中央旅游援藏政策的逻辑起点与历史演进

2015-12-13田祥利余正军

西藏民族大学学报 2015年1期

关键词：旅游业西藏政策

田祥利，余正军

(西藏民族学院管理学院陕西咸阳 712082)

中央旅游援藏政策的逻辑起点与历史演进

田祥利，余正军

(西藏民族学院管理学院陕西咸阳 712082)

本文运用历史描述和定量分析的研究方法，提出中央旅游援藏政策的逻辑起点为国家发展与稳定的战略需求和西藏地方内生供给制约，梳理旅游援藏政策的演进历程为起步、发展、调整和完善四个阶段，并概括旅游援藏政策演进的四大特征。西藏面临建设重要世界旅游目的地重要历史机遇和发展水平与全国平均发展水平差距扩大的严峻挑战，旅游援藏关键在于提升自我发展能力和培育市场竞争力。

中央旅游援藏；逻辑起点；历史演进；阶段特征

一、中央旅游援藏政策的逻辑起点

旅游援藏政策是国家针对西藏旅游发展中遇到问题且难以依靠自身力量解决而采取的一系列政策工具组合，促进西藏旅游自我发展机制形成的一项具有中国特色的特殊政策。中央旅游援藏政策的逻辑起点包括国家战略需求和西藏地方内生供给两个方面，从国家战略需求层面，通过采取各种援助措施缩小旅游发展区域差距，促进西藏经济社会快速发展，从而实现国家安全与西藏长治久安。同时受到自然、地域、历史等因素制约，西藏旅游内生供给水平处于初级阶段，单靠其自身的力量难以支撑西藏旅游跨越式发展。

（一）国家战略需求：发展与稳定

随着国家战略开发重点的西移，西藏潜在的旅游资源优势逐渐变为现实的经济优势，旅游业成为西藏经济重点发展的支柱性产业。建设西藏、发展西藏、稳定西藏，历来是国家高度重视的战略大计，国家对西藏跨越式发展和边疆稳定的战略需求是中央旅游援藏政策的逻辑起点之一，开展旅游援藏工作，是推动西藏旅游实现跨越式发展的有效途径，是推动西藏经济发展、维护西藏稳定、促进民族团结的重要举措。

改革开放以来，西藏旅游发展突飞猛进，但与我国其他省(市)相比仍有较大差距。运用离差和相对发展率(Nich指数)计算得出西藏旅游发展水

平与全国、西部地区相对发展情况(图1和图2)。同时运用标准差、变异系数和相对发展率(Nich指数)计算得出西藏各地区旅游总体差异、均衡状态和相对发展速度(图3和图4)。图1显示，1997-2011年西藏旅游总收入与全国、西部地区旅游总收入平均值的离差一直处于扩大的趋势，其中与全国旅游总收入平均值的离差由1997年的97.79亿元扩大到2011年的628.75亿元，2011年是1997年的6.43倍。与西部地区旅游总收入平均值的离差由1997年的50.14亿元扩大到2011年的789.91亿元，2011年是1997年的15.75倍。西藏旅游发展水平与全国以及西部地区平均发展水平的绝对差距呈逐年上升的趋势，而且上升速度较快。

图1:西藏旅游总收入与全国、西部地区平均值的离差

图2:西藏旅游发展增长速度与全国、西部地区平均增长速度的相对发展率

从图2得知，1997-2011年西藏旅游发展增长速度与全国、西部地区平均增长速度的相对发展率差距较大，且多数年份Nich值均小于0.5，其中1997-2004年西藏旅游业发展速度远小于同期内全国、西部地区平均增长速度，2005-2009年西藏旅游呈现出井喷式发展态势，发展速度明显加快，缩小了与同期内全国、西部地区平均增长速度，但总体上表明西藏旅游业发展速度小于同期全国、西部地区平均增长速度。

