吴婧，翟国方，李莎莎，何仲禹

(南京大学建筑与城市规划学院，江苏南京210093)

业务持续规划及其在我国防灾事业的应用展望*

吴婧，翟国方，李莎莎，何仲禹

(南京大学建筑与城市规划学院，江苏南京210093)

突发性灾害事件威胁着城市的发展，面对越来越严峻的防灾减灾形势，欧美、日本等发达国家的业务持续规划(Business Continuity Plan，BCP)在城市公共安全建设中发挥着越来越重要的作用。依据欧美和日本制定的BCP规范、指南以及规划成果，系统介绍了BCP的内涵、特点及内容，并探讨了与其他城市防灾减灾相关规划的关系，最后介绍了目前BCP在国外的发展情况、在城市防灾中的作用和效果，并总结BCP对我国城市公共安全建设和灾害应急管理的启示，以及未来在我国的应用展望。目前我国尚未将BCP运用于城市防灾减灾中，而这种新规划的防灾减灾观点和做法都值得我们学习和借鉴，将来应将其应用范围拓展。

业务持续规划;城市防灾减灾;灾害应急处理;公共安全管理

进入21世纪以来，威胁城市的灾害日益多样化，这些“天灾人祸”都给社会经济发展带来了巨大的挑战。随着现代生活对信息技术依赖的不断加强，更多风险层出不穷，更加难以预料。此外，随着社会联系的加强，灾害造成外部条件的变化也可能对自身造成巨大影响。在越来越严峻的灾害形势下，业务持续规划(Business Continuity Plan，BCP)作为防灾减灾规划的补充和拓展，受到了发达国家的重视，目前美国、日本的各级政府机关都已经制定了BCP，并积极向民间企业推广，大大提高了全社会的防灾减灾能力。经过长期的努力，BCP在整个社会公共安全系统中发挥着越来越重要的作用，在城市防灾减灾的实践中也产生一定效果［1-3］。

我国BCP研究起步较晚，目前仅停留在信息部门主导，以灾害(或数据)恢复为主体的低级阶段［2］，本文目的主要是介绍BCP及其与城市防灾减灾规划的关系，并探讨其在我国城市防灾减灾中应用的可能性。

1 BCP的产生及其发展

1.1 BCP的内涵

业务持续规划(Business Continuity Plan，BCP)是在突发灾害中防止由于重要业务环节断裂导致全局瘫痪的规划。BCP强调系统整体最低性能的维护和业务恢复的主次，即在突发灾难下利用有限的人力、财力、物力优先保障最重要业务的持续，以维持整体的基本机能不瘫痪，即便重要业务中断，也能集中力量在最短时间内恢复其基本运行，将损失降到最低。BCP的主要作用是将灾害损失控制在容许的限度内，缩短恢复正常运营的时间［4］(图1)。BCP的保障目标包括四个层面，首先是保证生命安全，其次是防止次生灾害的发生，再次是保证业务的持续，最后是在此基础上参与区域协调［6］(图2)。

图1 BCP的概念示意图［5］

图2 BCP的目标示意图［6］

1.2 BCP的主要内容

根据实施主体不同，BCP可以分成政府维护城市运营的规划和企业应对风险的规划。城市层面的BCP和企业的BCP是相辅相成的，共同构成城市灾害应对体系。虽然不同层面BCP针对的具体风险和防御重点不同，但制定BCP的主体框架相似。

参考国外已有的市政BCP、BCP指南以及国际相关规范，归纳BCP的内容主要包括以下几个方面:基本方针和原则;受害预测，评估可能遭遇的损害情况;从众多业务中挑选出在非常时期需要优先保障的重要业务及其恢复的目标时间;拟定保障这些业务所需采取的措施;制定提高整体业务持续能力采取的中、长期措施。此外，为了提高各行业、各组织的业务持续能力，形成全社会的防灾体系，在制定了全市的BCP后对企业、组织和个体进行制定BCP的指导［7-10］。

由于BCP制定是建立在假设受灾的条件下的，需要根据实践情况不断调整和改进，因此规划的制定是一个循环往复的过程，采用PDCA循环(规划plan、实践do、评价check、改善act)的管理手法。将BCP融入企业或城市的日常管理中，即业务持续管理(Business Continuity Management，BCM)［11］(图3)。

