史玉成

居民住房空置浪费的法律规制

史玉成

住房是公民的基本生活条件之一，居民的房屋财产权、基本住房权利应当受到宪法和法律的保护。但住房所占用的土地等自然资源又具有社会属性，大量居民住房空置不仅造成自然资源、社会资源的巨大浪费，也干扰了正常的市场秩序，引发社会财富分配不公等社会问题。为此，应通过制度设计实现个人权利保护与资源社会性理念平衡。在法律层面，应当从我国国情出发，借鉴国外经验，借助不动产统一登记建立全国的房产信息统计与共享制度；改革房产税法，在保障居民基本居住权利的基础上，将居民个人住房纳入征税范围，实行累进税率，以重税抑制房产投机行为；出台住宅法，强化对住房市场的监督，建立不同类型的住房合理消费引导与违法惩罚机制，从而达到规制居民住房空置浪费的目的。

空置房；财产权；资源社会性；制度完善

住房是人类生活的基本条件之一，公民个人所拥有的住房是其居住、生活的基本场所，是个人享有政治权利乃至职业选择等基本自由的前提。实现 “耕者有其田，居者有其屋”是千百年来人类社会追求的基本目标，是保障国计民生和社会稳定的基本条件。中国社会已进入贫富分化的时期，表现在房地产市场领域，一方面，大量的住房被少数高收入群体作为投机牟利或投资升值的工具 “待价而沽”，房价居高不下，住房空置浪费现象严重；另一方面，低收入群体无力负担日渐沉重的房价，住房空间被挤压，“蚁族”、“蜗居族”成为令人沉痛的社会现象。一段时间以来，被媒体冠以 “房姐”、“房叔”、“房婶”的 “房氏一族”频频曝光，〔1〕比如，综合近两年媒体的相关报道，根据群众举报，纪检、公安机关已初步查明：广州的 “房叔”蔡彬拥有22套房，“房婶”李芸卿拥有24套房；深圳 “房爷”周伟思则拥有80多栋私人物业，郑州 “房妹”翟家慧拥有11套房产，陕西 “房姐”龚爱爱仅在北京就有41套房产。一再刺痛公众的神经。抛开案件背后的腐败因素，单从大量的空置房造成社会资源浪费、引发社会财富分配不公的角度，足以引发对我们对房地产领域政策调控效果和法律规制缺失等问题的反思。事实上，早在2010年6月，一则由新闻媒体发布、因复杂原因尚无法证实或证伪的关于中国空置房数量的消息，〔2〕2009年6月，有媒体报道：国家电网公司公布“全国660个城市中，高达6540万套住宅的电表连续6个月读数为零，这些空置房足以供2亿人居住”。这一消息公布后，随即引起了对 “空置房”问题的大讨论。尽管国家电网公司随后否认了这一说法，但民间关于空置房数量的各种猜测从未信息，住房空置率过高的问题一度引起了公众的广泛关注，成为敏感而富有争议的话题。就曾经引起公众对住房空置浪费问题的讨论和争议。时至今日，住房空置率居高不下的问题已引起了决策层的关注，在政策层面，相关的调控手段频频台。2013年2月20日，国务院常务会议出台五项加强房地产市场调控的政策措施，〔3〕自2009年12月份开始楼市调控以来，调控政策经历了四次升级，分别是2010年1月的 “国十一条”、4月的“国十条”、9月的“9．29新政”，2011年1月的“新国八条”，2013年2月20日出台的调控政策即“国五条”是第五次调控升级。对商品住房执行较为限购措施，各地的实施细则也纷纷出台。〔4〕北京、上海、重庆、广东等地已分别于2013年3月31日前出台了各自的实施细则。其中，北京市从限购、信贷和税收三方面收紧政策，规定北京市户籍成年单身人士在本市未拥有住房的，限购1套住房；对已拥有1套及以上住房的，暂停在本市向其出售住房。对于二套房的首付款比例进一步提高：在税收方面，能核实房屋原值的，依法严格按个人转让住房所得的20%计征。上海市明确对二手房交易严格征收20%个人所得税。严格执行第二套住房信贷政策，重点强化对异地、外籍、离异、低龄人群等借款人的贷款资格审查；严禁发放第三套及以上购房贷款；根据市场变化，金融管理部门要适时调整第二套住房贷款的首付比例和贷款利率等。重庆市提出了2013年度房价调控目标，即主城房价增幅低于收入增幅；二手房按转让所得20%征个税；停发第三套及以上住房贷款。如何使政策层面的调控手段制度化为长效的、稳定的法律治理机制？本文从个人财产权保护与资源社会性理念平衡的角度出发，对居民住房空置浪费现象引发的社会问题及其法律规制进行探讨。