结果表明，用标准差测度的西藏旅游业发展得绝对差异在2002-2011年总体上呈上升趋势且增幅明显加大。与此同时，变异系数表现上下波动特征。2002-2006年保持缓慢上升，2007年有所下降，2008年之后呈上升态势（图3）。总体而言，2002-2011年，西藏旅游发展的绝对差异和相对差异都呈扩大趋势，且加速扩大。

图3:西藏各地区旅游业发展总体差异

2000-2011年，西藏各地区旅游业的相对发展率相差较大，旅游业地域发展极不均衡。2002-2006年，旅游业发展增长速度大于西藏旅游业的平均增长速度的地区(Nich＞1)有拉萨市和日喀则地区，它们旅游业发展速度高于西藏旅游发展平均水平。2007-2011年，Nich＞1的地区仅有拉萨市（图4），表明拉萨市的Nich值始终居于西藏前列，在西藏旅游中的极化作用越来越明显。拉萨市作

为西藏政治、经济、文化、宗教的中心，是西藏文化旅游的核心区和对外交流的窗口，在发挥极化效应和辐射效应的同时，也呈现出严重的单极化发展态势。青藏铁路开通后，进藏旅游的人数剧增，但是增长幅度最大的是拉萨地区，西藏其他地区在整个西藏旅游市场中的份额逐渐减少。

图4:西藏各地区旅游业相对发展率

（二）地方内生供给：制约与突破

大数据网贷平台利用政策上的漏洞，打政策的“擦边球”，面临着极大的监管政策风险。未来，相关部门可能更多地从放贷金额、服务群体、融资比例等方面来规范小贷公司的业务范围。在融资比例上，相关文件只是规定从银行等金融机构的融资比例不得超过50%，而对其他渠道融入资金比例并没有明确，随着行业不断发展，相关监管政策也会规定得更加明确、更加细致。这些监管政策的改变，都可能给网贷平台发展带来一定的风险。

旅游目的地供给系统由旅游核心吸引物、旅游设施和旅游服务等子系统构成。根据旅游供给能力地域差异的内涵、评价系统的构建原则，同时考虑数据获取难易性、时效性和连续性，西藏旅游供给评价指标体系为总目标层，以旅游核心吸引物供给、旅游设施供给和旅游服务供给三个为准则层，选取16个指标来反映西藏旅游供给能力，并运用熵权法[1-2]计算各指标权重（表1）。较大的国际旅行社数量（0.093）、国际航空航线数（0.080）、3A级旅游景区数量（0.076）、旅行社从业人员数量（0.075），其中国际旅行社数量和国际航空航线数属于西藏国际旅游供给因素，在西藏旅游目的地供给体系中处于重要地位。目前入境旅游者大部分是以团队形式入藏，国际旅行社在西藏旅游产业发展过程中起着主导作用，截止到2012年，西藏现有的国际旅行社中没有一家能够进入全国百强旅行社，组团能力和产品研发能力不强，导游总量不足尤其是小语种导游人员供给不足，这些都难以满足市场需求的增长，严重制约了西藏国际旅游持续发展[3]。而在旅游设施供给系统中处于重要地位的交通供给能力薄弱，其中，国际航线中的尼泊尔加德满都拉萨航线是入境游客直接进藏的最重要的空中走廊。长期以来这条航线不仅航班数量少，而且航线价格高，制约了从尼泊尔直接进藏游客数量增长[4]。另一个空中渠道是从国内其他城市（广州、成都、西安、昆明）转飞拉萨，游客进藏交通成本增大，旅游旺季时已开通的国际航线不能满足游客的需要。西藏旅游资源禀赋优良，自然景观和人文景观具有垄断性和多样性，但利用优势资源发展成为旅游核心吸引物的旅游景区数量规模小。截止到2013年，西藏5A级旅游景区2处，国家4A级旅游景区仅12个，3A级旅游景区仅7个，说明西藏旅游核心吸引物数量与旅游资源禀赋极不协调，旅游供给数量和规模远不能满足西藏旅游业作为支柱产业发展的需要。

