张康之+向玉琼

〔摘要〕民主从属于对共识的追求，谋求共识而又依赖共识。政策问题建构其实就是一个形成共识的过程，即形成关于社会问题的一致意见，从而确认需要通过政策手段来加以解决的问题。直到19世纪后期，政策问题建构基本上是一项政治活动，一直是在民主的途径中去达成共识的。进入20世纪后，随着政治与行政的分化，由行政部门做出的政策问题建构基本上是在科学的路径中进行的。科学本身就意味着共识，而且是具有霸权属性的共识。随着社会发展走进了高度差异化的阶段，无论是民主还是科学，在政策问题建构中所制造出来的“共识”都出现了经常性地导致政策问题误植的问题，从而说明以共识追求为宗旨的政策问题建构本身已经成为一个问题。所以，在新的历史条件下，应当把政策问题建构的关注点转移到参与者的行动上来，在承认与尊重参与者之间差异的基础上通过合作行动来完成政策问题建构。

〔关键词〕民主；共识；差异；政策问题建构；行动者

20世纪60年代，激进的青年人走上了街头，最初是反对美国的种族隔离与越南战争，不久之后，开始转向对现代性的一些基本特征的质疑。这些质疑是在三个层面上展开的，在第一个层面上是直接针对“性压抑”、“男权主义”、“异性恋”的质疑；在第二个层面上是对“物质主义”、“社团文化”和“成就伦理”的质疑；在第三个层面上是对“顾客至上主义”、“官僚主义”与“社会控制”的质疑。正是在这些质疑中，人们发现西方世界中普遍存在着对妇女、少数族裔、同性恋者等的排斥，他（她）们不仅作为社会的边缘人群和弱势群体而承受着“社会排斥”，而且首先是在现代国家的政策过程中遭受了极度的冷漠、忽视和排斥。应当说，“妇女”、“少数族裔”、“同性恋者”等概念以及基于这些概念而作出的人群区分本身就是对差异的承认，但是，这种承认显然是一种错误承认，因为这些基于自然的或传统的差异并不是近代以来的人们之间的本质性差异，也不应成为对人的社会地位、对社会公平和正义等能否得到实现的决定性因素。如果只看到人们之间的这些差异的话，就会掩盖了人们之间那些具有实质性意义的差异。由此看来，对这些自然的、表面的、非实质性差异的承认恰恰是一种错误承认。这种错误承认直接导致人的不平等，却又无法明了人的不平等是由于什么原因产生的。

在近代以来的社会中，差异与普遍性是一对基本矛盾。首先表现为个体的人之间的差异，然后从差异中抽象出了普遍性。差异与普遍性的矛盾是包容在民主制度中的，通过民主过程而将个体间的差异转化为了普遍性的共同利益及其要求。从逻辑上看，“普遍性”是个哲学概念，在民主发展的进程中，出于操作的需要而逐渐将“普遍性”转化成了共识的概念，以至于民主成了谋求共识的行动。基于民主的理念而开展的政策问题建构过程中，基于民主的理念而开展的行动也就最为直接地表现为一种对共识的追求。具体地说，一项社会问题在转化成政策问题时往往是以共识的形式出现的。这样一来，政策问题建构实际上成了抹平差异或消除差异的过程，在操作上转化成了“为了共识而共识”的活动，以至于每一项政策问题建构都是通过掩盖差异去达成共识的。但是，差异并不会因此而被消除，反而会在政策的应用中表现出进一步扩大化的迹象，以至于政策在发挥普遍性规范功能时演化为了对边缘人群和弱势群体的政策性排斥。正是在这种情况下，要求政策问题建构承认差异、尊重差异显得越来越重要。可以认为，只有当政策问题建构是建立在对差异的承认和尊重的前提下的时候，才能够真正包容各种各样的边缘人群和弱势群体，才能够在政策问题建构中充分地吸纳他们的积极参与，才能够营造出政策问题建构过程中的民主与合作的局面。

一、政策问题建构中的共识追求

工业化进程伴随着人的自我意识的生成，有了自我意识，也就把人转化成了社会性的个体，社会也就开始了差异化的进程，自此之后，人与人之间的差异稳定地朝着不断扩大的方向前进。但是，差异化的个体又必然有着实现普遍利益的需求，而且也需要在普遍性的秩序之中去开展交往活动。可以说，近代以来的社会就是差异与普遍性的统一体，而且，能够使差异与普遍性相统一的基本实践途径就是民主。民主是差异性个体的一切交往活动中最具有基础性的交往，至于经济上的以及其他社会生活意义上的交往，都需要得到民主的支持和保障，都是在民主制度的框架下展开和通过民主的途径进行的，因此也会包含着民主的意识和文化。民主首先是近代以来人们所拥有的基本的交往方式，然后被结构化为政治生活和社会治理之中的一项基本制度，再后来才成为一种文化，使一切具有社会性的、公共性的活动都向往着或努力去运用民主的原则和方式去处理所面对的问题。也正是在这一语境中，民主成为人们进行政策问题建构最为理想的途径。在政策问题建构中，民主的原则、观念以及文化最典型的反映为共识追求，是通过共识的达成而将一项社会问题转化为政策问题的，政策问题也就是人们关于社会问题的共识。如果说在统治权力治理的条件下政策只是权力的外衣和得以实现的途径，那么，民主的治理不仅把政策作为工具，而且也作为其实践形态，或者说，政策就是民主用来诠释自己的语言，政策在社会治理中的表现反映了民主的形象，甚至可以说是民主的真实状况。

