陈桐

城镇化的现实与理想

陈桐

大拆大建是全国各地的表情。2015年5月29日，为配合城区改造，上海东台路古玩市场开始拆迁。CFP/供图

我国城镇化正处于快速发展时期，并且这种态势还将保持一段较长时间。有专家预计，2015年，我国城镇化水平将达到53.77%。

然而，数十年来我国城镇化进程在推动经济增长的同时，也出现了诸多问题，城市发展面临着土地、水资源、能源、环境污染等诸多资源环境约束问题，生态压力日益显现。

怎样用系统的思维通过系统规划将城市发展、城市建设和城市运营有机结合，进行统筹协调？我国城市功能定位普遍存在哪些问题？城市在发展中该如何明确定位？

如何不患或少患城市病？

功能失调、器官受损，如今这些症状已经不只出现在人的身上。快速发展的城市，正被质疑患上同样的疾病。北京、上海等城市发展过度膨胀，出现了交通堵塞、环境污染、住房拥挤、人口过多等“城市病”。以北京市为例，2009年实际常住人口达1972万，提前十年突破1800万的人口规模控制指标。2012年底这一数据又刷新至2069.3万，人口严重超载。目前北京的人均水资源不足100立方米，雾霾和交通拥堵更已成为困扰北京居民生活和工作的问题。

“我们在回顾和反思目前城市普遍患同样的城市病，原因当然是多方面的。但主要的原因还是城市的规划出了问题。”北京大学校长助理、校产办主任黄桂田说。

黄桂田认为，目前城市规划的主体太单一。在一些城市，现有的城市规划基本上只有一个城市空间规划。众所周知，城市是一个综合体，在规划方面至少要包含经济、资源环境及基础设施，甚至包括空气动力学等方面。目前仅将城市规划当作空间布局的规划，就显得太苍白、太单一。而且现在的城市规划时效性太差，长远性、战略性严重不足。

在新型城镇化推进过程当中，体制机制前期研究的缺乏，被业内专家认为是当前推进新型城镇化的短板。“首先就要解决规划的体制机制问题。”住房与城乡建设部政策研究中心副主任李德全说。

城镇化受自然条件、资源环境承载能力和经济社会发展水平的制约和影响，其发展应该是循序渐进、因地制宜、因势利导地推进。

我国提出新型城镇化建设，不应当被视为刺激经济发展的手段，而是我国经济发展转型的重要组成部分。总结和反思过去城镇化的道路，新型城镇化应该是协调发展的城镇化。李德全认为，这种协调发展，包括利益关系的协调，包括资源供给的协调，包括不同地区的协调，包括全体人民发展状态的协调。他说：“新型城镇化应该是布局合理、功能明确、设施齐备、规划良好、建筑安全耐用、城镇效益较高的城镇化，应当是城乡发展一体化的城镇化，应该是绿色生态的城镇化。”

夜生活成为枯燥的城市生活的变奏。图为炎热的夏夜，北京朝阳区三里屯商业区里，人们乘凉休闲。CFP/供图

“包括大城市、中等城市和小城市在推进新型城镇化的进程中，首先进行统一规划，规划的功能要满足城乡可持续发展，这样才能实现城市与农村良性结合，大城市和小城镇良性结合。”住房与城乡建设部原总工程师、中国建筑金属结构协会会长姚兵说。

因此，在推进新型城镇化的过程中，只有科学的路径才能实现城市的可持续发展。泛华集团董事长、全联房地产商会新型城镇化与产业发展分会会长杨天举认为，在顶层设计方面，要根据区域资源环境要素情况，来研究区域战略发展和产业发展问题，从而确定产业的发展方向；与此同时，与现有的城市总体规划进行统筹。

城市功能该如何定位？

从1996年开始，中国的城镇化一直处于高速发展中，城镇化年增速率高达1.3%。到2012年，我国城镇化率超过了50%。从“九五”以来，我国一直拥有超高的城镇化速度，城镇化率从20%到40%只用了22年。对此，北京师范大学减灾与经济管理研究院副教授、博士生导师于德永一针见血地指出，“城市的快速发展总体是好的，但是城市功能定位等一些因素考虑得不成熟，导致城市出现了这样或那样的‘城市病’。”

在于德永看来，解剖中国城镇化存在的问题，必须首先关注社会经济结构的改变。“过去，我国生产、生活和生态功能定位不清，尤其在改革开放之前，城市功能是定位于生产的，而不是定位于生态和生活。实际上，生产、生活和生态应该是三位一体的概念，不能仅侧重于某一方面。”于德永说。

中国环境科学研究院生态研究所副所长、首席专家李俊生说，中国传统城镇化路径源于计划经济体制和重工业优先发展战略，重工业优先是中国城镇化制度变迁的初始条件。但是，以工业生产为主的城市功能定位导致了“城市病”的出现，比如北京、上海、南京、济南等大多数城市出现雾霾天气，交通拥堵、城市内涝、空气污染、噪声干扰、垃圾围城等。