综上所述，在西藏旅游业迅猛发展成为西藏经济重点发展的支柱性产业的同时，发展规模和发展速度均低于我国及西部地区旅游平均值，这种差距呈逐年扩大的趋势，且西藏各地区旅游发展极不平衡。与此同时，国际旅游供给要素和旅游核心吸引物要素在西藏旅游自我供给系统中处于重要地位，但供给能力薄弱，严重制约了西藏旅游业发展。基于国家战略需求和地方内生供给综合考量，中央开展旅游援藏工作，不仅是伴随着区域旅游发展不平衡而出现的规律性现象，且会由于西藏特殊的自然、社会、经济等条件转换特殊艰巨性而长期存在[5]。

表1:西藏旅游目的地供给指标体系及权重

二、中央旅游援藏政策的历史演进

旅游援藏源于20世纪80年代国家动员全国支援西藏这一战略决策而开展起来的，中央根据西藏旅游现状及发展战略具体要求，在援藏实践中出台了一系列相关具体政策和措施，不断对旅游援藏政策进行调整、拓展和完善，发展与深化旅游援藏内容、形式与机制。

（一）旅游援藏政策的起步阶段（1984-1993年）

随着西藏对外开放政策实施，进藏的国内外旅游者日益增多，为西藏旅游业发展带来机遇。这一时期中央旅游援藏政策及工作内容主要是围绕第二次西藏工作座谈会展开，并充分利用国际组织援助力量，其内容集中体现在三个方面。

1、实施旅游基础设施项目援藏，提升西藏旅游接待能力

1984年第二次西藏工作座谈会在北京召开，制定了一系列符合西藏的经济政策和改革开放政策，并决定为庆祝西藏自治区成立20周年，组织9省、市帮助西藏建设43项工程。这些援藏工程建设内容涉及10个行业，总投资4.8亿元，其中有8项为旅游基础设施工程，投资额为1.85亿元，占总投资的13.5%[6]，包括拉萨饭店、西藏宾馆、泽当饭店、日喀则饭店、江孜饭店、那曲饭店、狮泉河宾馆、昌都饭店。1990年，中央投资对原有饭店(宾馆)配套改造，完善服务设施。以拉萨饭店为例，饭店1984年4月开工，1985年7月竣工并正式交付使用，是西藏第一家具有国际水准的三星级旅游涉外饭店，1985年客房数和床位数分别占拉萨市涉外饭店总数量的87.87%和78.68%，1990年变化为46.61%和40.11%，这些国营和集体宾馆、饭店的建成和完善为接待国内外旅游者提供了硬件基础，解决了旅游六环节（吃、住、行、游、购、娱）中最重要的两个环节，即吃、住问题，极大地提升了西藏旅游接待能力，为西藏旅游业的大规模发展奠定了良好基础。

2、探索选派干部和教育培训相结合的人力援藏方式，弥补西藏旅游人才短缺问题

3、利用国际技术援藏力量，完成我国地区首个国际合作旅游发展规划

基于西藏旅游所具有的特殊优势和发展潜力，联合国开发计划署决定拨款24万美元援助西藏编制旅游发展规划项目，并由世界旅游组织具体执行，我国实施机构为国家旅游局，这在我国旅游发展史上尚属首次。《西藏旅游发展规划》于1991年7月正式呈报西藏自治区经济计划委员会审后呈请西藏自治区人大常委会立法予以确认，纳入西藏国民经济发展计划，逐步贯彻实施。《西藏旅游发展规划》具体包括发展规划（包括旅游设施建设、旅游景区开发、公路建设）、项目展示、人才培训、政策措施等方面的综合性旅游发展战略，是系统发展西藏旅游业的基本依据，使西藏走在了全国旅游规划发展前列。《西藏旅游发展规划(1990-2000)》是我国首个利用国际组织援助项目完成的地方旅游发展规划，其中提出的“三个文化旅游区，两个环境旅游区和四个徒步旅行区”旅游发展空间布局，确立的“以拉萨市、山南地区和日喀则地区为战略重点的发展思想”对西藏旅游发展影响深远[7]，使拉萨市、山南