1.3 BCP的特点

1.3.1 防灾思想的转变

BCP防灾思想的转变首先体现在对灾难的认识上，将传统防灾的消极承受和侥幸心理转变为积极应对灾难，即承认风险和灾害必然带来损失，强调个体自主地、积极地采取措施将损失控制在一定范围，并能够在遭受灾害后快速恢复。在这种认识指导下，灾难发生后应急保障也从挽救生命、保护财产转变为保障基本安全的基础上，保证企业生产的快速恢复和城市机能的基本运行，至少保证巨大灾难下不被完全摧毁。这种转变顺应了现代风险社会的趋势，防灾减灾不仅仅是灾后的临时应急措施，而是将风险管理融入日常管理之中，使防灾减灾成为常态。

图3 BCP流程示意图［11］

1.3.2 系统性

BCP强调灾时城市最基本机能的维持，需要从城市系统出发全面考虑。BCP考虑的业务涵盖城市运行的各个层面，不仅包括灾后需要应急处理和恢复的事项，还包括必须优先的平时业务，如医院病患的安全、给排水管道保障、垃圾处理等。业务类型上包括政府机关运行、生命财产安全保护、生命线系统维护、社会经济维系等方面［7］。

1.3.3 社会性

BCP不同于传统防灾规划，从政府单方面规划扩展到各行各业参与的全社会性防灾规划。业务持续关系到企业的切身利益，企业也乐于接受。企业个体的生存需要社会提供资源和服务，灾害中仅靠自身力量是无法实现业务持续的，广义的BCP强调社会间的合作，通过构筑灾害信息共享平台，建立部门、企业间的合作组织作为合作的基础［12］。这大大增强了企业的社会责任意识，城市层面的BCP的实现也离不开地方和企业的参与，BCP使各社会主体认识到城市防灾减灾的重要性，形成全社会参与的业务持续系统，将大大提高城市抵御风险的能力。

1.3.4 重点性和时序性

BCP以认识灾害发生时能够利用资源的有限性为前提，挑选出关系到全局的最主要业务优先处理，强调主次分明，而不像传统的防灾规划需要做到面面俱到。首先根据灾害情景预测，选择出重要的业务和恢复正常运营所必须的资源，再根据重要性分别确定各个业务事项的恢复目标时间，并以此为目标制定复兴计划和平时的准备［13］。如《东京都市政BCP(地震篇)》中将市政的平时业务、应急和复兴业务按照对“保护人民生命、生活和财产”和“维持城市机能”的影响分成:有重大影响的业务、有较大影响的业务、有一定影响的业务和基本无影响的业务四大类。有重大影响的业务要求立即采取应急行动，并在3 d之内恢复;有较大影响的业务必须在3 d之内行动，一周之内恢复;有一定影响的业务必须在一周之内行动，30 d之内恢复;基本无影响的业务可以在一周后采取行动。保证应急救援到灾后恢复都能有序进行［7］。

1.4 BCP与其他规划的关系

1.4.1 BCP与城市防灾规划的关系

传统的城市防灾规划是事先预防、事中应急、事后恢复的综合性规划，需要全盘考虑，面面俱到。而BCP前提是认识到灾时资源有限性，在这样的条件下许多行动是无法实现的，其主旨是灾时维护整体的最基本机能，只需考虑关键的业务，与防灾规划相比更具有针对性。

在保障的业务层面，BCP虽然涉及平时业务、应急业务和复兴业务的全部业务类型，但只要在这些业务中抽取整体运营的关键业务，并保证这些业务的最低程度即可。而防灾规划需要综合考虑预防业务、应急业务和灾后复兴业务，不需要考虑平时业务(图4、图5)。BCP与城市防灾规划的具体异同见表1。

图4 BCP保障的业务示意图［7］

图5 BCP与防灾规划区别示意图［7］

1.4.2 BCP与灾害恢复规划的关系

业务持续的概念最早源于灾难恢复，灾难恢复规划(Disaster Recovery Plan，DRP)是为了减少灾难带来的损失和保证信息系统所支持的关键业务功能，灾难发生后及时恢复和继续运作所作的事前计划和安排［14］，主要针对信息技术与管理方面，强调如何采取行动。可以说DRP是BCP的一部分，BCP内涵和外延更宽泛，以不仅仅是应对突发事件的措施和反应机制，而是日常管理要求和规章流程［1-2］。