一、居民住房空置概念解析及其引发的社会问题

（一）空置房与居民住房空置相关概念辨析

居民住房空置属于 “空置房”的范畴。关于空置房的概念，国内目前尚没有统一的定义。从一般意义上理解，空置房是指在建成或交付使用后一定时期没有居住而造成浪费的现象。依据房屋所有权形态划分，空置房大致可以划分为两种类型：一类是开发商建成竣工后一定时期没有出售而实际空置的房子。我国房地产市场严格概念上空置房，即指房屋竣工一年之后没有实现销售的房屋。〔5〕根据国家建设部、国家发改委、国家统计局发布的对商品房空置面积种类进行明确分类的通知，从2003年统计年报开始，将以商品房空置时间作为标准进行划分。空置时间在1年以内的为待销商品房；空置时间在1年以上3年以内的为滞销商品房；空置时间在3年以上的为积压商品房。另一类是开发商把房屋出售后，房屋所有权已归所有权人，但所有权人既不自住也不出租而形成实际空置的房屋。为示区分，笔者将前一种类型称之为 “待售商品房空置”，后一种类型称之为 “居民住房空置”。

查阅相关资料，笔者发现，在关于空置房问题的众多讨论中，很多情况下两种类型的空置房的概念被不加区分的混同使用。实际上，两类空置房形成原因不同，反映的市场状态、产权归属不同，因之对其政策法律规制的手段也有差异，不宜笼统使用。“待售商品房空置”主要反映的是房地产市场的需求的冷热程度，空置率越高，表明市场需求不足；空置率越低，表明市场需求旺盛。当然，因 “捂盘囤积”等人为操纵市场价格等违背市场规律的行为也会导致空置率过高。对这一类型的空置房的规制，既要体现对市场规律的尊重，又要体现对 “市场失灵”现象的国家干预，通过改革现有的土地出让制度，调整房地产市场的宏观政策，防范和打击房地产市场的人为操控因素而达到规制目的。“居民住房空置”反映的是投机购房和投资购房的冷热程度，空置率居高不下意味着居民购房的目的不是为了满足自住需求，其中相当一部分是作为牟利或升值的工具，其背后反映的法理逻辑是个人福利最大化对社会整体福利的侵害。从现代法治的基本精神出发，居民个人所有的住房是其合法财产，所有权人对其合法财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，任何人不得随意干涉；另一方面，个人财产权的行使又得受到必要的限制，即不得损害公共利益、社会整体福利和他人的正当权益。本文重点讨论关于居民住房空置的法律规制问题。

（二）居民住房空置浪费及其引发的社会问题

尽管目前相关部门对空置房的定义还存在争议，关于空置率也缺乏权威的数据，但是空置房大量存在已是一个不争的事实。居民住房空置不仅造成自然资源、社会资源的巨大浪费，也干扰了正常的市场秩序，引发社会财富分配不公等一系列社会问题。

从环境与资源保护的角度，大量的居民住房空置现象造成土地及其他自然资源的隐性浪费。空置房的所有人自己不居住，同时又不出租或以其他方式允许他人居住或使用，是对土地资源的间接浪费。中国是一个土地资源稀缺的国家，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，人均耕地面积不足1．4亩，不足世界平均水平的40%〔6〕2011年2月，全国人大农业与农村委员会在审议 《发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告》时指出，随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现。目前，中国耕地面积约为18．26亿亩，比1997年的19．49亿亩减少1．23亿亩，仅为世界平均水平的40%，保护耕地的压力不断增大。近年来，随着住宅房地产开发和城镇化进程的加快，土地资源的稀缺性日益突出。而大量的住房空置现象，实际上是对稀缺土地资源的隐性浪费。此外，空置房的扩大将导致对矿藏、能源和原材料等自然资源的需求增加，进而使得自然资源开发强度加大，自然资源供给压力增加。据统计，中国每年为生产建筑材料要消耗各种矿产资源70多亿吨，水泥工业每年要消耗约6亿吨石灰石及1．2亿吨粘土类原料，烧砖每年要毁田10万亩以上，建筑材料消耗了世界木材、矿物、水和能源的1／6－1／2。〔7〕倪韬：《建筑材料与能源消耗》，载 《中国房地产业》2011第7期。还有，自然资源的开发利用过程中又产生大量的环境污染。因此，居民住房空置现象加大了中国的环境与自然资源负荷，与 “生态文明”的目标背道而驰。