虽然政治学是在晚近才引入了共识的概念，但在民主理论兴起时，其实已经开始把对共识的追求作为民主的基本内容对待了。在启蒙思想家中，卢梭是较早认识到并揭示了民主与共识之间关系的人。当然，卢梭并没有直接地使用共识的概念，但他所使用的“公意”概念实际上就是我们今天所说的共识。在卢梭看来，社会中的每一件事情都是基于共同的目标而完成的，这种共同的目标就是公意。就如沃特金斯在评价卢梭时所说的，“他的整个政治理论框架，都建立在公意的概念上，认为公意乃是唯一可以接受的社会生活基础。” 同时，卢梭也看到了公意是以人的差异为前提的，所以，他也使用了另一个可以包含差异的概念，那就是“众意”，即认为众意是差异之和。从利益的角度看，公意是对公共利益的关注；众意则是对私人利益的关注，所体现的是个别意志。与包含着差异的众意不同，“除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。” 尽管卢梭在“公意”与“众意”之间作出了区分，但是，由于他过于强调个体权利的不可转让以及不可分割，以至于通过民主的途径获得的公意在他那里成了外在于个体的权利，并阻碍了他去提出民主制度建设的方案。不过，如果把卢梭的“众意”和“公意”置换成“差异”与“普遍性”的概念的话，就可以看到这两个概念间的辩证关系了。那就是，公意是在寻求普遍性的过程中获得的，或者说，形成公意的过程就是在包含着差异的众意之中去寻求那些具有普遍性的因素，并将它们凝结成公意。公意是不同意见之中的具有普遍性的共识，而众意则是无数个人意见的集合状态，只有当个人意见之间的差异都被抹平之后，众意才被公意所取代，并成为所有人的共识，尽管这种共识已经是抽象的了。从众意到公意的转换也就是共识的生成过程，是通过对个体差异的抽象和消解来达成的，这个过程是通过民主的途径来完成的。

卢梭把共识的形成——从众意向公意的转变——看作是民主过程，但是，民主究竟是个什么样子，还是比较模糊的。虽然卢梭对民主有过构想，但其所想象的只能是一种小国寡民式的直接民主，对于一个规模较大的共同体而言，是没有实施的可能性的。关于在较大的共同体中实现民主的技术性问题是因“代议制”的提出而得到解决的，这个贡献是由密尔作出的。正是因为代议制的发明，使从差异性中提取普遍性的过程制度化了，即通过选取代表来表达选民的意愿，并最终在议会中通过综合各种观点和舍弃差异而形成关于政策问题的共识。所以，代议制是将差异转化为共识的途径，这是一个民主化的过程，基于这个民主化过程而达成的共识使得政策问题建构具有了正当性。民主的目的就在于形成共识，而共识的形成则意味着差异的消除，政策问题建构过程就是一个旨在达成共识的过程，而且一直被认为是以共识的形式表现出来的。也就是说，即使对社会问题的认识有着各种各样的不同意见，而一旦社会问题转化为政策问题，就是以共识的形式出现的，不同意见中的差异也就被消除了。如果从利益的视角中去看的话，则可以说，在政策问题建构过程中所形成的共识其实就是关于普遍性利益的一致意见。

代议制民主所表达的既是对特殊利益的否定也是对普遍利益的实现，在民主途径中实现的政策问题建构都可以看成是通过民主的方式而达成的共识，在以政策问题的形式出现时，也就意味着包含着普遍利益的政策即将出炉。然而，政策问题建构的民主化因代议制而生，也因代议制而亡。在现实运行中，当代议制把民主的实现寄托在代表身上时，却没有想到代表会转化成社会治理的精英。事实上，在代议制实行不久后，代表精英化的趋势就显现了出来，以至于社会治理精英掌控并把持了共识形成的过程，甚至经常性地强行指认某种意见为共识，同时将许许多多不同的利益诉求都排除在了这种抽象的甚至是虚假的共识之外。这样一来，政策问题建构虽然是在民主的过程中做出的，却不能够体现普遍利益，即使在精英控制之下形成了所谓普遍利益的共识，也是不具有普遍性的。一般说来，正是由于这个原因，往往导致社会治理的合法性危机。在这种情况下，为了维护民主，为了论证代议制的合法性，“公共性”的概念被发明了出来，并逐渐在意识形态的意义上代替了“普遍性”。在社会发展的历史上，我们认为，公共性概念的发明意味着现代民主的一次转型，也是政策问题建构科学化的起点。

