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寻找“放管结合”的均衡点:垄断行业政府监管改革研究

2015-12-10雷德雨

关键词:均衡政府监管

摘 要:十八届三中全会首度提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,并清晰界定政府职责,即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。垄断行业政府监管①是重要的政府职能,在我国新兴加转轨的背景下,表现为对以前的严格管制的放松过程,又是新的监管政策与制度的建立和实施过程,是推进法治政府建设、实现政府治理现代化进程中的重要一环。当前必须完善垄断行业政府监管的法治环境,在法治基础上以政府职能转变为突破口,探索简政放权、放管结合的均衡点,根据不同行业、不同环节的垄断性质,确定不同的监管目标和措施,强化监管能力、创新监管模式、建立完善的监管效果评价体系,使得政府监管成为一项高效的政府治理工具。

关键词:放管结合;均衡;垄断行业;政府监管

中图分类号:F011 文献标识码:A 文章编号:1673-2596(2015)11-0074-03

一、问题的提出

对垄断行业的政府监管是市场经济国家的一项重要政府职能,主要是在自然垄断和信息不对称的领域,为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用,政府机关用法律权限,通过许可和认可手段,主要采取行政审批的形式,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制,②实现社会福利的最大化。与西方政府监管不同,我国垄断行业政府监管改革是在计划经济向市场经济转轨的历史进程中实施的。计划经济时代,政府通过市场准入限制、价格规制、数量限制等规制方式直接对微观经济活动进行全面、深入的干预,指导和调控企业的经济活动。③垄断行业政府监管改革以来,我国基本建立了相关行业的政府监管体系和若干行业法,走上了依法行政的轨道。但我国对垄断行业的监管还不成熟,存在规则实用性差、监管过程不透明、监管缺乏法律依据等诸多问题,与此同时,垄断产业部分环节管制过多过严,市场竞争不足,产品和服务资费高,透明度低的问题仍然是社会反映强烈的热点问题之一。现代监管制度的建立,关键在于政府职能的转变,体现“放松经济管制、加强社会性管制”的原则,大幅度减少政府对企业微观活动的直接干预和自由裁量权。④

顺应国家治理现代化的要求,政府应以自身职能转变为突破口,更好发挥政府作用,完善垄断行业政府监管的法治基础,充分体现规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式,放管结合、善治善管,从事前审批转向事中、事后监管,从微观干预转向宏观调控,从分配资源转向公共服务,从创造财富转向创造环境,更好地发挥服务作用,还权于市场、放权于企业。切实把政府职能转到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境上来,减少行政审批和公共权力对资源配置的主导,充分体现服务型政府和规制型政府要求。

二、我国垄断行业政府监管现状和存在的主要问题

当前亟待从我国垄断行业政府监管现状出发,坚持问题导向,深入研究存在的主要问题,着力转变政府职能、提高监管效能。

(一)我国垄断行业政府监管现状

1.政府监管体系逐渐建立

通过逐渐放松进入和价格管制,我国垄断行业政府监管经历了由计划经济时期的行政性管制到目前市场化监管改革转变的过程,政府监管体系逐渐在垄断行业建立起来,并初步形成了竞争性的市场结构。以代表性垄断行业监管为例,如表1所示,中国电信业经历了从政企不分到引入竞争、多次拆分重组的过程,形成了中国电信、中国移动、中国联通三家运营商的竞争格局,监管机构是工业和信息化部。中国电力产业在2002年电力体制改革后,形成发电侧由五大发电公司⑤组成的发电市场竞争格局,以及供电侧由国家电网和南方电网两大电网公司组成的产业组织格局,并成立了监管结构即国家电力监管委员会(以下简称“电监会”)。中国民航业形成了中国航空、东方航空和南方航空三大航空企业和民营航空公司并存的竞争性市场结构,监管机构是民航总局。我国证券市场初步建立起以政府监管为主导,集中监管和市场自律相结合的市场监管框架,并成立了监管机构即证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)。

2.逐渐走向依法行政的轨道

如表1所示,在垄断行业监管改革过程中,代表垄断行业相继颁布行业法,结束了垄断行业政府监管无法可依的历史。随着相关行业法律、法规及规章的逐步建立,中国垄断行业政府监管开始走向依法行政的轨道。

(二)存在的主要问题

1.政府监管的法治环境尚不完善

放松进入和价格审批事项和创建监管机构后,我国垄断行业政府监管体系已经基本建成,但相关的监管法律和法规建设却滞后于我国政府监管的改革实践。

(1)政府监管缺乏立法依据

有些垄断行业未出台基本法,法律的缺失直接导致政府监管的法治化、制度化程度低。即使已颁布的行业法,也由于立法的历史背景和立法思想等方面的原因,实际上并没有对市场经济条件下政府监管的目的、原则、程序、基本方针和监管机构的权限做出系统、有效的规定,⑦政府监管缺乏法治基础。如我国尚未出台《电信法》,电信行业往往以政策文件的形式对改革过程进行规范,影响了监管的透明性和可监督性,制约了电信市场公平、公正、合理地开展竞争。已颁布行业法的,如我国《电力法》没有就成本、收益的合理范围做出明确的规定,导致我国输配电环节没有形成独立的价格,是我国电力行业体制改革的主要难点所在。