从社会公平与分配正义的角度，居民住房空置现象是个人福利最大化对社会整体福利的侵害，违背了社会公平与分配正义原则。追求个人福利最大化是现代市场经济国家的必然现象，问题是，以住房作为追求个人福利最大化的投资工具，与住房作为满足社会成员居住需要的基本功能产生冲突。虽然住房与其他的商品一样是由市场机制供给的商品，但住房又是一种特殊的财产，对住房的占有和支配承载了资源公平分享、社会公平和社会稳定、国民经济的健康有序发展等多重内涵，而其最基本的功能就是满足居住需要。因此，实现社会公众 “住有所居”的目标，其实质是保障社会整体福利、维护社会公平的需要。当下愈演愈烈的居民住房空置现象，其实质个人福利最大化对社会整体福利的侵害，“空置房”已成为社会不公的代名词，成为引发社会不稳定、增加社会风险的潜在因素。

从经济学理论的角度，居民住房空置扰乱了房地产市场秩序，是导致 “房地产泡沫”的主要因素之一。中国正处于市场经济初期，尤其是房地产市场的初期，但中国的住房空置率已超过国际警戒线，且呈现出继续加大的趋势。〔8〕按照国际通行惯例，空置率在5%―10%之间为合理区，10%―20%之间为空置危险区，20%以上为严重积压区。据有关房地产业内人士预测，目前我国商品房空置率已远远超过20%。住房空置是投机性需求的直接反应，人为的囤积居奇干扰了市场对供需关系的自发调节作用，导致房价虚高，价格严重背离价值。由于虚拟需求的过度膨胀导致价格水平相对于理论价格的非平稳性上涨即 “房地产泡沫”。理论上讲，一旦泡沫破裂，则可能造成经济结构和社会结构的失衡、导致金融危机甚至引发政治和社会危机。

二、对居民住房空置浪费法律规制的法理基础

对房屋空置现象应否进行法律规制、如何进行法律规制存在不同的认识。在目前关于空置房问题的讨论中，有人认为，现有的政策调控手段不足以解决住屋空置浪费现象，以法律手段从制度层面加以规制有其正当性和必要性，可以通过完善房产税或开征房屋空置税、建立空置房强征出租制度等制度设计，对居民住房空置现象进行法律规制。有人认为，宪法精神的核心是确认并保障公民基本权利，民法的基本原则是保护公民的合法财产权利不受侵犯。从权利保护的角度出发，公民个人所占有和使用的房屋无论是否空置，均属于公民的私有财产，以公权力手段对私有财产权利的干预和限制违背了宪法精神与民法原则。据此，有人提出 “法律禁止炒房违宪”等观点。还有人认为，由于房地产市场在当下中国经济社会发展中的支柱地位，对房地产市场的任何法律调控手段都可能会引发 “牵一发而动全身”的蝴蝶效应，相关法律规制手段很可能因各种因素的制约而陷入无法操作的困境，必须统盘考虑、慎之又慎。笔者认为，从宪法精神出发，从民法、经济法、环境法等部门法的角度考量，对房屋空置浪费现象进行法律规制有充分的法理依据。

（一）宪法精神与民法原则：对私人财产权保护与限制的平衡

近代以来，伴随着资产阶级革命的进程，对私人财产权利的保护得以逐步发展完善。1763年，英国首相威廉·皮特在国会的一次演讲中提到：“即使最穷的人，在他的小屋里也能够对抗国王的权威。屋子可能很破旧，屋顶可能摇摇欲坠；风可以吹进这所房子，雨可以淋进这所房子，但是国王不能踏进这所房子，他的千军万马也不敢跨过这间破房子的门槛。”这段著名的演讲后来被浓缩成 “风能进，雨能进，国王不能进”而成为一句广为人知的名言，反映了私有财产神圣不可侵犯的理念。1689年英国的《权利法案》、1776年美国的《人权宣言》、1789法国的 《人权宣言》等资产阶级政治纲领性文件均体现了对私有财产权绝对保护的原则。在资本主义早期，财产权是使用、收益、处分财产的权利，是完全排他性的权利。对私人财产权的绝对保护通过宪法而加以确认。与宪法精神相对应，所有权绝对化原则也是整个18世纪及其后西方民法的核心内容，它构成了西方社会个人主义权利观的价值基础，与契约自由、过失责任并称近代西方民法三大基本原则。所有权绝对化原则划定了个人自由的范围与国家权力的界限，对于私权利之范围，公权力 “非请莫入”。