1.4.3 BCP与应急预案的关系

BCP与应急预案内容有部分重叠，但理念和重点有很大区别。应急救援预案是指针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案［15］，一般站在政府的视角，针对某个特定灾种，措施主要包括人员疏散、搜救、伤亡处理、避难，重点在于快速、高效地响应［2］。BCP虽然无法实现所有灾害都全盘考虑，但以风险分析为规划的前提，需要考虑各方面遭受的破坏可能性，不仅仅局限于灾害本身，重点也不仅仅局限于传统救援，更加关注生产恢复、城市运行等更高层次的内容。

2 BCP在国外的实践与效果

2.1 发展情况

2.1.1 美国

美国的BCP由“灾难恢复”发展而来。早在1970年代，随着信息技术的迅猛发展，美国银行、金融等行业就认识到信息恢复的重要性，出现了数据备份的外包服务。1990年代以后，随着个人电脑(Personal Computer，PC)技术的迅速发展，以大型机为代表的集中计算模式转向以PC为代表的分散计算模式，这种变化使灾难恢复具有了保障业务持续的功能。特别是经历了“千年虫”和“9·11”事件之后，业务持续的理念得到进一步验证，BCP也受到全世界的关注。“9·11”事件后美国政府重点加强了BCP机制的建设，2003年颁布了E.O.13286(Executive Order，E.O)，通过宪法维护政府的业务持续，确立包括白宫在内的所有行政机关的持续规划(Continuity of Operations plan，COOP)，保障在非常时期的权力委任，重要资源、设施和数据的保管，灾后复兴的重要资源供应，代替工厂的运行等业务持续事项。2004年根据COOP，联邦政府制定了更加细化的政府准备令FPC65(Federal Preparedness Circular，FPC)，进一步明确要求各政府机关制定COOP。除联邦政府外，美国各个州政府也根据自身的情况积极制定应对突发事件的规划，大多涉及业务持续的内容。此外，非政府组织也积极响应，制定了各行业的BCP标准，促进了BCP在民间的普及［1，16］。

2.1.2 日本

虽然日本BCP发展相对较晚，但由于政府的重视，发展和普及十分迅速。2005年为确保首都中枢机能的持续性，中央防灾会议通过的《首都直下地震对策大纲》中就确立了中央省厅BCP的战略地位。2007年内阁府颁布《中央省厅业务持续规划指南》，包含了各省厅BCP的内容和指导。2010年内阁府发表了《地震灾害地方公共团体的业务持续规划手续解说》，展示了都道府县和区市町村BCP的编制要领［17-18］。自上而下的行政单元基本形成了BCP的体系。

日本政府对于企业防灾也非常重视。2003年内阁府确立了企业防灾和业务持续为主要课题的调查审议制度。2005年开始相继颁布了《业务持续规划指南(第一版)》、《中小企业BCP运用制定指南》，对企业编制BCP进行指导，促进了BCP在全社会中的普及。2006年至2008年间各行业联合会也纷纷发表本行业的业务持续规划指南，丰富了业务持续规划的内容，增强了各行业的针对性［3，19-20］。

2.2 发展特点

2.2.1 政府主导，民间积极参与

从美国和日本BCP的发展历程不难看出，政府在BCP的推广中起主导作用，由政府自上而下通过约束性的文件，首先在政府机构中普及，从中央到地方政府都制定了符合自身情况的BCP，此外还建立健全了战略管理机构、组织协调机构和办事机构，为BCP提供强有力的保障。企业作为城市防灾减灾重要组成部分，政府也对其积极引导，通过宣传、制定规范等方式鼓励企业制定BCP。此外，还充分利用非政府组织的作用，有力地推进BCP在全社会的普及。

