文/连淑萍

论新形势下地方融资平台的转型发展

文/连淑萍

地方融资平台经过多年的发展，在不断扩增壮大的情况下，融资规模逐年递增，在各级政府的城市建设投融资建设中起到了重要作用，但随着国发19号文和43号文的出台，地方融资平台的清理整顿势在必行，谋求转型发展也变得刻不容缓。

地方融资平台；管理；转型

一、地方融资平台的兴起和作用

（一）地方融资平台的兴起

从2000年开始随着经济体制改革的逐步深化，城市各项基础建设加快了建设投入的步伐，由于受限于国家银行信贷资金的严格管控，地方政府为了弥补城市建设发展资金不足的问题，同时为了规避法律障碍，相应地设立了各类代行政府职能的投融资公司，即地方融资平台。所谓地方融资平台（俗称城投公司），是指地方政府发起设立的，通过划拨土地、注入股权等资产，迅速包装出一个资产和现金流等财务指标均可满足投融资标准要求，用国有资产作为抵押，地方政府提供担保，必要时以财政补贴作为还款承诺，以向银行借贷或发行城投债等融资为目的，主要承担政府投资项目融资功能的公司。融集资金主要用于政府的市政建设、保障性住房建设等基础设施建设项目。根据地方融资平台的经营类别，主要有三种形式：一是纯粹的融资公司，自身不进行生产经营，由事业单位相关人员兼任；二是既有融资职能又有经营职能的融资项目公司，这是最普遍采用的地方融资平台形式；三是纯粹的项目公司，为项目建设融资而成立的平台公司，业务比较单一。

（二）地方融资平台的作用

地方融资平台经过多年的探索和发展，随着2009年国家4万亿投资计划的逐步实施，大量新的投资项目开始启动。在地方政府的大力支持下，地方融资平台如雨后春笋般的设立，平台的数量得到了飞速发展，融资规模和能力在不断扩大，成为地方政府为中央项目配套资金来源的重要手段。地方融资平台的快速崛起是中国刺激政策的重要组成部分，在应对金融危机的过程中，其融通资金和投资的能力得到了淋漓尽致的发挥，其间发挥的作用得到了社会各界的普遍认可，也成功推动了中国经济的快速复苏，成为了经济复苏的主力军。

二、地方融资平台转型的必要性

（一）转型的原因

2009年开始地方融资平台数量呈现暴发式增加，使得负债规模也在急剧增大，加上城投债的密集发行，引起了经济学界和政府相关部门的忧虑。负债规模的居高不下将导致地方政府偿债压力加大，违约风险暴发的危机成为亟待解决的新问题。2010年国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号文），从清理核实地方融资平台债务、对地方融资平台进行规范、加强融资平台融资管理和银行信贷管理、制止地方政府违规担保承诺、加强组织领导确保落实五个方面进行了明确规定。这是国家首次针对地方融资平台清理、规范、整顿，实施管理的重要文件。

虽然19号文对地方融资平台进行了规范划分和清理整顿，但是由于地方融资平台是我国应对金融危机刺激经济复苏的产物，刺激政策不可能迅速退出，如果当时撤出对地方融资平台的支持，政府项目将出现资金“断流”，导致产生大批“烂尾工程”，继而波及在建工程的后续投资，并引发不良贷款的激增。各级地方政府出于以上多方面的考虑，一些本应划入退出类（完全由政府偿还债务）的融资平台也被划分为经营类，没有得到有效的清理，这类平台公司在其后各级地方政府的融资中起着重要作用，也导致了2010年的地方融资平台清理整顿不太彻底，流于形式。

鉴于地方政府债务的快速增长，地方隐性债务管理无序的现状，2012年底财政部等四部委联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）。再次将地方融资平台发展转型推到了风口。2013年国家审计署对地方债务进行了全面审计摸底，据审计报告显示，截至2013年6月，全国共有7170个融资平台公司。目前有媒体报道称，地方融资平台公司已突破万家，城投公司债务更是迅猛增长，为了赶上地方政府债务的末班车，2014年底平台公司出现了突击融资的现象。不仅导致国家预算法对地方政府私自举债行为的约束力减弱，而且使得地方债务中蕴含相当大的财政风险。

（二）转型的必要性

针对2013年审计署对地方债务审计摸底情况，为了彻底解决地方债务管理

失衡， 2014年10月国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）。这是继党的十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”之后，我国对加强地方政府性债务管理工作进行的一次全面部署，也是对地方融资平台的彻底清理整顿。43号文中明确规定了剥离地方融资平台的政府融资职能，地方融资平台的债务纳入地方政府债务，融资平台不得新增债务。财政部随后印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号），重申对纳入政府债务的地方融资平台负债纳入预算管理，通过发行地方政府债券置换。

