任庆亚

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

论法学视野下的我国国家安全委员会

任庆亚

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

党的十八届三中全会决定设立国家安全委员会，标志着我党已着手在国家顶层设计层面上高度重视国家安全管理工作。在全面推进依法治国的今天，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，作为国家治理重要组成部分的国家安全事务也应当纳入依法治国的轨道。国家安全委员会作为国家安全事务的重要机构，必须在宪法和法律的范围内活动，推动依法治国战略的落实。

法学；国家安全委员会；法制化

2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会公报指出将设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。成立国家安全委员会的动议由来已久，此次全会正式提出，既是在我国的国家安全形势发生广泛而深刻变化的时代背景下作出的战略决策，也是对我国国家安全现实问题的合理应对。[1]

一、设立国家安全委员会的必要性和可行性

（一）设立国家安全委员会的必要性

1.国内外复杂局势暗含危机

国务院2013年发布的国防白皮书《中国武装力量的多样化运用》中写到，“中国仍面临多元复杂的安全威胁和挑战，生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，维护国家统一、维护领土完整、维护发展利益的任务艰巨繁重。有的国家深化亚太军事同盟，扩大军事存在，频繁制造地区紧张局势。个别邻国在涉及中国领土主权和海洋权益上采取使问题复杂化、扩大化的举动，日本在钓鱼岛问题上制造事端。恐怖主义、分裂主义、极端主义‘三股势力’威胁上升。‘台独’分裂势力及其分裂活动仍然是两岸关系和平发展的最大威胁。重大自然灾害、安全事故和公共卫生事件频发，影响社会和谐稳定的因素增加，国家海外利益安全风险上升。”①摘自2013年4月中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国武装力量的多样化运用》第一部分“新形势、新挑战、新使命”。随着我国改革开放的不断深入，我国的安全与发展已经与外部世界更加紧密地联系在一起，国际局势动荡、恐怖袭击、重大自然灾害等都可能对我国安全和发展利益构成威胁，我国面临的国际国内安全环境日趋复杂。而当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，居安思危，思则有备，有备无患，设立国家安全委员会，对内可以保证国民的财产安全和生命安全、维持社会和谐及治安稳定，为新一轮的全面深化改革提供稳定的政治环境；对外则可以捍卫国家的领土、领海、领空主权完整。[2]

2.现有的体制机构协调性欠缺，“各自为战”效率低下

现有的中央党政机构中，名称中有“国家安全”字样的机构有中央国家安全工作领导小组和国家安全部。中央国家安全工作领导小组设立于2000年，负责对外事、国家安全工作领域的重大问题作出决策，与中央外事工作领导小组合署办公，主要负责对外安全。而国家安全部是一个对内机构，负责侦办刑法中规定的“危害国家安全”犯罪案件，例如泄露国家秘密、叛逃、间谍等案件。此外，与国家安全相关的机构还包括中央政法委、公安部、外交部、国防部等部门，还有国家反恐小组、中央海洋权益工作领导小组等。由于国家安全部门众多，无论是对外还是对内，在一定程度上都存在“各自为战”的问题，比如在情报判断上，有可能出现国防部门和国家安全部门不一致的情况，如果缺乏有效沟通，会导致决策效率低下。[3]同时，由于各个部门是相互独立的，各个部门首先会满足自身发展的需要，这样实质上会造成忽视整体国家安全的利益需要的情况。想要彻底解决这些问题，就需要一个超部门、权威性的机构，协调多方力量，高效工作。

（二）设立国家安全委员会的可行性

纵观世界，世界主要国家几乎都设有“国家安全委员会”或类似的机构。典型的如美国、俄罗斯等。

美国“国家安全委员会”根据1947年《国家安全法》①该法旨在促进美国国家安全，规定了国防部长、国家军事体制、陆军部、海军部和空军部的条款，调整国家军事体制和有关国家安全的政府各部、局的活动。建立，是直属总统办公室的一个内阁级机构。作为美国国家安全最高决策机构，它发挥着美国政府中任何单一部门都不能发挥的作用，它负责把国家安全政策的不同方面“统一起来”向总统提出对策建议，协助总统制定、审查并协调国家安全有关的内政、外交和军事政策。它是美国政府讨论和研究重大战略决策的核心组织，为总统国家安全和外交事务方面的决策提供参考。

俄罗斯联邦国家安全委员会的发展，以1991年苏联解体为界分为两个阶段。苏联时期的国家安全委员会，就是大名鼎鼎的克格勃。它是苏联对外情报、反间谍、国内安全和边境保卫等工作的主要部门，是一个凌驾于党政军的各部门之上的 “超级机构”，只对苏共中央政治局负责。苏联解体后，俄罗斯重建了自己的安全力量，成立了俄罗斯联邦国家安全委员会，其职能是负责审议重要的国家和社会安全事项，制定统一的国家安全政策。[4]