地区和日喀则地区成为“西藏旅游金三角”。

（二）旅游援藏政策的发展阶段（1995-2001年）

这一时期西藏旅游业进入快速发展阶段，中央旅游援藏政策及工作内容主要是围绕中央召开的第三次西藏工作座谈会而展开，形成了以中央支持为主要力量与对口支援为重要补充的发展格局。

1、加大旅游援藏投入，提高旅游综合供给能力

表2:1995-2001年对口支援省市旅游援藏资金投入情况

1994年中央第三次西藏工作座谈会确定了“对口支援、分片负责、定期轮换”援藏政策。中央和各对口支援省市加强了旅游援藏投入，中央政府、中央部委和对口支援省市旅游援藏资金投入量分别为2.4亿元、0.9亿元和1.77亿元，分别占投资额的47.34%、17.76%和34.90%。中央继续加大旅游基础设施投资力度进行改建、扩建和新建，投资275万元新建曲乡宾馆，投资150万元新建区旅游汽车公司，为提高旅游景区可进入性投资50万元修建桑耶渡口接待站。中央部委计生委投资0.96亿元兴建西藏博物馆，并于2000年被评定首批国家4A级旅游区。上海市和山东省对口支援日喀则地区，建设了上海广场和山东大厦旅游接待设施，投资额占其援藏基金总额的27.87%，成为旅游援藏资金比例最大的省市。其次是广东和福建两省援助林芝地区，援助资金达到0.7亿元，投资额占其援藏基金总额的7.92%，其中广东省援助0.3亿元和0.25亿元分别修建了林芝宾馆和林芝世界柏树王园林旅游景区。另外拉萨市在北京市和江苏省援助下成为第二批“中国优秀旅游城市”，陕西省和河北省对口援助阿里地区旅游发展，筹集0.05亿元改造狮泉河饭店[7]，投资额占其援藏基金总额的3.40%（表2）。这些援藏投入不仅是加大对旅游接待设施援建力度，而且注重对援建地区旅游资源调查和开发工作，使旅游援藏工作领域不断拓宽，完善了西藏旅游供给系统，增强了西藏旅游业持续发展能力。

2、探索多元化旅游人力援藏模式，缓解旅游人力资源需求矛盾

在旅游业加速发展的背景下，西藏旅游人才供需缺口进一步增大，出现了供不应求的局面，为有效缓解旅游人力资源需求矛盾，确定了干部援藏、人员培训与对口省市代培养人才相结合的人力援藏方式。同时利用内地优质教育资源，根据西藏旅游业发展需要为其代培专业人才。西藏自治区旅游局委托北京第二外语学院培养的29名德语、法语藏族学生，经过三年学习于1997年7月返回西藏奔赴各地，使西藏小语种导游人员缺乏问题得到缓解[10]。这些多元化人力援藏方式不仅填补西藏旅游紧缺人才空白，更重要的将内地改革开放的旅游发展经验与受援地区实际情况有机结合，对开拓旅游专业人才视野，提升旅游管理、服务质量和人才队伍建设具有重要作用。

（三）旅游援藏政策的调整阶段（2002-2010年）

这一时期中央旅游援藏政策及工作内容主要是围绕中央召开的第四次西藏工作座谈会而展开，做出了高度重视和切实加快发展旅游业的决定，将旅游业的发展定位于21世纪西藏自治区重要的支柱产业之一，带动相关产业发展。

1、政策决策趋向科学化，实现旅游协同发展

中央和各对口支援省市加大旅游援藏力度同时，更加注重政策决策制定科学化，前期深入开展实地调研工作。国家旅游局先后对茶马古道旅游线路、各地市旅游资源、旅游人才需求状况、援助培训旅游从业人员与援藏等工作进行深入调研，确定了四大旅游援藏工作重点，具体包括：加快与旅游相关的各项配套设施建设，完善西藏自治区各地区旅游的可进入性；大力培养旅游管理和服务人才，提高自治区旅游策划、规划、管理、经营和服务水平；完善旅游产品体系；通过发展旅游业帮助广大

