董文兵+李寿峰

[摘要] 东营市作为沿海中小城市，在公共文化服务体系建设中既面临着东部沿海发达城市公共文化服务体系建设的问题，又面临着中西部内陆后发城市公共文化服务体系建设的困境，具有典型的标本价值。近年来，东营市以创建山东省省级公共文化服务体系示范区为抓手，初步构建起了资源向基层倾斜的现代公共文化服务体系，但同时也存在公共文化服务供给内容相对不足、城乡公共文化有失均衡、资源整合力度不够、基层人才队伍不强、制度设计较为滞后等不足。为了进一步加强现代公共文化服务体系建设，东营市必须从政府责任、平台建设、载体创新、社会参与、人才保障、体制完善等方面采取更加有力的措施。

[关键词] 现代公共文化服务体系;文化基础设施;基层;东营市

[中图分类号]G127

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2015）06-0032-05

公共文化服务体系，是为实现公共文化服务而建立起来的各类设施、资源及其运作方式的一整套制度和系统，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。[1]公共文化服务体系建设作为政府公共服务的重要内容，是各级政府的重要职责之一，是国家经济社会发展的战略任务，是社会主义文化大发展大繁荣的内在要求，是实现、维护人民群众基本文化权益、促进人的全面发展、提高全民族思想道德和科学文化素质的有效载体。

山东省作为文化资源大省积极参与国家公共文化服务体系示范区（项目）创建，2014年初在全国率先提出“全省将在2015年完成整体创建成为国家公共文化服务体系示范区”的目标。[2]东营市作为沿海中小城市，在公共文化服务体系建设中既面临着东部沿海发达城市公共文化服务体系建设的问题，又面临着西部内陆后发城市公共文化服务体系建设的困境，具有典型的标本价值。2015年初，中央下发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，通过分析东营市现代公共文化服务体系建设情况，能够管窥山东全省现代公共文化服务体系建设的现状，从而为全省乃至全国的基层现代公共文化服务体系建设提供借鉴和参考。

一、东营市建设现代公共文化服务体系的主要成效

东营市是黄河三角洲的中心城市，是中国特大型国有企业胜利油田的所在地，是黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区两大国家战略的叠加区。近年来，东营市全面贯彻落实中央关于推动文化大发展大繁荣的重大决策部署，坚持政府主导和社会参与，以文化惠民为目标，以保障基层为重点，初步构建起资源向基层倾斜的现代公共文化服务体系。2013年4月被命名为“山东省公共文化服务体系示范区”。2014年9月被山东省确定为全省公共文化服务标准化试点地区。2015年5月，东营市作为山东省唯一推荐参评第三批创建国家公共文化服务体系示范区的城市，以优异成绩通过了专家评审。[3]

（一）公共文化设施网络基本形成

初步形成了以市级公共文化设施为中心、以县级公共文化设施为龙头、以乡镇街道综合文化站为重点、以社区文化中心和农村文化大院为补充的四级文化基础设施网络。目前，全市共有文化馆（艺术馆）6家，其中国家一级馆3个、国家二级馆2个、国家三级馆1个，各级各类博物馆、纪念馆5家，图书馆6家。全市共建成乡镇综合文化站40个，农村（社区）文化中心1840个，文化信息资源共享工程市级支中心1处、县区支中心5处、乡镇（街道）基层服务点40处，建成公共电子阅览室227个，农家书屋实现了行政村全覆盖。

（二）公共文化服务能力不断提升

一是公共文化活动品牌逐步成熟。近年来打造了“黄河口之春”系列文化活动、“放歌黄河口”广场文化活动、红歌大赛暨黄河口合唱节、黄河口文化艺术节、孙子国际文化节、黄河文化旅游博览会等品牌活动。其中，垦利县“村村唱戏村村舞”活动、利津县“舞动凤凰城，唱响新利津”活动已成为基层公共文化活动的响亮名片。二是文化艺术创作生产日益丰富。全市先后有广播剧、电视剧、戏剧、歌曲、文学作品等51件作品获山东省“精品工程奖”。三是非物质文化遗产保护有力。全市共有非物质文化遗产保护项目1500项，其中国家级保护名录2项、省级6项、市级30项、县级53项，传承人省级3人、市级10人。