谈到“公共性”，人们立马就会想到与它相对应的“私人性”概念，也会发现公共性的概念比普遍性的概念更加优越。因为，普遍性是与差异相对应的，在普遍性的视角中，只有符合每个人的而且是可以通约的利益才是具有普遍性的，但是，如何在差异万千的利益诉求中去发现普遍利益，显然要交由代表去加以裁量。因此，代表的素质、能力以及偏好就会成为普遍利益形成中的决定性因素，但民主的选举和罢免程序其实是无法保证代表具有良好的素质和能力以及公平正义观的。当观察视角从普遍性转为公共性之后，就会发现，公共性的概念是建立在公共领域与私人领域分离的基础上的，从公共性的视角出发，就会看到社会治理是与私人领域的各种各样的行动不同的，公共事务也与私人事务不同，作为公共事务的政策问题建构也就不同于私人事务的解决。由于有了这种区别，在之前关照整个社会的普遍性而导致了社会治理合法性危机的情况下，由于公共性概念的引入实现了公共事务与私人事务之间的区分，从而使社会治理重新获得了合法性。这时，共识也实现了转型，不再是通过民主的途径去获得共识，而是由社会治理者、政策问题建构者确认共识。当社会治理者和政策问题建构者因公共性概念的提出和公共性理念的生成而获得了确认共识和形塑共识的话语权后，政策问题建构也就走上了科学化、技术化的道路。

代议制的发明意味着找到了一条具有可操作性的达成共识之路，这是一条民主的路径。然而，随着政治与行政的分化，随着行政事务的开展，一条更为简便的达成共识的路径——科学的路径被发明了出来。具体来看，当20世纪初政治—行政二分的框架确立起来之后，政策问题建构迅速地走向了谋求科学支持的方向。掌握了专业技术的政策分析师被认定为是一切社会领域中的建筑师，他们用专业技术为自己在政策问题建构过程中赢得了话语权，同时利用公众对科学的盲信而控制了公共舆论，进而塑造出政策问题的公共性，推动政策问题建构朝着专业技术人员所希望的方向达成共识。随着政策过程寻求科学的支撑，民主衰落了，政治实现了转型并表现出了对科学的适应性，以至于政治与科学为了达成共识的目的而结合起来，而且彼此强化。科学被用来增强政策问题的公共性，反过来，具有公共性的政策问题也会寻求科学的支撑，从而加强人们对科学的信仰。实际上，无论是技术的运用还是公共性的塑造，都只是出于精英们实现自己的权力意志的需要，却又在科学的名义下把权力意志掩藏在共识之中。因为，在公共性和科学性的名义下，精英们可以名正言顺地将公共领域封闭起来，将特殊利益置于普遍利益之上，可以通过技术手段去打消人们对政策问题涵盖利益普遍性不足的疑虑。在科学与公共性的推波助澜下，以共识的形式出现的政策问题不仅不能最大程度的包容具有差异性的利益诉求，而且公共性的内涵也被私人诉求掏空了，只留下了空壳，即仅仅是一种形式公共性。

在实际操作中，精英们是通过程序的设计去抹杀个体之间的差异的，往往在原本不可通约的差异之间强制性地制造出共识。其中，惯常使用的就是选票，通过投票而强行地要求“少数服从多数”。无论是在议会系统还是在官僚政治中，不同利益团体之间并没有彼此杀戮，而是无条件地接受投票中取胜的多数派的意志。“实际的投票是决定性的，因为这一刻双方是在真正地较量。在此致命的最初冲撞之后就是以各种形式上演的一切：恐吓、谩骂直至抛掷杂物、拳脚相加。但是统计票数结束了战斗。” 在此过程中，个体被抽象为数字，通过多数票的计算就可以轻而易举地将少数人所代表的差异抹除掉。无论人与人之间有着什么样的差异，也不管人们的意见何等悬殊，只要将它们简化成选票，就可以通过“少数服从多数”的原则消除一切差异，并获得共识。“少数服从多数”的原则是在密尔的代议制设计中确立起来的，因为代议制赖以建立的基础就是一层层地通过选举去选择代表，而选举既然是竞争性的，就必然会在得票上有多有少，也就必须确立“少数服从多数”的原则。在理论思考中，密尔曾表达了对代议制政府中“少数服从多数原则”的担忧，他认为，基于少数服从多数的原则，“将这种权力交给这种多数中的多数，而这种多数可能是全体中的少数。一切原则都是通过极端的例子才得到最有效的检验。因此假定在一个由平等和普遍的选举权统治的国家，每一选区都存在竞选，而每一选举当选的都是小小的多数。这样召集起来的议会所代表的不过是勉勉强强过半数的人民。这个议会又依靠它本身的勉勉强强过半数竞选立法和采取重要措施。有什么保证说这些措施符合于多数人民的愿望呢？” 既然选举不能保证所生成的代表能够代表多数人的利益，也就更谈不上代表全体人民的利益了，如果代表不能代表全体人民的利益，又何谈利益的普遍性？但是，出于操作的需要，密尔又认为，代议制政府是除了全体人民都参加的政府之外最好的政府形式。毕竟密尔所看到的这个问题需要在理论上加以解决，所以，在理论发展中出现了用公共性概念置换普遍性概念的做法。当公共性取代普遍性的概念之后，少数服从多数的原则也就不再会受到质疑了。