(2)监管机构法律地位不明确

此外,西方国家垄断行业政府监管的一项重要经验是通过行业立法,授权专业监管机构对垄断行业依法行使监管职能,从而保证监管机构法律上的独立性。我国垄断行业监管机构的法律地位不明确,难以保障依法独立实施行业监管。如《电力法》未明确国家电监会的法律地位,电监会成立以后,很多电力监管职能仍分散于国家发改委、财政部、国资委等政府机构。监管职能的分散势必造成监管职责不清等问题,⑧不利于政府监管职能的发挥。

(3)政府监管过剩和监管缺位并存

诸如电力发电、售电,电信长途和移动电话业务等竞争性环节存在政府进入、定价管制过严的问题,同时我国证券发行环节管制过多过严,上述现象不适应垄断行业技术进步和产业变化,不利于相关行业体制改革的持续推进。与此同时,在应当强化监管的领域,如输配电、本地电话业务等自然垄断环节,以及证券新股发行中出现的造假行为、利益输送、财务粉饰,以及各种破坏市场公平博弈特征的市场操纵行为的监管、执法力度不足,存在监管缺位现象。

2.政府监管工具单一

根据西方国家政府监管改革经验,随着垄断行业的技术进步,某些行业或环节会表现出竞争性特征,如电力行业的发电和售电环节、电信行业的长途和移动通信业务等,对这些竞争性环节需要取消行政审批。与此同时,不宜于引入竞争的自然垄断环节如输电和配电环节、电信业本地通话服务则仍需要保留行政许可,这要求政府区分不同行业和不同环节采取不同的监管工具,激励和引导企业加大技术投入、提高生产效率。但当前我国垄断行业政府监管工具较为单一,对激励性监管工具运用较少,监管激励性效应不足。如抢占未来低碳经济制高点,我国电力行业亟待实施分布式发电和智能电网技术开发,但当前我国电力定价模式缺乏科学性与合理性,突出表现在利润基数的形成缺乏合理的衡量标准,线性的定价模式缺乏对企业提高效率和改善经营绩效的激励。我国电信行业开发也面临类似的问题,开发下一代电信技术网是改变我国电信基础设施落后的局面,提高网络带宽、降低电信服务价格的必然要求,但我国现行的定价基本方法是合理回报定价,利润率的确定缺乏依据,对运营商激励效能不足。

3.政府监管能力不足

政府监管能力不足是提高垄断行业政府监管效能的主要障碍,一方面表现在监管机构和垄断企业之间的信息不对称问题,如我国电力行业监管的主要难点是电价监管,由于历史成本数据的缺失、输配售一体化体制下公共成本分摊的困难以及专业监管人才的匮乏,电力企业比监管机构拥有明显的信息优势,使得监管者很难掌握电力企业的真实成本信息而进行有效定价。另一方面表现在政府事中事后监管能力不足,简政放权后政府监管的重点后移,后端监管能力不足的现象必须改变。如我国证券行业将取消股票发行上市审批制度,实施注册制改革,但当前监管方式基本停留在手工阶段,电子取证等科技监管手段尚未充分运用,监管信息分散化、碎片化,⑨不利于发挥事中事后监管的风险控制和事后惩戒作用。

三、垄断行业政府监管改革的主要方向

(一)依法监管

我国政府监管改革历程是在逐步放松严格的进入和价格审批的基础上,逐渐构建法治基础的过程。今后的改革中应当更多地借鉴国外政府监管的成功经验,以监管立法为先导工作,明确政府监管的范围、监管依据和明确的实施程序,从夯实法治基础层面为实现我国垄断行业的简政放权、有效监管的动态均衡奠定重要的基础。

1.制定、完善垄断行业法,夯实政府监管的法治基础

我国垄断行业改革已经进入攻坚阶段,垄断行业涉及面广,是一项复杂而系统的工程,亟待夯实政府监管的法治基础。当前应抓紧修改和完善已经颁布的行业法,如《电力法》、《民用航空法》、《证券法》、《铁路法》等。加快新的行业立法,包括《电信法》等。以规制立法为先导从而使规制改革有法可依,通过法律来界定政府的职能与改革实施程序,从法律层面规范垄断行业发展。对于可以由市场实现资源配置的竞争性环节,可减少一批行政许可事项,取消部分限制性、禁止性规定,同时充分发挥监管部门的作用,回应社会关切、强化监管执法和法律责任。同时要根据变化的行业特征适时地对监管政策做出调整,引导企业的健康发展。