中国石油大学学报（社会科学版）2015年12月

第31卷第6期董文兵，等：构建资源向基层倾斜的中小城市现代公共文化服务体系

（三）公共文化人才队伍初具规模

东营市在公共文化服务体系建设中高度重视人才队伍建设，目前市级共有8个文化艺术类协会，国家级会员38名，省级会员310名，市级会员1785名。同时，东营市积极推进文化人才进基层活动，进一步充实乡镇街道综合文化站编制，全市行政村、农村社区和城市社区共选聘文化管理员、指导员1330多名，平均每个村、社区业余文艺队伍都在2支以上。东营市还深入实施“强根本”战略，组织实施了宣传文化系统“千人培训工程”和“千村万人文化培训工程”，采取市、县、乡三级培训的办法，对全市文化管理人员、社会文艺团体和庄户剧团负责人、文艺骨干和非遗传承人进行了全面培训。

（四）公共文化服务机制逐步完善

在推进公共文化服务体系建设中，东营市高度重视体制机制的保障作用，出台了《东营市创建省级公共文化服务体系示范区实施意见》，明确了工作目标和主要任务。为了确保示范区建设顺利推进，制定了《东营市创建省级公共文化服务体系示范区工作督查办法》，正式对示范区创建工作进行立项督查。此外，参照国家和山东省公共文化服务体系建设协调机制模式，建立了东营市公共文化服务体系建设协调机制，建立健全领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等一系列制度。

二、东营市建设现代公共文化服务体系的基本经验

（一）公共文化服务设施注重向基层延伸

东营市在推进公共文化服务设施的建设中，坚持“覆盖城乡、夯实基层、资源整合”的原则，在新建市级公共文化设施的同时，引导县区加快建设县（区）、乡（镇、街道）、社区（行政村）的公共文化服务设施。在社区和行政村，实行党员活动阵地和文化活动场所联建，实现了每个村、每个社区都有“一个小戏台、一套大音响、一间阅览室、一个电脑房”综合文化服务中心，确保基层群众出门10分钟就能读书、跳舞、看戏。

（二）公共文化服务供给注重向基层辐射

全市各级图书馆、文化馆（站）、博物馆均实现免费开放，并形成各自的品牌服务项目，辖区内科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育基地面向社会免费开放。东营市还推进公共文化产品和服务供给常态化，形成各具特色的公共文化产品供给载体，提高群众参与率。同时，打造“黄河口之春”“放歌黄河口”“群众大舞台”“百团千场乐万家”社会文艺团体巡演等群众文化活动品牌，丰富群众生活，形成了“天天有活动、周周有演出、月月有比赛、季季有高潮、全年不断线、欢乐常相伴”的浓厚氛围。为实现市、县区、乡镇、行政村（社区）广场文化活动全覆盖，东营市购置了上百台拉杆音响设备，配送到全市部分社区和行政村文化广场，同时组织举办全市首届广场舞大赛，广泛发动乡镇、县区层层组织选拔赛，以展示全市普及广场舞取得的成果，丰富全市人民群众的精神文化生活。

（三）公共文化服务人才注重向基层调配

东营市积极争取为镇、街道综合文化站配备专职工作人员，为每个社区配备至少1名文化管理员。同时，积极开展公共文化从业人员培训，按照制度化、规范化、科学化、长效化的原则，科学制定办班计划，严格明确教师聘用、学员注册和专项资金使用规定，形成系统的公共文化服务免费培训规程，提高师资和办班水平。另外，东营市组织实施吕剧人才进专业院校培训，选派骨干人员参加上级组织的培训活动，确保区级文化单位在职人员每年参加培训15天以上，镇（街道）、村（社区）文化工作人员每年参加培训5天以上。

（四）公共文化服务参与注重向基层放开

东营市积极倡导“群众文化社会办”的理念，引导基层各乡镇、街道、社区有针对性地成立各类文艺协会，鼓励其自发、自主开展各类文艺活动，提高群众文化活动的组织化、规范化和社会化水平。同时，东营市动员、鼓励各方面人才特别是有文艺专长的人员成为文化义工，扶持发展一批群众文艺团体和庄户剧团，广泛动员社会力量参加公共文化建设，为实施“文化惠民”工程提供有力保障。