虽然理论证明拒绝了对代表能否代表普遍利益的质疑，但在社会治理的实践中，共识能否表达普遍性利益的问题却一直是存在着的。不论是通过代表权的设置还是代表比例的安排，实际上都是在去差异化的选票中有意识地忽视个体差异，以至于人们必须承受其中所包含着的各种各样的不平等，公共性概念的发明仅仅证明了人们之间的不平等是合理的，却没有找到实现近代早期思想家们的平等追求的路径。可见，理论发展了，而现实社会却没有随着这种理论的发展而取得进步，只不过在公共性的名义下更容易达成共识，从而更方便了社会治理者对政策问题建构权的应用。可是，在政策问题建构权的应用过程中，社会治理精英却总是强行地把特殊利益宣称为共识，并通过反映和表现了共识的政策问题建构而实施着对社会的控制。

二、为了共识而排斥差异的做法

根据卢梭的观点，在达成公意的过程中，个人享有不可转让、不可分割的基本权利，根据这一论断，只有直接民主才能保证人们的权利不被分割、不被转让，而代议制民主恰恰既分割又转让了权利，因而应被看作是不具有合理性的。也就是说，卢梭所设想的民主应当是每个人都依据自己所享有的天赋权利而参与政治，参与到共识的达成中，这既是人的天赋权利也是人的不可推卸的义务。如果换个角度看的话，卢梭所向往的这种民主其实也是面向所有人开放的政治生活，所以，通过民主而达成的共识也是能够包容所有差异的。到了20世纪，当罗尔斯开始其学术活动时，深深地意识到了民主社会的封闭性，并希望找到一条在封闭社会中包容差异的途径。罗尔斯认为，民主社会不同于联合体，民主社会是一个完全而封闭的社会系统，这个社会为了自己的自足而给予人类生活的所有主要目的以合适地位，让人在这个社会之外再无所求，“人们只能由生而入其中，因死而出其外。” 所以，这个社会是个封闭系统。一个封闭的系统必然倾向于窒息任何差异，所幸的是，民主社会又否定了任何绝对共识的存在，从而给了人们通过协商来达成重叠共识的信心。这也就是民主社会能够存续下来的原因。为了张扬民主社会得以存续的原因，罗尔斯提出并描述了“原初状态”，向往在“无知之幕”中的各方都能平等地参与其中并拥有平等的政治权利。这样一来，罗尔斯就从理论上协调了民主社会的封闭性与包容差异的关系问题。也就是说，第一，承认民主社会是一个封闭的社会而不是像一些学者（如波普）所认为的那样是一个“开放的社会”；第二，这个社会因为不承认绝对共识而为差异的存在提供了可能性；第三，民主社会的客观现实是排斥差异的，只有使它返回到“原初状态”的“无知之幕”，每个人才能都参与其中，在此之后，才是一个生成代表制的问题。即使生成了代表制，由于在“原初状态”中保留了差异，也可以使民主社会不至于走向自己的反面。

