朱茜玉　武权　王凌霄

摘 要：基于中国政府改革的不断深入和服务型政府的建设要求，政府绩效评估作为有效的政策和管理实践工具日益被重视和采纳。政府目标的多元化和政府的投入与产出无法精确量化，给政府绩效评估带来了一定困难。我国政府开展绩效评估具有重要意义，同时契合十八大对于我国公务员队伍建设的要求，但我国政府绩效评估的发展还刚刚起步，在政府绩效评估的机构、制度、程序等方面都存在许多问题，笔者主要分析绩效管理评估体系在中国实践中的现状。

关键词：政府绩效；评估；制度障碍

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0110-02

经过了三十多年的改革开放之后，中国经济得到了长足的发展，经济的发展促使了政治领域和社会领域取得了相应的成就。社会已由计划经济时代的“单位制社会”和“全能政府”社会，向和谐社会，“有限政府”和“服务型政府”转变。对于经济领域的改革有成本和收益进行评析，而对于公共部门的绩效考核，目前国内还处于探索阶段。然而迫于公众的压力以及政府自身存在以及发展的需要，现代政府需要在基于有限财政预算的基础上向公民以及社会提供高效的服务，提高政府本身的管理绩效的同时，提高整个政府的组织绩效，因此，政府绩效评估作为一种有效评估政府行为及结果的重要管理工具，日益在公共行政范畴内受到了广泛地关注。自2006年1月，中共中央组织部领导干部考试与测评中心启动中澳合作平衡计分卡中国化模式研究与推广项目，黑龙江省海林市代表政府部门参与了该项目的试点工作。在多方的共同努力下，海林市设计了整套平衡计分卡体系、平衡计分卡、指标卡、行动方案和绩效考核量表，并且自一把手到中基层干部以及基层公务员都量身设计量表对其进行考核，这是政府绩效评估改革的一大创新性的尝试[1]，这是我国的首次对于政府绩效考核的实证落实，为了进一步完善我国的政府绩效考评体系，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍的要求。

一、政府绩效管理评估的历史追溯

政府的绩效评估的学术研究可以追溯到1910年，首次由库克在一份题为《学院与工业效率》的文章中提出了如何来测量大学当中的工作效率。而二战之时，政府绩效评估正式在美国得以实践。克拉伦斯·雷得累和赫伯特·西蒙在著作《市政工作衡量》当中，提出了评估的五个方面的内容（需求，结果，成本，努力，业绩），同时将后三项合并作为对行政效率的测量[2]。而公共组织评估起始于20世纪60年代，首先在美国得以应用，而到了20世纪70年代，运用管理手段对公共组织进行评估则一度成为高潮，比如美国尼克松政府和英国撒切尔政府都一定程度上运用了这一技术。在经历过持续的行政改革之后，美国在克林顿时期取得了较大成果，于1978年制定《文官改革法》，新一轮的政府改革的开始；然而1993年《政府绩效与结果法》的颁布，进一步表明了政府公共部门的绩效管理往规范化与法制化的大方向有序地推进。到了70年代末，撒切尔夫人上台之后进行的新自由主义政府改革，推行国有企业私有化，开展政府部门和私有部门的竞争机制，注重服务质量，限制公会力量，通过一系列的行政改革，从而确立了英国的公共部门的政府绩效管理制度[3]。90年代之后新公共管理运动兴起，研究者关注的焦点转向了能否让“顾客”满意，服务质量则变得更为重要，在西方行政管理实践中，“效率至上”的原则渐渐被注重服务质量所取代，因此公共服务更关注质量水平以及所产生的效益。绩效主义发展至此，已经被西方各国接受，因此其方法及过程更加规范化，同时也逐渐建立起来了系统的评估体系，同时逐渐由模糊的定性转向了定性与定量相结合，政府绩效有了显著地提升，不仅仅是美国和英国这两个广泛应用政府绩效评估的两个国家，澳大利亚、法国等国家都相继将政府绩效评估作为了行政改革非常重要的一部分，建立了十分完整的科学评估体系，以至于西方学者惊呼“评估国”正在出现。一位专栏作家也对此感叹到：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辨（reasoning）不再受尊崇，信服（conviction）才是一切。”

在我国，政府绩效评估也日益受到了重视，《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一个较为系统的政府绩效评估体系，它将绩效考核的内容分为3个大类，即职能、影响和潜力指标，共由33项指标构成[4]。唐任伍则更为重视测度指标的选择，并参照IMD（瑞士国际管理发展学院）的测度原理，设计了专门针对提高我国省级政府工作效率的体系，其内容涉及居民福利，政府公共服务的提供等[5]。然而，中国的政府绩效测评仍然是起步状态，仍需大量的工作去完善。

二、政绩评估中的现实价值

（一）实现政府运转优化

中国政府绩效评估不仅仅可以评估政府的管理绩效以及组织绩效，与此同时能够及时监测政府的工作状态，优化政府的内部管理，中国政府绩效管理评估不仅可以评估政府的管理绩效，同时利于监测政府的工作状态，有利于改进政府的内部管理，预测政府工作的发展趋势[6]。中国政府绩效管理评估的作用表现在：首先，政府绩效评估是推进我国政治体制改革的重要环节。改革开放以来，市场领域的建设的前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平、公正，政务公开、公共决策中的民主机制等等，在进一步深化改革过程中，必须对政府效益进行评价。同时党的十八大对于公务员以德为先，注重实绩的要求，而政府绩效评估能够有效对于公务员执政办公的行为进行管理、激励与矫正，更充分说明了政府的绩效管理评估的重要性。

