定和完善土地政策，让农民作为权利主体和市场主体，参与农村发展决策和要素市场交易。建设交易和服务平台，划定交易主体和客体，做到活而不乱，动而有序。农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台，保障农民对集体资产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等六项权能。现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权，具有明显的资产使用权租赁市场的特征。农村产权流转交易市场既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又要注意发挥贴近“三农”，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。适应交易主体、目的和方式多样化的需求，不断拓展服务功能，逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。

完善土地利益分配和保障机制，维护农民土地权益。农民是“三化”协调发展的有生力量，维护农民土地利益是社会和谐和稳定的基础。维护农民土地权益主要是三个方面利益，一是承包经营权的流转，做到依法、有偿、自愿，不能强迫；二是宅基地的调整或退出，按照政策和市场价格，对退出的建设用地用于农业或进入建设用地市场，给予合理补偿；三是征收土地，要制定更为公平的补偿标准，给农民经济补偿和社会福利保障。