与罗尔斯在承认民主社会的封闭性前提下谋求解决方案不同，哈贝马斯是直接在公共领域与私人领域的分化的前提下开展理论活动的，并激进地主张公共领域的开放性。哈贝马斯认为，公共领域是一个交往的领域，与私人话题不同，公共领域中讨论的话题应该关系到公共利益、公共事务。公共领域的这一属性决定了所有受政治决策影响的人都应拥有平等参与到意见形成的非正式过程中来的机会，公众中的每一个人在形式上都是平等的，都对政策过程具有同等的影响力。但是，在公共领域与私人领域的互动中，近代早期的那种话语性的公共领域遭到了破坏，甚至走向衰落。其具体过程是这样的，“利益冲突无法继续在私人领域内部得以解决，于是，冲突向政治层面转移，干预主义便由此产生。长此以往，国家干预社会领域，与此相应，公共权限也向私人组织转移。公共权威覆盖到私人领域之上，与此同时，国家权力为社会权力所取代。社会的国家化与国家的社会化是同步进行的，正是这一辩证关系逐渐破坏了资产阶级公共领域的基础，亦即，国家和社会的分离。从两者之间，同时也从两者内部，产生出一个重新政治化的社会领域，这一领域摆脱了‘公和‘私的区别。” 随着国家与社会的分离在“国家的社会化”和“社会的国家化”的过程中受到破坏，公共领域与私人领域的边界也变得模糊了。在失去了“公”“私”区别的情况下，话语权也就被国家机构垄断了。事实上，公共领域中的表达一直都受到权力机关的审查和限制，由于国家机构是非常强大的，足以使国家与社会机构的功能在公共舆论中融为一体，以至于任何差异都可能成为被扼杀的对象。虽然哈贝马斯并没有直接谈到私人领域中的个体差异对政策过程参与权的影响，但在他对公共领域状况的描述中，显然包含着公民权因为差异受到排斥而被取缔的判断。也就是说，随着国家与社会、公共领域与私人领域边界的消失，个体差异已经不再在政治生活中得到体现，也不再反映在所达成的共识中。

回顾近代社会的产生和演进过程，可以看到，经历了文艺复兴运动，人被发现了；经历了启蒙运动，人被解放了，即从神的统治中解放了出来。虽然这仅仅是人的政治解放而不是属于人的一切都得到解放的状态，但是，人的自由与平等毕竟作为一项政治权利而得到了承认，从而使身份等级制丧失了历史合理性。这个时候，人的差异而不是身份的差异成了现代性的标志。可是，身份等级制的消解并不意味着所有身份的消失，取而代之的是人的性别、种族、阶层等这些并不属于人的外加的身份形成了，并因为这些身份差异而使人们处在不平等的地位上。如果说农业社会所拥有的是一种“金字塔式”的社会结构，人们在这种社会结构中被分为不同的等级，形成了等级关系，那么，在这种立体结构解体后，则重建起了在一个平面上展开的中心—边缘结构。虽然这一中心—边缘结构是展现在一个平面上的图谱，但在这一结构中的人的身份差异依然在人们之间分出了高下优劣，使人们因为种族、性别、肤色、性取向等而被固定在中心—边缘结构中的某个位置上，一些人处在社会的中心，而更多的人则依次分布在边缘，他们之间存在着结构化的不平等。另一方面，不仅人的这些现代性身份差异决定了人的不平等的社会地位，而且，作为现代性的独特产物的人的社会角色也在人的差异化的过程中发挥着推波助澜的作用。我们知道，在身份制解体的过程中，在社会大分工的条件下，人是以自己所扮演的角色而参与到社会生活之中的，身份为角色所替代是工业化、现代化的最伟大成就。但是，当人的角色得到了知识、权力以及各种各样的物质资源的支持时，也被结构化为中心—边缘结构，或者说，人因为不同的社会角色而被安排到了社会中心—边缘结构中的不同位置上了。这样一来，人们参与政治生活、公共生活的机会也就是不平等的，他们的话语权也就有了轻重之别，在政策问题建构中的影响力自然就不可同日而语了，事实上，绝大多数处在社会边缘的人群都被排斥在了政策问题建构过程之外了。这是一种由处在社会中心的人、社会精英把持政策问题建构权的状况。虽然社会差异的存在是政策问题建构的基本社会背景，但是，由于这个社会拥有了中心—边缘结构，差异并未成为政策问题建构的前提，而是通过社会精英掌握政策问题建构权的做法而排斥了差异。

以性别为例，在法国革命时期就已经出现了男性排斥女性的文化倾向，表现出了兰德斯（Joan Landes）所看到的那种情况，政策过程中关键的排斥轴线是性别。根据兰德斯的研究发现，法国新共和主义者就表现出了一种蓄意反对对女性友善的沙龙文化倾向，从而使“一种新的、朴素的公共言论和行为风格得以倡扬，这注定是一种‘理性的、‘正直的和‘男性的风格。这样，男性的性别建构成为共和主义的公共领域概念的组成部分；作为其逻辑结果，这导致了在雅各宾派统治的鼎盛时期，女性在形式上被排除于政治生活之外。” 这种情况也得到了斯蒂弗斯（Camilla Stivers）的研究证实。斯蒂弗斯看到，公共领域与私人领域的区分一不小心变成了以性别为基础的区分，男性首先对公共事务负责，而女性要对家庭义务负责，公共领域是作为男性白人的领域，它与女性所在的基本生活空间和责任所属的家庭领域非常不同。公共生活由独立、理性、自主的男性主导，他们保护公共利益，并控制感性冲动，而代表感性、亲密、无私的女性特质则被认为是不适合公共生活的。“文化上的女性主义特质并不适合韦伯的官僚制组织模型，后者强调工具理性和正式的关系，排除了感情。” 一直以来，人们总是将无偏见的知识与男性化联系在一起，而将“自然”或者我们的发现与女性联系在一起。“女性只能在被视为小事情的话题上面发言，而不能参与探讨男性视为公共领域的普遍话题——我们公共行政现在称之为公共利益的对话。在公共领域和它的对话的男性化方面，我们可以指出一个小的但是非常重要的暗示，即和对公共男性的尊重相比，不知从何时起，公共女性这一术语暗指‘妓女。” 由于公共领域中所讨论的话题被男性所把持，即使妇女参与到了公共空间的讨论中来，也无法发挥其应有的作用。