2014年底财政部对地方性债务进行了全面摸底排查审核上报，对2013年6月底认定的地方政府债务和2013年6月底之后新增的符合规定的地方融资平台债务全部纳入了地方政府债务统一进行预算管理。地方融资平台今后将彻底脱离政府的融资职能。

三、地方融资平台转型趋势

43号文中明确建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，为地方政府破解融资困境提供了良好平台。作为地方政府举债搞建设的全国上万家担负政府融资重任的地方融资平台被剥离政府融资职能后，今后将不能再以政府的名义举债，政府也不能为其发生的债务提供担保或隐性保证。地方融资平台面临的生存困境摆在了眼前，转型势在必行。如何转型？是我们要深思的问题。个人认为应从以下几个方面来着手：

（一）分类治理

分类治理是地方融资平台转型的前提条件。地方政府作为设立融资平台公司的倡导者，对此要有主动改革的决心和态度，积极推动平台平稳转型。各级国资委作为地方融资平台国有资本的出资人，应以“管资本”为主，可以参照2010年国家对地方政府融资平台管理时的归类划分，进行核实清理、促进转型发展。

首先，通过对地方融资平台的重新鉴定分类，对无任何项目实体，完全以融资为主要目的的平台进行清理后退出，债务由政府相关部门通过发行政府债券进行置换。

其次，对属于纯项目公司的地方融资平台，全面摸底，明晰所属公司的产权关系和资产状况，对其产生的单一地方政府债务统一由政府债券置换。地方国资对此类平台要按照精简高效、资源合理配置的原则，通过兼并重组，壮大企业，既要保证项目公司的后续工作正常衔接，又要推动企业去行政化、实施市场化运营。

（二）政府支持

地方融资平台公司作为转型主体，要通过市场化改革，规范公司法人治理结构，在公司管理体制和组织架构上，真正实行政企分开，着力提高适应市场化的经营管理能力，加快实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的公司化转型。由于地方融资平台长期在体制框架内运作，如何培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划、资源整合、集团管控和经营管理等水平和能力，是实现向市场化和实体化转型，真正成为自主经营市场主体的关键要素。这就要求各级政府在地方融资平台（特别是企业性质的平台）转型过程中，不能撒手不管，放任自流，不仅要在各方面给予大力支持、大开绿灯，而且也要给予政策上的优惠，业务上倾斜，才能有利于平台公司转型的平稳过渡。

首先、对于地方融资平台原有的政府投资项目，要保持工程项目的延续性，合理地进行债务的衔接，按照谁建设谁举债，后续的融资按照《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）执行。对原先为融资而由政府与银行、发债方签定的担保合同、代建协议、BT/BOT回购协议等合同中约定的特许经营权、财政补贴等收益性条款，不能流于形式。真正落实到位，使平台公司有自主经营的权力和长期稳定的收益，只有这样地方融资平台的转型才能彻底。

其次、针对当前政府投融资创新，国发43号文明确将积极推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本积极参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营当中，减轻政府的举债压力。财政部、住建部、国家发改委、国家开发银行等各部委也相继发布了《关于市政公用领域开展政府与社会资本合作项目供应推介工作的通知》、《中华人民共和国政府服务采购实施条例》、《关于推进开发性金融支持政府与社会资本合作有关工作的通知》等多个关于PPP项目的相关文件。地方政府应在业务上倾斜于地方融资平台，使其成为今后PPP项目参与主体。同时要做好地方融资平台项目转型的风险控制，应重点控制新的或有债务发生。地方融资平台则要抓住机遇，利用原有与政府合作项目的便利，获得更多的PPP项目专项资金，利用自身融资的优势，用PPP项目特许经营权、财政的增信支持获得更多的项目优惠贷款，维持项目的建设和经营。

（三）按照要求

地方政府应设立PPP项目专门管理机构，储备一批投资规模大、技术发展比较成熟、合同关系比较清楚的PPP项目。由政府授权的投资主体与社会资本签订项目合作协议，组建PPP项目公司。地方融资平台要积极地与政府沟通转型成为政府授权的项目投资主体或授权经营的公司。作为PPP项目组织实施单位，要利用以往项目建设中积累的经验，共同参与项目的前期认证、中期建设及后期运营等管理，共担风险、共享收益。

综上所述，地方融资平台要抓住转型发展的机遇，利用平台原有的优势和国家的各项政策优惠，不断创新，壮大壮强，真正发展成为自主创新的投融资一体的公司，为国家的经济建设再次作出重要的贡献。

（作者单位：大同市经济建设投资有限责任公司）