此外，法国、英国、智利、南非、土耳其等国也成立了国家安全委员会，为本国的国家安全服务。中国设立国家安全委员会虽然比其他国家晚，但是可以借鉴其他国家的经验，站在一个较高的起点上，避免弯路。世界各国成熟的体制机构，美国《国家安全法》、以色列的《国家安全委员会法》等法律文本，都可以为我国设立国家安全委员会提供充足的经验和借鉴。

二、我国国家安全委员会的性质探析

中共十八届三中全会公报中提到推进法治中国建设，必须坚持依法治国。在推进依法治国的今天，国家安全委员会的设立和运行也必须纳入法治的轨道。那么国家安全委员会的性质将如何界定？国家安全委员会的宪法和法律地位又将如何界定？我国国家安全委员会是在中共十八届三中全会上宣布设立的，那么其究竟是一个党内机关还是行政机关？是如伊朗、沙特等国将其定位为国家安全领导机关，有权做出国家安全战略决策或决定？还是如俄罗斯、日本等国将其定位为国家安全咨询机关，为国家安全决策提供参考意见和建议？亦或是如美国将其定位于国家安全协调机关，协调国家安全组织，提高国家安全管理效能？

（一）我国国家安全委员会不应是党内机关

首先，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出成立的是“国家安全委员会”，而不是“党的安全委员会”，字面意义表达的非常清楚。其次，国家安全委员会所管理的应为国家的安全事务而不是仅仅党内的安全事务，这理应由国家机构负责。当然，共产党可以通过在其内部设立党组织来充分发挥其政治、思想和组织领导方面的作用。最后，国家安全委员会要发挥对外的功能，就一定要与他国的国家机构进行交流对话，而通过党的机构来完成，显然与国际惯例不符。因此，国家安全委员会不应是一个党内部门。[5]

（二）我国国家安全委员会不应是行政机关

我国国家安全委员会旨在建立一个集中统一、高效权威的国家安全体制，就必须实现经济、军事、政治跨部门以及跨党政军前所未有的打通，只有这样才能最大程度地避免部门利益的相互消耗，保证国家安全委员会更高效地运转。从组成人员看，国家安全委员会不仅应包括外交部、公安部、安全部等国家行政机关的人员，在涉及宗教因素的国家安全问题上还应包括宗教界人士和宗教人才，在涉及国家统一的问题上还应包括各民主党派的爱国人士。[6]从职能看，国家安全委员拥有在国家安全方面进行决策的权力。而《宪法》规定，我国行政机关是国家权力机关的执行机关，如果将国家安全委员会定位于国家行政机关，那么其在进行国家安全方面的决策时便有越权之嫌。因此，我国国家安全委员会也不应是行政机关。

（三）我国国家安委员会应是国家安全的决策和协调机构

根据2014年1月24日召开的中共中央政治局会议，“中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。”[7]而习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时指出，国家安全委员会主要职责包括“制定和实施国家安全战略，制定国家安全工作方针政策”，“研究解决国家安全工作中的重大问题”，“需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作”，分析“研究”、“统筹”二词，“研究”是将有关国家安全信息进行收集、整理、归纳、分析，提供高水平的咨询报告；而“统筹”是为了加强国家各职能部门的沟通协调。因此，从其定位来看，我国的国家安全委员会应是国家层面的凌驾于各部门之上兼具决策咨询协调功能的综合性国家安全机构，既是我国国家安全事务方面的最高决策机构，又是最高议事协调机构，具有最高的权威性。

三、国家安全委员会的法制化

党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，要求更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。作为国家治理重要组成部分的国家安全事务也应当纳入依法治国的轨道。著名的美国国家安全委员会就是根据其1947年《国家安全法》设立的。笔者认为，国家安全委员会的法制化建设可以从以下几个方面着手：

（一）修改《宪法》

这方面我们可以借鉴其他国家比较成熟的经验。俄罗斯、韩国、伊朗都在宪法中明文规定了国家安全委员会的宪法性机构性质及其职权，并规定国家安全委员会由国家最高领导组织和领导。[8]鉴于目前我国国家安全委员会的设立还没有宪法和法律依据，笔者建议，可通过宪法修正案的形式确定国家安全委员会的设立，增加“国家主席领导国家安全委员会”以及“接受全国人大监督”的条款。国家安全委员会决定的是国家安危之事，属于全体国民根本利益，当然要由国家最高权力机关——全国人大授权。没有这样的权力来源，该机构就缺少合法性。如同全国人大批准设立 “中华人民共和国中央军事委员会”，国家安全委员会可以由中共中央委员会提请全国人大审议批准设立。作为国家安全委员会的主席，有权对其成员通过人大进行提名和任命，而提名是否需要在人大会议前进行商议等问题，也需要在宪法修正案中进行明确的规定。权力必须受到有效的监督和制约，否则必然会导致腐败。对于国家安全委员会这一高度集权的组织，委员会的决定往往涉及到国家利益、公民利益等诸多敏感问题。因此，宪法修正案中必须明确国家安全委员会的权力范围和限制条款，国家安全委员会主席应向全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作，接受其监督。