根据这种意见，男性和女性的差别与公共领域和私人领域的区分对应了起来，与男性相关的特征在公共领域中受到重视，而与女性相关的特征则受到歧视。在政治参与中，语言被认为拥有创造真理的作用，而不仅仅是政治讨论的媒介，很多时候，语言具有扭转乾坤的力量。但是，人们不同的语言风格却决定了政治参与的地位与资格。“妨碍人们成为平等对话者的社会权力不仅源于经济上的依赖和政治上的支配，还源于人们对于自己是否有权利发言的内在感觉，同时也源于对其言谈风格的评价，有些人的言谈风格会遭到贬低而另一些人的言谈风格则会被抬高。” 不管女性多么努力的使用行话，却始终被认为是外来者。不难理解，在现代社会中，“将民主讨论的实践限定为一场有人赢有人输的竞争，使得那些喜欢竞争并熟悉游戏规则的人更有具优势。那些斩钉截铁、对抗式的话语要比尝试性、探究性或调解性的话语更受重视。这就使得在大多数实际的讨论情形中，男性的话语风格要比女性更占优势。越来越多的研究表明，在更喜欢强硬的声明和辩论的话语情境中，女性比男性更倾向于保持沉默。” 言谈风格的强硬被认为是男性固有的特质，在某种程度上被等同于对真理的占有，是公共生活有序化的保障。因为，女性的特质一直被认为是与无序和偏见联系在一起，女性特质充斥的领域往往被认为是一个无法得出客观结论的空间。“这种求知模式文化上的男性化，目的在于抹去研究过程中科学家个人的所有痕迹，以防止污染，这也体现了它的结果硬数据的特征，它和通过互动程序如访谈或参与性观察中获得的软数据相区分。正如凯勒（Keller，1985）所指出的，对硬数据而不是软数据的这种偏好是文化上对男性特质而不是女性特质偏好的反映，也是男性在科学和其所服务的社会内部历史上主导地位的反映。” 尽管在法律上并不存在明确的对女性的政治排斥，但是，通过对个体的社会差异进行区隔与排序则是一种通行的做法，这实际上是将女性变成了由男性主导而达成的共识的接收者，而不是达成共识过程的参与者。

伊莱（Geoff Eley）把兰德斯关于法国革命时期就已经开始出现的那种对女性的排斥放在整个西方世界去加以验证，发现情况是高度一致的，对女性的排斥也普遍存在于英国和德国等国家的资产阶级公共领域中，也就是说，在这些国家中，性别排斥与其他植根于阶级形成过程中的排斥是密切相关和相互呼应的。伊莱认为，“这个由各种俱乐部和组织（慈善的、公民的、职业的和文化的）构成的网络，压根不是什么人都能进入的。相反，它是男性资本家阶层的竞技场、训练场及其最终的权力基础，而这一阶层逐渐将其自身视为‘普遍性阶级，准备宣称自己是最为合适的统治者。” 如果将视线进一步地延伸开来，则可以看到，这就是布迪厄所使用的“区隔”一词所要描述的内容，那就是，在公共生活中存在着处处都在使用的“区隔”，区隔成了一种界定新兴精英的方式，一方面与旧的贵族精英区分开来，另一方面也与被统治的大众和平民阶层区分开来。“在很多正式场合，受过良好教育的中产阶级白人经常表现得好像只有他们有发言权，他们的话才算数，其他人则往往由于不熟悉辩论的要求和议会程序中的手续和规则而变得沉默，他们即使发言，也会被那些负责人看做是在鼓动‘分裂。在很多现实的话语环境中，文化上存在差异，社会地位不平等的各种群体同居一处，此时强硬、好斗的标准以及按照竞争规则发言的要求就是强有力的消声器和评价机制。” 也许这种区隔所反映的是一种文化或精神，却又是与近代以来的社会中心—边缘结构联系在一起的，或者说，文化结构反映了社会结构的状况。因而，公共领域与私人领域的划分就以性别、种族、民族、肤色、性取向甚至城乡等为轴线而作出，处于社会边缘的妇女、少数民族、同性恋、农民的表达权就因此而被经常性地忽略了。说穿了，当社会的中心—边缘结构得到了文化上的支持后，社会精英就以把持话语权的方式排斥了差异，社会精英基于自己的话语权而表达出某个意见，并将这个意见强行地说成是全社会的共识。社会精英无论是说此一还是彼一社会问题可以转化为政策问题，整个社会都必须接受。哪怕自己有着完全不同的意见，也必须将社会精英们提供给他的那个意见作为全社会的共识加以接受。