2.明确监管机构的法律地位

首先明确政府、垄断企业和监管机构三者在政府监管体系中的相应职能和责任,必须确保监管机构独立于政府和垄断企业的相关决策职能之外。同时探索建立政府监管权力清单制度,明确政府监管的权力实施范围和监管流程,推进依法行政、依法监管。

3.监管改革于法有据

在行业立法中应根据垄断行业及各环节的技术特征,对可引入竞争的环节和需保持政府行政许可的环节进行科学的分类,在竞争性环节减少一批行政许可事项,取消部分限制性、禁止性规定,同时强化事中事后监管执法和法律责任。在自然垄断环节采取适合的政府监管工具,营造竞争环境,引导企业强化科技创新、提高产品质量和服务效率。做到重大改革于法有据,推动行政监管向依法监管转变。

(二)丰富政府监管工具箱

在梳理垄断行业竞争性环节和自然垄断环节的基础上,转变政府职能、提高监管效能要改变政府监管工具单一的局面,创新监管手段,根据监管领域的特点安排具体的监管手段和方式,⑩丰富政府监管工具箱。首先,对于竞争性的业务,如发售电环节、长途和移动通讯,要在简政放权的基础上,充分运用负面清单工具创建公平竞争的市场环境,强化事中事后监管、净化市场秩序和引导市场行为。对于不宜引入竞争的自然垄断环节,要大力采取激励性监管工具,如模仿竞争机制的特许权投标、区域标尺竞争及拍卖机制等,价格监管方面可采取激励性的上限价格监管等,激励垄断企业提高服务质量和生产效率,实现健康和可持续的发展。

(三)强化政府监管能力

在政府监管实践中,要采取新的监管技术和思路,尽量减少信息不对称带来的劣势,强化政府事中事后监管能力、提高监管效能。如运用大数据处理技术,依托日常监管中形成的垄断行业质量、成本、价格和收益等数据,建立科学的数据分析模型,开展大数据监管实践。特别是在证券行业,可以采取大数据分析技术,监控、收集、分析市场数据,预警异常的市场交易行为,实现精准的现代化监管,提高执法精度和效率,全面提高监管效能。

(四)强化社会性监管

根据发达国家政府规制改革的经验,放松规制和实施激励性规制政策往往带来产品质量下降的风险,政府管制缺位也会引发风险,如使得原本垄断行业内生性的公共产品属性被破坏,{11}政府应当强化社会性监管,加强垄断行业产品和服务质量监管,切实保障普遍服务。另一方面,应当积极引入社会这一治理维度,鼓励广泛的社会参与,如建立更为完善的垄断行业产品和服务质量、价格的听证会制度,以及在信息不对称的领域如证券业加强证券业协会等自律组织建设,从社会广泛参与的角度提高政府监管的效能。

(五)建立完善的监管效果评价体系

目前,我国还没有建立完善的监管效果评价制度,缺乏系统、统一的监管效果评价方法,{12}实现简政放权、放管结合的高效政府监管体系客观上要求建立完善的监管效果评价体系,应当采取适当的指标体系客观全面地对垄断行业政府监管的成效进行评价,并采取适当的分析技术研究影响政府监管效果的各种因素及其作用机制等,为完善政府监管体系、垄断行业体制改革提供必要依据。

注 释:

①文献中监管又称为规制或管制。

②〔日〕植草益,朱绍文,胡欣欣,等.微观规制经济学[M].中国出版社,1992.27.

③⑦张红凤,杨慧,等.西方国家政府规制变迁与中国政府规制改革[M].北京:经济科学出版社,2007.4,381.

④{12}肖兴志,齐鹰飞.郭晓丹,等.中国垄断产业规制效果的实证研究[M].北京:中国社会科学出版社,2010.8,8.

⑤中国华能集团公司,中国大唐集团公司,中国华电集团公司,中国国电集团公司,中国电力投资集团公司。

⑥2013年3月,为统筹推进能源发展和改革,加强能源监督管理,国务院机构改革和职能转变方案将国家能源局、国家电监会的职责整合,重新组建国家能源局。

⑧王含春.自然垄断产业价格规制改革研究[D].北京交通大学博士论文,2011.17.

⑨肖钢.推进股票发行注册制改革 探索事中事后监管机制[N].证券时报,2015-1-16(4).

⑩杨伟东.行政监管模式变革[J].广东社会科学,2015(1).

〔11〕雷德雨.我国深化政府规制改革的理论依据、行业经验和政策选择[J].中共贵州省委党校学报,2014(1).

(责任编辑 徐阳)

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