（二）制定《国家安全基本法》

习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上，首次提出“总体国家安全观”的安全理念，要求构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。在这个大背景下，制定出台“国家安全基本法”就显得迫在眉睫。目前，我国现行的《国家安全法》及其实施细则主要是调整以隐蔽、秘密手段维护国家安全而产生的各种国家安全关系，维护的是狭义的国家安全。尽管其在法律名称上用了“国家安全”一词，但内容却只是国家安全中的很小一部分内容。为了应对国家安全日益综合化和复杂化的形势，为了真正推进国家安全的法治建设，需要制定一部与总体国家安全观相一致的基本法性质的《国家安全基本法》。笔者认为，可以在现行《国家安全法》的基础上进行完善和补充，内容应当涵盖国防、金融、电信、能源、政府、交通等部门的国家安全职责，并从基本法的层面为国家安全委员会的设立和运行提供法律依据。

（三）制定《国家安全委员会组织法》

《国家安全委员会组织法》是《宪法》关于国家安全委员会规定的具体化，《宪法》对国家安全委员会的性质、地位等做出概括性规定，制定《国家安全委员会组织法》要秉承宪法的精神，通过机构设置、职权行使的设定等内容的规定和细化，实现《宪法》赋予国家安全委员会的权力和职能，规范国家安全委员会的内部运作。笔者认为，应从以下几个方面进行规定：首先是组成方面，国家安全委员会实行首长负责制，主席为国家主席，副主席为国务院总理和全国人大常委会委员长，常委应该包括外交、安全、公安、解放军等与国家传统安全直接相关的部门首长。此外，为了应对非传统安全方面的问题，还应该包括能源、交通、财政、卫生等与非传统安全有关的部门负责人。其次是职能方面，跟过去的领导小组情况不一样，它不是忙于处理各种具体事务，它的职能主要是对外维护国家安全，对内保障人民安居乐业。通过研究目前国家安全的形势，对国家安全与国家利益进行顶层规划，制定长远战略，然后有效的来协调国家有关部门，更加有力来应对国家安全所出现的各种挑战，研究解决国家安全中的突发问题。最后是机构设置方面，国家安全委员会更多的是一个务虚的常设机制，可下设国家安全委员会办公室作为实体化的办事执行机构，在国家安全委员会领导下负责全国涉及国家安全的重大事项和重要工作的日常管理工作。此外《国家安全委员会组织法》还应对相应的监督措施和手段以及人员编制、办公场所、运行保障等进行具体的规定。

[1]李大光.成立国家安全委员会:远见与借鉴[J].人民论坛, 2013(12):58-59.

[2]钟开斌.国家安全委员会运作的国家经验、职能定位与中国策略[J].改革,2014(3):6.

[3]萧辉,储信艳.安邦大国策 揭秘定国安邦委员会[J].祖国, 2013(11):27.

[4]许陈静,凌云,张忆耕,田亮.定国安邦 国家安全委员会[J].环球人物,2013(30):21.

[5]马岭.国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较[J].云南大学学报(法学版),2014(1):3.

[6]萧辉,储信艳,邢世伟.揭秘“国家安全委员会”[J].人民文摘, 2013(12):16.

[7]研究决定中央国家安全委员会设置 审议贯彻执行中央八项规定情况报告[N].人民日报,2014-01-25(1).

[8]张骥.比较视野下的国家安全委员会[J].现代国际关系,2014 (3):22-25.

On Our National Security Council from the Perspective of Law

Ren Qingya
(Institute of the Chinese People's Armed Police Forces,Langfang Hebei 065000)

The third plenary meeting of the 18th session of the congress of Chinese communist party decided to set up the national security council,which marks that our country has attached great importance to the top level management of our national security.Today,in promoting the rule of law,it is expected to pay more attention to play the rule of law in the national governance and social management,and as an important part of national security,the national security affairs also shall be incorporated into the orbit of law.The national security council, as an important institution of national security affairs must be within the scope of the constitution and the law activity,then can promote the implementation of the strategy of governing the country by law.

law;the national security council;legalization

D911.1

A

1671-5101(2015)01-0033-04

（责任编辑：陶政）

2014-11-25

任庆亚（1990-），男，天津人，中国人民武装警察部队学院2013级军事法学专业硕士研究生。