现代化是一个持续差异化的过程，同时，在现代化的初期也形成了社会的中心—边缘结构，结果，尽管差异处在不断增长的过程中，却得不到足够的承认，而是在被吸纳到了中心—边缘结构中之后受到排斥。在关乎社会治理的一切问题上，差异都不再有意义，特别是在政策问题建构中，差异几乎没有什么影响。也就是说，在差异化的现代社会中，由于社会的中心—边缘结构对差异作出了高下优劣的排列，使社会中绝大多数的成员丧失了自由表达和参与的资格。他们不得不把社会精英的意见作为他们的共识，如果他们发出不同的声音，社会精英就会将之视为挑战并加以阻止，即使他们能够进入到辩论的过程中，社会精英所占据的话语权也决定了这种辩论不会让异见取胜。所以，公共生活完全受到了社会精英的把持和控制，并形塑出了一个排他的、单一的公共领域，这“无异于是用一个单一的、包罗万象的透镜把各种不同修辞和风格的规范过滤掉了。而且，由于不可能存在这种文化上真正中立的透镜，因此它实际上是越过其他群体赋予某一文化群体的表达规范以特权，从而使得话语同化成为公共领域参与的一个条件。其结果将是多元文化主义的消失（同时也可能是社会平等的消失）。” 通过经济上的不公平分配与文化上的错误承认，关于“谁”享有政策问题建构权的问题，则不能再理所当然的归于“人民”了，“人民主权”似乎已经成了陈词滥调。因此，精英治理、利益集团政治等成了民主政治背景下的反民主现实，政策问题建构权完全被精英所掌握。

显然，在每日的社会生活中都会出现各种各样的社会问题，究竟哪些社会问题可以转化为政策问题，是需要取得共识的。在民主政治的语境中，通过综合各种各样的意见而达成共识是被作为民主的基本功能看待的，所以，在启蒙思想家那里，民主是生成共识的基本途径。但是，在民主理想向实践转化的过程中，走上了代议制民主的道路，以至于民主形式化了，成为公意消解众意、普遍性扼杀特殊性、一般掩盖具体的工具。最为关键的是，在民主形式化的过程中生成了社会精英，并在强化社会的中心—边缘结构的同时确立起了社会治理的中心—边缘结构，以至于共识成了社会精英所拥有的话语霸权的代名词。随着达成共识的过程被社会精英所完全控制，政策问题建构权就成了社会精英所代表的利益得以实现的工具，也就不再是社会问题的真实反映。这个时候，有着潜在的或明显的重大影响的社会问题往往并不能顺利地转化为政策问题，而得以建构起来的政策问题可能并不是真实的社会问题，政策问题很可能是社会精英出于他所代表的那个阶层的利益实现的需要而加以建构的。所以，我们对于这样一个现象的经常性存在也就不难理解了：为什么公众往往觉得政府强制推行的政策与自己毫无关系？为什么政策问题建构一直在进行甚至达到了政策项目泛滥的地步，而与公众切身利益相关的社会问题却总也无法得到解决？为什么在政府不断出台某类（如抑制房价快速上涨、扩大就业等）政策时，却反而使那一类社会问题变得迅速恶化？其答案就是作为共识的政策问题是虚假的，并不是社会问题的真实反映。

三、以承认差异为前提的政策问题建构

差异与共识构成了对立统一的关系，共识本身就是以差异为前提的，是因为有了差异，才会提出谋求共识的要求。而且，共识的合理性也必须建立在差异的基础上，虽然现代社会治理在谋求共识的过程中排斥差异，但它在形式上又必须保持差异甚至维护差异，以求证明共识对于社会治理的意义，也同时以此来证明公共生活及其民主意识形态的价值。在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，差异与共识的辩证关系能够被维持在一个可控的范围内，虽然共识的达成一直是以排斥差异的方式实现的，但是，并没有使这种排斥达到足以让共识转化为集权的地步。同时，虽然社会的差异化进程受到了排斥和压制，但是，社会的差异化却迈着坚实而稳定的步伐，呈现出不可逆转的差异扩大化趋势。到20世纪中期，差异的扩大化已经成为非常清晰的社会现象，以至于学者们不得不大声疾呼“承认差异”、“包容差异”的要求。到了20世纪80年代，随着差异化的步骤加快，民主政治的危机开始显现了出来，以至于不得不去探讨民主政治转型的问题。正是在这一背景下，所谓“协商民主”、“公众参与民主”才相继出笼。然而，差异的扩大化已经将社会引入了高度复杂性和高度不确定性的历史阶段，达成共识的行动往往变得非常困难，而且所引发的社会成本之高也让人感觉到越来越难以承受。事实上，能够消解差异而达成共识的社会中心—边缘结构已经处在解构的过程中，在此结构中确立起来的任何一项共识也都会遭遇纷至沓来的质疑之声。另一方面，社会问题呈现出了爆炸式增长的势头，让人很难在不断涌现出来的社会问题之间去分辨出轻重缓急，以至于在哪一项社会问题需要转化为政策问题的问题上，也无法达成共识。面对这些问题，无论是基本政治制度层面上的协商民主，还是社会治理过程中的公众参与运动，都感到束手无策。所以，政策问题建构现在处在一个空前困难的时刻，无论是在民主的路径还是科学的路径中，政策问题建构都面对着无法协调的差异，而且这些差异是巨大的、广布的和分散的，包含着随时挑战共识、拒绝共识、毁灭共识的无穷力量。