农牧民脱贫致富[11]。各对口支援省市充分发挥援藏干部作用，在考察援助地区旅游资源状况基础上制定旅游援藏工作思路，加大旅游资源开发投入力度，注重旅游基础设施配套建设、旅游人才培养和旅游规划编制等工作。基于政策决策过程注重前期调研，加深了对西藏旅游业发展认识，政策制定更具科学化和针对性，为旅游援藏后续工作顺利展开提供直接依据并确保工作实效。

2、创新导游人力援藏模式，完善旅游人力援藏体系

随着旅游业全面发展，西藏旅游人才，特别是导游人员不足，尤其是小语种导游缺乏问题，阻碍了西藏旅游业发展步伐。中央要求国家旅游局对西藏导游队伍建设予以支持和帮助，采取援藏方式进行，国家旅游局提出了标本兼治的导游援藏实施方案，争取用十年左右的时间，通过每年组织100名内地导游员援藏工作，协助西藏自治区培养一支政治坚定、素质过硬的外语导游队伍。2003-2010年，国家旅游局已经组织实施八次导游援藏，累计带团5810个，服务游客57545人次，上岗带团总天数达35106天(表3)。导游援藏政策的实施明确了基本任务、运作方式和组织管理，极大地缓解了西藏旅游旺季导游严重不足、语种不全等问题，同时援藏导游带去内地的经营理念和管理经验帮助西藏旅游企业提高了经营管理水平，为西藏旅游业发展做出了积极贡献[12]。

（四）旅游援藏政策的完善与深化阶段（2011至今）

新时期中央旅游援藏政策及工作内容主要围绕中央召开的第五次西藏工作座谈会展开，提出使西藏成为“重要的世界旅游目的地”和“做大做强做精特色旅游业”重要决定，其内容集中体现在两大方面：

1、旅游援藏政策定位，建设重要的世界旅游目的地

第五次西藏工作座谈会提出使西藏成为“重要的世界旅游目的地”和“做大做强做精特色旅游业”，明确了西藏旅游业发展新定位和和目标任务。旅游援藏成为西藏旅游目的地建设强劲保障动力，一方面需要促进西藏旅游业产业链体系发展，通过国家和地方政府推出的系列支持政策，在立足受援地旅游资源优势基础上，促进援藏资源合理配置和资金有效利用，推动新型旅游产品的开发，构筑丰富的旅游产品体系，保持市场高速增长态势，实现旅游目的地品牌化，增强西藏旅游发展动力。另一方面需要提高西藏旅游目的地竞争力，打造具有高原特色世界旅游目的地，从而能够在全国和全世界的市场竞争格局中占据主动地位。

2、构建旅游援藏体系，完善协调运行机制

旅游援藏由项目建设、资金物资和干部挂职锻炼拓展到资源开发、科技规划、人才培养等各个领域，在企业合作、客源输送、人才交流、旅游就业援藏等多方面开展多层次、全方位的协作，由政府强势主导的旅游援藏工作体系逐步向由政府主导、企业合作、社区参与、人力资源建设构成的工作体系转变，形成较为完善的旅游援藏体系。同时旅游援藏运行机制不断发展和深化，管理机构上国家旅游局负责旅游援藏管理和协调工作，对口支援省市成立专有部门负责实施。通过建立各种会议平台，加强旅游援藏信息交流与沟通。

三、中央旅游援藏政策演进特征

随着国家和西藏经济社会形势的发展，中央旅游援藏政策不断演进。在分析中央旅游援藏政策背景和历程基础上，对改革开放以来中央旅游援藏政策演进的阶段进行比较，发现其政策演进呈现四方面特征：

表3:2003-2010年导游援藏情况统计

（一）政策目标呈有序演替的态势

在西藏旅游发展起步阶段，政策侧重于旅游基础设施项目建设，从而提升西藏旅游目的地接待能力。在发展阶段，政策目标是提升旅游综合供给能力，并形成稳定的对口旅游援藏机制。在调整阶段，则将兴边富民为主要目标，创新各种援助政策推进旅游业发展成为西藏支柱性产业。在旅游进入跨越式发展阶段，相关政策侧重于发挥旅游援藏溢出效应，构建完善的旅游援藏政策体系，推进重要的世界旅游目的地建设。