三、东营市构建资源向基层倾斜的现代公共文化服务体系存在的不足

（一）公共文化服务供给内容相对不足

公共文化服务作为普惠性公共产品，理应具有丰富、多样、适合不同年龄阶段和不同社会层次群众需要的特点，[4]但是，目前东营市的公共文化服务供给的内容品种还较少，群众的可选择性不强。一是基层公共文化服务供给内容较为单一。面向基层群众提供的公共文化产品和服务集中于读书、看报、唱歌、跳舞、演戏等活动，特别是在农村，图书、报刊、体育活动场所及其器械等都是由上级规定，统一以实物形式下拨，各个行政村农家书屋和乡镇文化站的书籍、报刊、杂志等读物总量太少且单调雷同，体育用品、器械等也大多是所有乡镇、行政村千篇一律，不能满足群众的个性化需求。二是基层公共文化服务供给尚未完全覆盖。近年来，东营市城市建设步伐不断加快，但新建小区公共文化设施还不配套，现有的公共文化设施还难以辐射大量的新建小区，政府性公共文化服务提供尚未完全覆盖。三是公共文化服务供给与群众文化需求的契合度不高。农村公益电影放映工程实施过程中，片源实用性、针对性较弱，影片多来自新农村院线，题材多以军事、爱情、动作、都市生活为主，很少涉及农民关心的农业科技、农村生活、地方戏剧等内容。另外，基层特别是农村的庄户剧团、舞蹈队等群众性文艺团体和群众文化队伍急需的艺术辅导服务及补贴资金得不到有效提供。四是公共文化服务平台的网络化、数字化建设水平还较低。在当今这个互联网时代，阅读电子信息成为年轻人获取知识的重要途径，手机、平板电脑已成为数字化服务的重要终端，但是，东营市的公共图书馆、网上博物馆建设水平还较低，不能满足年轻市民方便、快捷的阅读要求。

（二）公共文化服务城乡发展有失均衡

较之于东营市市区设施先进的影剧院、体育场馆和丰富多彩的文化活动，东营市的农村特别是偏远农村的文化资源相对匮乏，文化活动场所建设标准偏低，文化消费普遍较少，绝大多数农民订阅书报刊的支出基本为零，乡镇、村图书室的图书基本依靠捐赠。看电视、打牌依然是农民群众主要的文化娱乐活动。一些县（区）乡镇、街道调整合并后面积扩大、人口增加，但文化阵地却没有增加，设施设备简单陈旧，活动场所面积狭小，农民群众的文化需求难以得到满足。农村文化活动主要集中于春节、元宵、中秋等节庆时段，缺少经常性的文化活动，农村文化有阵地、有设施，而无节目、无演员。总体上看，在东营全市，与市区相比，农村文化事业严重落后于经济社会发展，农民群众享有的文化权益没有得到很好的保障。

（三）公共文化服务资源整合力度不够

在公共文化服务体系建设中，东营市不同部门之间的协调作用发挥不够，整体功能意识还不强，教育、科技、团委、妇联、老龄委等部门之间的文化设施建设在一些领域存在交叉和重合，导致文化设施建设的浪费。同时，驻东营的胜利油田、中国石油大学胜利学院、济南军区黄河三角洲综合训练基地以及华泰集团、胜通集团等单位拥有丰富的文化服务资源，但是这些文化资源主要面向单位内部提供，资源开放利用度不够，周边群众还无法享受相应的服务。

（四）公共文化服务基层人才队伍不强

一是高级专业技术人才缺乏。东营市市、县（区）和乡镇文艺创作、表演、管理等专业人才缺乏，素质不高，高水平作品创作少。二是基层文化人才队伍建设亟须加强。从调研的情况看，各乡镇街道综合文化站、村文化大院均配备了专职负责人员，但其中懂专业的少、兼职的多，能独立编排、组织较大规模文化活动的少，指导不够得力。各乡镇街道在培养农民文化骨干、发挥民间艺人和文化能人在活跃农村文化生活、传承发展民族民间文化中的作用方面做得较少，普遍存在思路窄、点子少、能力弱、效果差等问题。三是基层文化机构无法留住人才。基层文化机构待遇偏低，职称晋升机会少，无法吸引和留住专业人才，人员流动频繁。

（五）公共文化服务制度设计较为滞后

在东营市公共文化服务体系建设中，具体的制度环节和运作机制尚未形成，如公共文化服务需求表达机制、公共文化服务生产激活机制、公共文化服务平台管理机制、公共文化服务供给评价与考核机制等。制度设计缺乏最终导致政策保障措施不够完善，许多在实践中长期有效运行的做法难以用制度的形式确定下来。现阶段全市基层公共文化服务质量不高、文化服务水平不高、文化服务主动性不足、群众文化需求满足程度低等问题的出现都与缺少健全的体制机制有联系，进而导致公共文化产品和服务体系化建设大打折扣。