差异与共识的矛盾是在20世纪中期开始激化的。这个时候，一大批被命名为“新社会运动”的事件纷涌而出，开展了“为了承认的斗争”。如果说近代早期所发生的是一场发现自我的运动，即自我觉醒并拥有了自我意识，那么，在20世纪中期出现的新社会运动则是一场差异觉醒的运动。近代以来的这个社会一直是在民主和科学的旗帜下追求共识的，无论社会治理的方式、方法在将近300年的时间内发生了什么样的变化，依据共识去开展社会治理则是不变的，所以，差异一直受到共识的压制、被共识所掩盖。新社会运动则是一波要求从共识中解放差异的运动，事实上也表现出了承认差异的诉求，甚至声言“为承认而斗争”。从女性主义的主张的不断变化中，我们就可以看到要求承认差异的运动持续地走向深入和不断地扩大其战果。在20世纪60年代，女权运动提出了关注女性特征的要求；后来提出了要求福利国家修正男性统治的主张；再后来，女权运动有了女性主义的形象，其影响超越了民族国家的疆限而扩散到全球范围，进而对凯恩斯主义主导下国家控制的合法性提出质疑，并提出了包括性别在内的类别边界消解之主张。在女权主义的引导下，原先由民族、族群、性别、“种族”等概念来作出区分的边缘群体纷纷行动起来，事实上汇聚成了一场“为承认而斗争”的社会运动。对此，一些追踪研究新社会运动的学者甚至认为一场革命性的社会变革即将发生，虽然这种看法在20世纪后期的新社会运动衰落中被证明是不实的，但20世纪中期所发生的这场“边缘革命”则是一项重大的历史性标志，那就是承认差异开始被作为一个基本的社会主题确立了起来。正如弗雷泽所述，在凯恩斯主义盛行的时候，“思考正义的主要关注点是分配问题。后来，随着新社会运动与多元文化主义兴起，重心转移到了承认问题上。” 也就是说，经历了新社会运动，差异与共识的关系发生了颠倒，近代以来追求共识而排斥差异的历史开始被改写成差异高于共识的新行程。

人类社会步入了一个高度差异化和差异多元化的阶段，特别是差异的觉醒让人们认识到，“我们其实都是持不同文化的土著，每一个不与我们直接一样的人都是异己、外来的。我们曾经认为看野蛮人如何从其想像和现实中区分事务是一个问题，现在看来，如何发现别人透过大海或通过回廊来组织其深富意蕴的世界则是一个问题。” 没有人能够完全理解处于其他社会地位的人所持有的观点，也没有任何观点是高居于其他观点之上的，任何差异所具有的独特性都可能无法被纳入一个统一的评价体系中。差异本身就具有平等的价值，“当人们就他们的意图和观点进行沟通时，他们会觉得在别人那里有某种值得了解的东西，因为这些视角超出了各自原有的经验，而且无法将其化为某种共同利益。” 在这种情况下，没有任何政府机构以及国家权威能够强大到控制并整合各方面差异的地步，因为没有任何一个社会主体能够把自己视为社会全体的代表。因此，泰勒认为，将妇女看作人类物种中第二等级的成员的观念“可以对被拒绝的人造成严重的伤害。为他人设计一种低劣和卑贱的形象，而这种形象又被后者所内化，就会构成实实在在的扭曲和压迫。” 同样，霍耐特也认为，由于把个体的完整性归因于他人的赞同或承认，以至于我们只有在与他人的交往中才能形成完整的自我，实现完整的自我。事实上，人只有在与他人同时在场时才能产生意义，人的差异只有在交往过程中才具有社会价值。这样一来，差异在社会的运行和发展中的意义就是必须得到充分认识的，相应地，社会治理也就必须在差异的前提下进行行为选择，甚至需要以差异为前提去重新构思制度设计与制度安排的问题。