（二）政策工具多元且组合协同性

随政策目标变迁，中央旅游援藏政策工具呈现多元化与组合协同化。首先旅游援藏主体呈现出国际与国内相结合的多元化特征。国际方面有联合国开发计划署和世界旅游组织，国内方面不仅有中央政府，同时还有中央各部委、对口援藏省市区、国有企业和社会组织。同时援藏主体采取政策工具各有侧重，在起步发展阶段，主要采取财政投资、基础设施、人才培养、技能培训和工程项目等工具组合，在调整和完善阶段，增加税收减免、社会保障和客源输送等政策。在政策工具多元化发展时，各工具之间的协同性也得到了日益重视，注重旅游发展中“物”和“人”援助同等重要性。多元且协同性较好的政策工具组合拓宽了旅游援藏主体的选择空间，进而对西藏旅游发展产生了强大合力。

（三）政策模式由“输血”向“造血”转变

政策模式在起步阶段为单边支援型，主要以输血为主，具有无偿支援的性质。旅游援藏布局注重区域均衡发展和城市旅游目的地建设，旅游基础设施和发展空间布局较为均衡，重点提高城市旅游接待、服务和管理能力。随着西藏旅游进入发展阶段，政策模式由单边型支援向开发型援助转变，按照“优势互补、互利互惠、共同发展”的原则，探索建立双赢合作机制，提高受援地区的旅游发展造血功能。旅游援藏布局由城市旅游建设转向乡村旅游建设，积极支持农牧民参与旅游开发并完善参与机制，提高乡村旅游接待、服务和管理能力。

（四）政策连续性和波动性并存

旅游援藏是在全国援藏背景下发展起来的，既保持了一定的连续性，同时具有波动性。由于起步阶段西藏旅游发展主要以限量接待为主，注重旅游接待设施建设，投资力度最大，但随着全国援藏和对口支援向能源、交通、通讯、水利、科技教育等领域政策倾斜，援藏工作重心向基层和农牧区倾斜，旅游援藏力度增幅减缓。同时旅游业发展具有敏感性特征，易受旅游目的地突发事件影响，以西藏2008年“3·14”突发事件为例，它造成入境游客损失47.14万人次，旅游经济损失2.15亿美元[13]，旅游发展环境受到严重影响，导致旅游援藏工作处于停滞状态，最直接表现为第六批导游援藏工作没有展开。

四、研究结论与展望

纵观西藏旅游发展历程，中央旅游援藏政策为发展西藏旅游提供了强力支撑。本文运用历史描述和定量分析的方法研究得出，国家发展与稳定的战略需求和西藏地方内生供给制约成为中央旅游援藏政策的逻辑起点，旅游援藏政策经历了起步、发展、调整和完善等四个阶段，历史演进呈现政策目标呈有序演替的态势、政策工具多元且组合协同性、政策模式由“输血”向“造血”转变和政策连续性和波动性并存等四方面特征。

由于旅游援藏实践时间短，尚有下列问题值得进一步探究：一是旅游援藏对西藏旅游目的地的发展作用机理，随着旅游援藏政策力度加大和体系完善，对其运行机制、作用机制、作用核心要素和发展路径等问题研究尚存空白。二是旅游援藏综合效应评估，援藏主体实施的增量投入对西藏旅游目的发展产生综合效应，需要运用数理模型对其进行计量分析。三是旅游援藏调适机制构建，西藏面对建设重要世界旅游目的地重要历史机遇和发展水平与全国平均发展水平差距扩大的严峻挑战，旅游援藏关键在于提高西藏旅游目的地自我发展能力和培育市场竞争力，在制度供给、政策设计和机制创新等方面注重“顶天立地”，如何通过有效援助提高西藏旅游目的自我发展能力，进而能在全国和全世界的市场竞争格局中占据主动地位还有待研究。

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