四、东营市加强资源向基层倾斜的现代公共文化服务体系构建工作的对策

（一）明确政府责任，夯实建设基础

公共文化服务不同于一般领域的公共产品，它具有意识形态属性，具有宣传导向和服务两种功能。[5]东营市各级党委、政府首先应主导公共文化服务提供的产品内容，把握公共文化服务产品的方向，通过公共文化服务提供能够宣传社会核心价值观、培育公民精神、构建文化认同、培养文化习惯、塑造良好社会心态、引导文化消费的文化内容。与此同时，各级党委、政府必须承担向群众提供公共文化服务的责任，加大资金投入，确保公共文化产品供给体系的财政基础，保障群众享有平等的文化权利。

（二）强化平台建设，提高管理水平

一是提高大型场馆营运能力。东营市要坚持公共文化场馆的“功能性、外部性、公益性、持续性、群众性”原则，使场馆成为城市公共文化产品和服务供给的基地，强化公共文化场馆设施作为公共文化产品和服务的培训中心、示范中心和指导中心的作用。同时，延伸服务链条，拓展高端服务空间，利用良好资源设施开展招商，发展文化产业，实现“以文养文、多业助文、以文补文”的良性运营格局。对政府兴建的影剧院、体育场馆等文化设施，可通过公开招标的方式，通过产权交易、共同投资、联合开发等途径，引导民营企业参与国有文化单位改革。具备条件的可实行资产授权经营，盘活国有资产，探索实行委托经营、承包经营、租赁经营等，实现文化设施运营管理的社会化、产业化。[6]二是整合各类文化场馆资源。东营市要统筹全市区域内各类公办、民办及企办的博物馆、展览馆、革命纪念馆，打破所属单位限制，突出各自办馆特色，共同构建特色鲜明、主题突出的场馆体系。三是提高基层文化设施管理水平。东营市要加强基层公共文化设施和器材的管理使用，在建立台账、完善制度的基础上，加强检查指导、跟踪问效，并创新形式，用好设施。可推广中心村“乡村剧场”建设模式，整合基层文化资源，将文化设施和器材真正用于“文化惠民”。

（三）创新活动载体，满足群众需求

东营市要进一步推进公共文化服务供给的载体创新，形成更多主题鲜明、贴近基层、群众欢迎、内容多样的公共文化服务载体。一是与节假日衔接突出广场文艺活动主题。如举办春节元宵“颂亲情”、中秋“话团圆”、国庆“唱响中国梦”等更加符合受众口味的广场文艺活动。二是在基层举办更多贴近群众生活实际的小型文艺演出活动，增强互动性、参与性，让文化活动真正成为老百姓自娱自乐、自编自导的活动，逐步形成“一县（区）一个品牌，一镇（街）一个特色”。三是推动形成更多的全民阅读活动载体，引导全民阅读，让公共文化服务为群众精神生活提供强大的正能量。

（四）动员社会参与，实现资源整合

一是开展政企合作。东营市要采取政企共建共享的方式，联合举办文化活动，推动基层公共文化服务场馆建设。二是培育社会力量。东营市要加强对民间非营利文化机构、文化协会及文化中介等组织的培育和扶持。三是建立扶持机制。东营市要采取资助扶持、购买服务、委托承办、项目外包等形式，吸引社会文化团体、非营利文化机构在政府部门的引导、监督下向群众提供公益性文化服务。采用政府补贴、资助的办法，鼓励社会力量兴建的文化场馆向公众免费或者优惠开放。四是动员社会捐助。东营市要通过给予冠名权或赞助权、授予个人荣誉职衔、落实各种税费优惠等措施调动社会参与公益性文化建设的积极性。

（五）加快人才建设，增强智力支撑

一是加强对从业人员的规范化管理。要实行职业资格管理和人员分类管理，运用多种方式加大培训、轮训力度，着力提高公共文化服务队伍的思想水平和业务能力。二是落实基层文化从业人员保障。要依托“三支一扶”等基层服务项目加大选聘高校毕业生到基层从事公共文化服务的力度;从职称评聘、绩效工资、年度考核等方面制定更加优惠的措施鼓励专业文艺院团工作人员到基层担任文化辅导员和文化指导员;对农村、社区文化管理员按照全市村“两委”成员待遇发放补贴。三是充分发挥民间文化人才在发展基层文化中的作用。要把民间文化人才队伍建设同非物质文化遗产项目建设紧密结合起来，积极鼓励和支持传承人传授技艺、参加展演。四是充分发挥基层文化志愿者的作用。要制定出台《基层群众文化志愿者服务发展规划》，引导学校、企业、农村、社区普遍建立文化志愿者服务队伍，积极发现并培养基层业余文化骨干，利用微博、QQ群、微信等信息化手段，将基层群众文化志愿者队伍组织起来，实施文化志愿者积分制度，达到一定积分后以消费积分形式免费享受图书馆、文化馆、影院、剧院举办的文艺活动，形成“政府引导、分层组织、自我管理、提升自我、良性运转”的文化志愿者队伍建设模式。五是实施文化人才培育工程。要建立文化人才培育机制，统筹文化人才建设，并将文化人才培养纳入组织部门人才工程。