（二）提高政绩，实现科学管理

政府绩效评估能够有效提高政府绩效，减少决策的失误和错位，制定出科学的管理目标。同时在实施行政工作时，绩效评估为工作中的反馈和修正提供了信息支持。由于政府本身信息采集较为困难和信息不对称性，许多政策和社会自由的配置大都是根据部门利益偏好的考虑做出来的：当领导人在决定增加预算时，以追求部门利益而损失了公众利益；尤其表现在当削减预算时，盲目削减，导致大量“烂尾”项目和工程的存在，导致政府权威的流失，而政府绩效评估则能够较好地规避这一问题。政府绩效评估有利于在组织内部形成追求绩效的意识，从而提高政府内部的管理绩效，进而提升整个政府的绩效。

（三）提高政府威信

政府绩效评估可以有效维护政府信誉，提高政府形象。政府绩效评估能够向公民和社会展示政府的工作成果与状况，是公众力量制约政府的有效方式。由于政府所提供的公共产品具有垄断性，政府没有竞争意识，服务质量低，许多涉及到公民利益的信息也并没有得到有效公开，政府的工作很多都是“暗箱操作”。而政府绩效评估将政府的工作状况、财政预算暴露在了阳光之下，能促使政府规范自身行为的同时，获得公民的支持与信任。而另一方面，政府绩效评估不仅是展示政府工作成果，它也将政府在一段时期内的不足暴露了出来，但这不一定会损害政府形象，政府受到来自于民意方面的压力对不足之处进行改革，反而能树立更好的政府形象。

三、政府绩效管理考评体系的完善

虽然政府绩效评估对政府产生正向效应，但我国政府绩效评估发展时间较短，未形成完善的中国政府绩效管理考评体系。

（一）中国政府目前绩效评估指标体系不健全

现有的资料表明，中国政府绩效评估体系的目标维度主要有“3E”（efficiency， effectiveness ，economy）和“政治—经济—社会”三维逻辑框架[7]，“综合指标—分类指标—单项指标”逻辑框架[8]，然而随着社会的发展，我国政府绩效评估的目标仅仅围绕3E已不能满足社会的需求，与此同时，出于目标管理的痼疾和指标体系的不健全，地方政府往往存在目标之外的事项置之不理的问题，而指标体系不健全则更导致政府绩效评估结果不全面。且我国政府绩效评估指标设置陈旧，未能与我国现状完全契合，且导致地方政府“对公式现象”一直未能得到有效解决。

（二）政府绩效评估具有垄断性和封闭性

由于政府部门存在垄断，目标复杂性，以及产出的无形产品，产出的中间性，最终商品的非商品性和生产过程的劳动密集性，生产技术的不确定性，政府活动要求政府与公民之间的互动[9]等等导致政府绩效评估困难，从另一方面来说，即使要求公民参与政府绩效评估，但由于我国公民素质较低，公民参与限度是制约公众评议政府的重要因素。正如詹姆斯·威尔逊所言“要度量一个机关的输出量常常是困难的——实际上，即使是只对什么是国家部门的输出做一番设想都足以令人头昏脑涨”[10]。同时，国家关于信息公开事务方面尚未存在制度漏洞，典型的“三公”消费数据，政府绩效考核的模糊化处理影响了政府的威权形象，政府在公民心中的权威受到弱化，不利于公共政策的进一步推行。

（三）缺乏定量分析

中国的政府绩效评估，目前主流是定性分析，定量分析不足，缺乏的足够的数据的支撑。目前的关于中国政府绩效评估主流的分析仍是简单的指标体系建设，简单的考核，缺乏具体的量化和测算[11]。主要是书面化的指标体系的现实测量，大量的主观判断，没有足够的具体的数据测算和演变，缺乏足够的支撑。定性化的测量容易导致绩效管理程序的非规范性和非制度化运作，容易产生腐败和“设租”行为，违背了绩效管理评估的初衷，不利于政府的服务型转变和社会管理创新的实现。

总之，中国的绩效管理评估之路道路曲折，现实的大量的制度，流程，观念的羁绊影响了其发展和进步，但中国政府的改革信息，十八大释放的关于建设优良的素质过硬的公务员队伍来看，政府有决心和毅力来实现中国政府绩效管理评估的加速前进。

参考文献：

〔1〕方振邦.平衡计分卡在我国县级政府绩效管理中的应用研究[J].理论探讨，2008（04）：134-139.

〔2〕[美]艾伦·希克.通向计划规划预算之路：预算改革的阶段[M].彭和平等：前揭书，249.

〔3〕蒋嵘涛，熊少虎.基于平衡计分卡的政府绩效管理[J].“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会论文集.2008.81-86.

〔4〕桑助来，张平平.政府绩效评估体系浮出水平[J].瞭望，2004（29）：24

〔5〕唐任伍，唐天伟.政府效率的特殊性及其测度指标的选择[J].北京师范大学学报，2004（2）：100-106.

〔6〕盛明科.地方政府绩效评估指标体系构建及其应用研究[D].湘潭：湘潭大学，2005.17-19.

〔7〕臧乃康.政府绩效评估及其系统分析[J].江苏社会科学，2004（2）：141.

〔8〕彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究[M].长沙：湖南人民出版社，2004.172.

〔9〕张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.330-331.

〔10〕[美]R.J.斯提尔曼.公共行政学[M].北京：中国社会科学出版社，1998.143.

〔11〕崔寿君，惠婷.政府投资项目社会效果评价方法研究[J].长春大学学报，2011，21（11）：27-29.

（责任编辑 王文江）