李俊生认为，深圳城镇化之路是传统城镇化发展的典型。深圳的前身宝安县在新中国成立初期只是一个经济十分落后的沿海小县，而改革开放让深圳以惊人的发展速度成为现代化的国际大都市。但是，这样快速发展的城市，无法摆脱发展带来的环境污染和亚热带生态系统退化等诸多环境问题。在过去的10多年中，深圳正逐步从资源与劳动密集型向资本和技术密集型转变。现在很多城市的发展都在延续深圳的模式，也就同样面临着发展带来的问题。

目前在城市功能定位不清的条件下，我国一些城市的发展呈现无序状态。

对此，李俊生指出，目前我国城市面临的环境问题，都跟城市功能定位不清有直接的关系。当前，传统城镇化的弊端正逐步显现，如大中小城市和小城镇发展失衡的问题越来越突出；一些大城市人口膨胀、交通拥堵、空气污染等“城市病”日益严重；小城镇相对萎缩，人居环境退化、管理粗放、投入不足、环境污染严重；中西部一些地区盲目照搬东部沿海地区城镇化模式、一味攀比城镇化速度和城市规模，“空城”现象正在涌现。

在采访中，业内专家指出，一些城市由于定位不准确，已经给城市发展带来严重的问题。李俊生举例说，鄂尔多斯康巴什新区是个原本仅千余人的荒漠村落，如今这个地图上的新地名成为耗资50多亿元打造的新城。但现在，这座新城仍是“空城”。对此，李俊生认为，在一个缺水的区域，打造如此规模城市的做法值得商榷。“城市功能定位必须依托城市区域的资源禀赋，确定城市发展规模也必须依托于此。”李俊生说。

目前，一些城市定位缺乏科学性，缺少深入调查研究和科学论证，一味按照领导主观意志进行定位，同时因领导更替等原因反复变化，不仅浪费了资源，而且还丧失了许多发展机会。例如，一些城市一年一个定位，有的城市一任领导一个定位。城市定位应根据城市竞争力条件的变化而变化。但目前，许多城市在其城市竞争力发生变化的情况下，没有对城市功能定位进行相应调整，结果不但原来的地位没有保住，新的机会也没有抓住。

如何避免“千城一面”？

国土资源部副部长胡存智在前不久召开的中国城镇化高层论坛上强调，中国现在的城镇化建设带有强烈的功利化色彩，更多的目的是为了投资和加快经济发展。

对此，于德永认为，在城市功能定位上，很多城市都没有鲜明的特色，城市中经济主导产业和特色基本分不清，从而导致了同质化的竞争。

另外，许多城市片面地追求GDP，盲目地把发展经济放在首位，搞政绩工程、形象工程，却淡化了城市其他功能。有些连最基本的城市基础设施都欠账很多，发展战略与功能定位的选择也显得有些不切合实际。

目前，全国有180多个城市把发展目标定位为国际化大都市，这显然不符合实际。“应该说很多城市都想做出自己的特色，但是在追求特色的路上，又过于关注所谓的国际化、现代化，结果就是让城市建设趋同。”于德永说，大家之所以觉得欧洲城市有特色，正是因为这些城市重视对城市文化的保护和继承。中国很多城市在建设中太关注现代化，将城市曾经的历史和特色湮没于大拆大建中了。

城市功能定位如何抓住特色，如何平衡经济发展、社会进步和环境保护三大要素？

中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所陆大道研究员正在开展一项名为“我国城镇化的合理进程与城市建设布局研究”重大咨询项目研究。他说，城镇化是一个国家经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的根本性转变，必然是长期积累和长期发展的渐进式过程。要根据城镇产业的吸纳能力、基础设施的支撑能力、资源环境的承载能力和城镇管理水平提高的程度等，逐步提高中国城镇化水平。

建筑与城乡规划学家、人居环境科学创建者、“两院”院士吴良镛提出，城镇化基础性问题是人的生存和发展，要以人居环境建设为核心。同时要特别注重城市自然条件的约束，规划城市规模时，要特别注意与所在地域的自然环境容量和资源承载力相协调。

在采访中，许多专家都表示，城市功能定位不能“一刀切”，应根据自然禀赋、区域环境容量、多层次发展。城市定位要因地制宜地结合不同地域的特点，从改善人们在城市中经济社会联系的角度出发，综合考虑土地利用和交通互动的整体关系，以区域的环境承载力等因素，科学审慎地定位城市发展功能，建设千姿百态的城市。

缺乏产业支撑何来城市定位？

全国工商联主席王钦敏给出的答案是“切实发挥规划的产业指导。”