（六）完善体制机制，保障体系运行

一是建立公共文化需求表达和决策参与机制。东营市要做好公众公共文化服务需求调查和分析，注重需求导向，对提供公共文化产品和服务的具体内容和方式做自下而上的需求调研。二是建立基层公共文化产品供给考核机制。东营市要把基层公共文化产品供给体系建设作为公共文化服务的重要内容纳入政府目标管理，纳入创建文化先进乡镇和创建文明社区等相关评价体系。三是建立公共文化资源整合机制。整合方式之一是“合并同类项”：要整合教育、科技、团委、老干部局、老龄委等部门的文化类投入，合并同类项，减少重复投入与资源浪费。整合方式之二是“寻求双赢者”：在与驻东营的胜利油田、中国石油大学胜利学院、济南军区黄河三角洲综合训练基地等单位共建中加大文化合作力度，增强油、军、校三方文化资源对地方的辐射力和影响力，共同推进基层公共文化服务体系的建设。四是推进图书馆服务网络体制机制创新。要以市图书馆为总馆、以县区图书馆为分馆、以社区图书馆为支点，构建“大图书馆”体系。五是建立基层业余文艺产品生产激活机制。扶持一批艺术创作尖子和文艺活动骨干，激发大众文化产品创作。六是探索数字化公共文化产品供给机制。要大力推进数字文化资源进村入户，借助数字电视平台，实现在家用电视终端享受数字阅读、数字观影、数字鉴赏等服务。同时，探索通过手机、平板电脑等移动终端提供公共文化服务，实现“手机即时点播”服务。七是建立面向市民的文化消费补贴机制。可通过发放文化消费券，建立面向市民特别是城乡低收入人群的文化消费补贴机制。八是建立健全公共文化产品供给公开监督机制。要实行公共文化产品供给阳光操作，预防购买公共文化产品和服务产生腐败漏洞。

[参考文献]

[1] 戴珩.公共文化服务体系120问[M].南京：南京师范大学出版社，2011：8.

[2] 王红军.山东省明年创建国家公共文化示范区[N].大众日报，20140228（2）.

[3] 葛铸聪.让群众共享文化发展繁荣成果——写在我市通过第三批创建国家公共文化服务体系示范区评审之际[N].大众日报，20150529（1）.

[4] 毛少莹.公共文化服务概论[M].北京：北京师范大学出版社，2014：211.

[5] 张博.公共文化服务供给中的政府作用[J].人民论坛，2014（8）：75.

[6] 张伟华，刘志河.东营市重大文化设施运营管理存在的问题与对策[J].中国石油大学学报：社会科学版，2015（2）：40.

[责任编辑：赵玲]

Constructing the Modern Public Culture Service System of the Resources

Tended to Grassroots： A Case of Dongying City in Shandong Province

DONG Wenbing， LI Shoufeng

（Teaching and Research Department of Party History and Party Construction， the Party School

of the CPC Dongying Municipal Committee， Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： As a small and mediumsized coastal city， Dongying City is facing the problems of the east coastal developed cities and the difficulties of the midwest inland developing cities， so it has specimen value in constructing the public culture service system. In recent years， Dongying City has preliminarily constructed the modern public culture service system of the resources tended to grassroots as the starting point in constructing provincial demonstration area of public culture service system of Shandong Province. But many problems exist in Dongying City， for example， the undersupply in public culture service， the unbalance of public culture in town and country， the lack of resources integrated power， the no strong talent team and the lagging of system design. To strengthen the construction of the modern public culture service system， the following tasks must be highlighted： governments responsibility， platform construction， the innovation of carriers， social participation， talent guarantee， and system perfecting.

Key words： the modern public culture service system; cultural infrastructure; grassroots; Dongying City