2.2.2 与防灾减灾规划相配合

不论美国还是日本，政府层面的BCP都与城市防灾减灾规划紧密相连，作为防灾减灾规划的补充和拓展［21-22］。以日本为例，防灾体系最上位的规划是防灾基本规划，其次是指定行政机关和公共机关制定防灾业务规划，以及地方公共团体制定各自的地域防灾规划。中央防灾会议制定的防灾基本规划、首都直下地震对策大纲等中都提及BCP，根据灾害对策基本法第2条第3号规定，内阁总理大臣指定的行政机关全部制定了BCP［23］。地方政府层面，地域防灾规划大多在重新编制和修改时增加了BCP的相关内容，作为防灾规划的组成部分，各地方行政单元也根据自身特点制定了单独的BCP［24］。BCP的制定和实施主体与城市防灾减灾规划一致，能够为其制定和实施提供一定的保障。

2.2.3 实践中不断完善

由于风险是变化的，人们对风险的认识也需要一个过程，在实践中不断调整是BCP的主要特点之一。美国和日本都十分重视BCP的与时俱进。如美国政府机构中有紧急事务管理局(Federal E-mergency Management Agency，FEMA)作为BCP的支撑机构，负责监督，此外还有政府责任办公室(Government Accountability Office，GAO)作为补充，负责对各机关的BCP制定和实施情况调查，定期发表调查报告，并提出整改建议［16，25］。而2011年“3·11”东日本9.0级大地震以来，日本针对大地震后BCP暴露的问题进行了大量研究，并提出了诸多未来的研究课题。

2.2.4 不断推进BCP标准化

BCP的标准化也是发展趋势，如英国规格协会(British Standards Institution，BCI)早在2003年就以《良好的实践指南》(Good Practice Guidelines)为依据制定了PAS56，作为企业BCM的参考。在此基础上，2006年BCI发布BS25999，成为第一个BCM的国际标准［10，26］。

2.3 实践效果

BCP最初效果在2001年的“9·11”事件中得以展现。世贸大楼中的企业中，制定了BCP的400家企业迅速地从灾害中恢复过来，而毫无防备的企业大多由于丢失了重要业务数据，业务无法恢复，最后导致破产［2］。

2011年“3·11”9.0级大地震是日本历史上遭遇的最大灾难之一，但巨大灾难并未造成日本社会的瘫痪，这与日本长期以来的防灾建设、灾害管理和应急体系的建设是分不开的。大地震实际的灾后恢复比预想的要迅速，根据日本政府机构同年7月对制造业的调查，4个月的时间，硬件已100％恢复，受灾公司90％恢复正常生产。由于生产供应链中断，间接受害的公司中15％完全从地震中恢复，其余基本恢复了80％的水平。这种在巨灾中迅速恢复的能力是BCP效果的表现［27，28］。

3 启示和结论

2000年以来我国经历了一系列重大自然和社会灾难的考验，全社会灾害意识不断加强，灾害迅速响应能力也不断提高，伴随着大规模的旧城改造和城市建设，城市防灾硬件建设突飞猛进。但与发达国家相比还存在许多不足，尤其体现在灾害管理比较薄弱:思想上没有树立灾害观念，组织上没有形成稳定的灾害处理体制，民间自救、互助能力较弱等等［29-31］。

随着经济社会的发展，城市公共安全建设将越来越受到重视，BCP作为防灾规划发展到一定阶段的产物，现阶段可以鼓励有条件的企业和政府根据自身情况制定BCP，全社会范围普及还需要一个漫长的过程，但BCP的防灾理念值得我们借鉴，一些具体做法也可以作为防灾规划和应急管理的补充。

3.1 观念上的启示

随着市场经济的发展，计划经济时期的单中心的灾害管理模式已经不能满足需要，发挥地方力量，政府救济和自救结合成为大势所趋［32］。虽然经历了2003年“非典”、2008年汶川地震等一系列灾难后全社会对灾害的认识有了很大提升，但和发达国家相比仍有很大的差距，全民的防灾意识和能力不强，尤其是社会重要组成部分的企业防灾意识比较薄弱，大多中小企业没有树立持续发展的观念，普遍存在侥幸心理，平时没有准备，灾害发生后应对能力较差，只能被动等待救援。BCP作为一套业务运行规律的管理要求和规章流程，将防灾意识融入社会日常生产生活之中，使风险管理常态化。要求管理者树立全局观念，平时认清风险，做好准备，灾时统筹考虑，积极应对。通过改变传统防灾观念，尤其是提高民众和企业的防灾参与意识，为构建安全城市打下坚实基础。