“在以往的城镇化的道路上，我们依赖于地方经济的积极性，各地都在招商引资，结果导致城市产业同质化和区域产业结构雷同，其突出表现为‘大而全’‘小而全’，区域产业结构差异趋于缩小，产业的地域特征不明显，各地区产业门类齐全并逐步形成完整的体系，主要行业和产品生产的空间分布平均化，集中度下降，相互间缺乏应有的分工与合作，最终导致了整个社会资源配置效率低下，资源浪费，环境污染加剧。”王钦敏说。

住房与城乡建设部政策研究中心副主任李德全认为，就大的产业布局来讲，需要在全国范围内进行国家层面的产业布局，应当有国家级的产业布局规划，而后制订城市群规划。产业布局规划和城市群规划应当是相互联系，相辅相成的。产业布局应当同各地区的资源禀赋紧密联系，而不是各地区不看自己的自然资源条件，一窝蜂上，只要能够把资金引来就是好的。

“如果没有产业支撑，不能提供就业，不管造出多么好的新城，不管马路多宽，楼堂馆所多么亮，城市也只能沦为空城。”原建设部副部长宋春华指出，新型的城镇化不能只造空城，要准确地定位其产业支撑。必须要摒弃那种没有产业支撑，只靠房地产开发的城镇化。首先要研究城市发展战略，把握好资源和就业特征，确定好城市的定位。其次，要选择好主导产业和产业集群，要在一定的区域里研究专业化定位和分工协作的关系。做好基础设施建设和环境生态建设，做到宜居宜业。

在泛华集团董事长、全联房地产商会新型城镇化与产业发展分会会长杨天举看来，由于目前城市没有找到资本差异性，才导致产业雷同的现象。“只有根据资源环境、人文情况和资本结构等诸多要素，找到城市的主导产业、核心产业，诊断出城市可持续发展的路径，才能形成把资源优势变成经济优势。

中小城镇如何有所作为？

尽管新型城镇化提出农民工要市民化，但是农民工去哪儿是最大问题。根据中国社科院的《中国新型城镇化道路的选择》报告，中国过去城市人口比重增加主要在大城市，而小城市人口数量比重在下降，20万人口以下的小城市数量，从2000年的353个，减少到2010年的258个，吸纳人口比重从18.52%，下降到2010年的10.31%。导致这种变化的根源就是，小城市并没有很好的就业机会和发展空间，没有产业特点且基础设施薄弱，因此没人愿意去。

中国当前由农村向城市人口转移数量之多，是全世界没有的，是人类历史上没有的，这么庞大的城乡人口转移，不可能靠沿海少数发达地区来承担，不可能靠几个城市圈来吸纳，不可能靠少数大城市来吸纳。

在住房与城乡建设部原村镇司司长、中国城市科学研究会副理事长李兵弟认为，小城镇应该是主要出路，这是一个大战略和一个大思路。

数据显示，德国城镇化97%，70%的人是住在小城镇；美国的城镇化84%，50%的人是居住在小城镇；英国只有9%的人居住在城市核心区，大量的人口住在周边的小城镇。“小城镇化应该放手一击，首先要确立发展目标，这个目标应该符合各地区的实际。总的概括来讲，应当是富足小城加特色小镇加美丽乡村。”李兵弟解释说，要走出一条符合中国国情的中国城镇化道路，就要为小城镇留出一个发展空间。在确定科学的发展目标后，应该多保留县级市，更多地让小城镇有发展的空间，有发展的治理空间。

回顾过去几十年城乡发展的历程，从城乡分治到城乡主导再到如今形成城乡融合的发展模式，都是基于一个理念，即“城乡平等”。

在推进新型城镇化的过程中，小城镇如何因地制宜，走自己的路，成为业内关注的问题。在采访中，业内专家表示，推进新型城镇化，小城镇的发展模式跟原来的城市发展模式是不同的。让小城镇具有完整的城市发展功能的同时，小城镇的发展应该是内部的循环，而不是像大城市的发展依靠人口引进等外部的要素。这样才能走得更加有特色，也可以避免诸如环境污染等城市病向小城镇蔓延。

目前，我国有650多座城市、15000多个乡镇及260多万个自然村落。数据显示，2002年～2012年，我国自然村由360万个锐减至270万个，10年间减少了90万个自然村，其中包含大量传统村落。

“不能让中国的自然村落在城镇化的大潮中消失！”这已经成为业界的共同呼声。如何让传统村落活起来，让那里的人们享受到新型城镇化发展的成果？一些专家认为，无论是城镇还是乡村，都要让原住民参与到保护和开发中来，并公平合理地分配收益，才能保留传统村落丰富多彩的非物质文化遗存和独特的“人情味”，这才是中国特色的新型城镇化道路。