3.2 实践上的启示

BCP中许多实践对城市规划和防灾减灾规划也有借鉴作用。主要有以下几点:

(1)BCP以受灾预测和风险分析为规划前提，首先针对一种灾害预测可能的受害情形，认清存在的主要风险，以及这些风险对业务的影响，不仅大大提高了决策的科学性也提高了措施的针对性和可操作性。目前我国城市防灾规划操作性不强很大程度和缺乏科学、准确的风险分析有关。因此，我们可以考虑将这种灾害预测和针对业务的风险影响分析的方法运用于城市防灾规划和应急管理中，作为制定规划的依据。

(2)BCP中灾时业务的区别对待的处理方法可以运用于我国应急管理中，根据风险影响分析，分清各个业务的轻重缓急，将各个时期、各个部门的行动落实到具体事项上。我国目前的应急管理的主要问题是缺乏一个统一的构架，造成各部门重叠和打架的现象，建立灾时统一的领导和管理体制十分必要［33］。而BCP这种灾时业务的处理方法有利于确保有条不紊开展应急救援，避免部门间打架，浪费宝贵的时间和有限的资源，值得我们学习。

(3)BCP中资源备份的做法也值得学习，尤其是在城市规划时充分考虑到可能的风险，为了防止某一地区受灾无法运行，造成总体城市机能的瘫痪，尽量避免将同一个重要功能过分集中在一处，要做到留有余地。城市基础设施建设时也要保证留有余地。

此外，BCP中其他很多具体的技术性和管理措施也值得我们学习，如灾时通信手段的确保、职员的集中、情报系统的维护和物资储备等。

3.3 BCP未来在我国的发展展望

随着我国经济社会的发展，对安全的要求将越来越高，城市防灾硬件设施建设完备后，公共安全管理将越来越受关注。城市层面，BCP作为防灾减灾规划的补充，具有很强的可操作性，能够弥补目前我国城市防灾减灾存在的一些问题，符合城市公共安全发展的趋势;企业层面，BCP作为一种差别化、可持续化的经营策略，是企业在风险社会生存发展的保障，未来将会被更广泛地接受。

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Business Continuity Plan and its Application Prospect in Disaster Prevention in China

Wu Jing1，Zhai Guofang1，Li Shasha1and He Zhongyu1
(School of Architecture and Urban Planning，Nanjing University，Nanjing 210093，China)

Unexpected disaster events threaten the developmentof a city.In face of themore andmore serious disaster prevention and reduction situation，Business Continuity Plan(BCP)of the developed countries in Europe，America，and Japan etc.plays amore and more important role in the construction of city public security.According to BCP norms，guideline and planning results in Europe，America and Japan，the connotation，characteristics and content of BCP are introduced systematically.The relation between BCP and the related prevention and reduction planning in some other cities are discussed.Finally，the current development situation of BCP in foreign countries，and its function and effect in urban disaster prevention are introduced.The Enlightenment of BCP to China＇s urban public security construction and disaster emergencymanagement，and the future prospectof the application of BCP in China are summarized.At present BCP has not yetbeen used in urban disaster prevention andmitigation in China，however，this new planning idea and practice is worth learning and reference，and should been applied more widely.

Business Continuity Plan;urban disaster prevention and mitigation;disaster emergency response;public safety administration

X43

A

1000-811X(2015)01-0181-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.01.034

吴婧，翟国方，李莎莎，等.业务持续规划及其在我国防灾事业的应用展望［J］.灾害学，2015，30(1):181-186.［Wu Jing，ZhaiGuofang，Li Shasha，et al.Business Continuity Plan And The Application Of The Disaster Prevention In China［J］.Journal of Catastrophology，2015，30(1):181-186.］

2014-07-31

2014-09-10

国家重点基础研究发展计划“九七三”项目(2010CB428506);国家自然科学基金资助项目(41071325，51308280)

吴婧(1989-)，女，江苏南京人，硕士研究生，主要从事城市规划研究.E-mail:176583721@qq.com

翟国方(1964-)，男，江苏江阴人，博士，博士生导师，主要从事城市区域发展与规划，城市区域风险管理研究. E-mail:guofang_zhai@nju.edu.cn