到了自由资本主义时期，自由竞争产生大量的社会问题，由于坚持私有财产权绝对保护，结果造成社会财富日益集中于少数人手中，贫富悬殊、劳资对立、资源浪费等社会问题日益严重。在这一时代背景下，所有权社会化思想应运而生。〔9〕19世纪初，德国法学家耶林指出：“所有权行使之目的，不仅应为个人的利益，同时也应为社会的利益；因此，应以社会的所有权制度取代个人的所有权制度。”转引自梁慧星：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第246页。法国社会法学的代表人物狄骥提出：“所有权不是一种权利；而为一种社会功能。所有主，换言之就是财富的持有者，而持有财富的事实，负有完成社会功能之义务；当他完成这个功能，他的所有主之行为就被保护。倘若他不完成这个义务或做的不好，例如……统治者强迫他完成所有主的社会功能是合法的干涉，这个干涉在确保他所持有之财富依照它的用途加以使用。”参见 ［法］狄骥：《拿破仑法典以来整个私法的变迁》，会文堂新记书局1935年版第15－16页。对私人财产权的限制在许多国家立法中体现出来。出自公共需要，个人的某些权利往往要受到限制，个人权利的行使往往受到法律的制约。1919年德国的魏玛宪法第153条规定，“所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利”；1949年德国制定的 《基本法》（宪法）对这一规定予以重新确认，其第14条第2项规定：“所有权伴有义务，其行使应同时兼顾公共福利。”法国于战后也在宪法中列举若干 “社会权”，规定 “凡具有国家劳役性或独占性质的财产，应为国民共同体所有”，确立了强调社会整体利益的所有权制度。与之同时，传统民法所有权绝对化原则逐渐向现代民法的所有权社会化原则演进。由此，平衡个人权利与社会公共利益的关系，协调平衡二者的冲突成为现代法治的基本精神。

在新中国建立后近半个世纪里，将私有财产看作公有制的对立物，私有财产权的正当性被排斥和否定。随着改革开放和社会主义市场经济的确立，人们意识到市场经济对自己的私有财产的巨大扩充的时候，同样意识到私有财产权是自己的合法权利，应当受到保护。于是，宪法对私有财产的保护力度逐步加强。1982年 《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法收人、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”将公民私有财产的保护范围扩大到 “合法财产的所有权”。2004年十界人大二次会议通过的宪法修正案第22条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯；国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权；国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”对私人财产权的保障不再局限或偏重于对公民的合法收入、储蓄、房屋等生活资料的产权维护，而是将生产资料与生活资料置于同等位置。上述规定反映了财产权作为一项基本人权得到了宪法的保障。1986年颁布的 《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”；第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”2007年颁布的 《物权法》第四条 规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。可以看出，在我国，宪法和民事法律注重对私人财产权保护，同时出于公共利益保护的需要又对私人财产权以必要的限制。

（二）经济法依据：市场调节与国家干预的衡平

在经济学说史上，市场调节与国家干预作为两种极具影响力的思潮曾经深刻也影响了经济法的发展。正如马克思的断言 “法典就是人民自由的圣经”，追求自由是任何一个法律部门最为重要的法理念之一。在经济法的语境中，市场调节即经济自由主义，“意味着经济主体意志与行为的协调与合一，意味着市场空间的交易泛度扩大与成本低廉；在具体的经济关系中，自由意味着市场主体间自主意志的相互尊重，意味着政府管制的交易禁区范围缩小”〔10〕单飞跃：《经济法理念与范畴的解析》，中国检察出版杜2002年版，第4页。18世纪初期的古典经济自由主义创始人亚当·斯密认为，经济秩序是一种自然生长的程序，每个人都是自己利益的最佳判断者，因此，社会应当为个人自由选择自己的生活方式、自主安排其个人事务提供空间，市场这只 “看不见的手”会自发地使社会资源获得最优配置，国家应当放任经济自由发展，国家只起 “夜警”、“守夜人”的作用。经济自由主义对早期自由资本主义的发展提供了巨大的动力。

19世纪末20世纪初，自由资本主义过渡到了垄断资本主义阶段，生产社会化和资本主义私有制之间的矛盾导致了世界性的经济危机的爆发，经济自由主义既在理论上难以解释，又提不出有效的应对机制。在这一背景下，凯恩斯的国家干预主义应运而生。凯恩斯认为，靠市场自发调节很难恢复经济，反对传统的经济自由放任的思想，主张政府要积极地干预经济。凯恩斯的国家干预理论逐渐取代了经济自由理论，成为西方思想界的主流思潮，并带来了战后相当长时期的经济发展。20世纪60年代以后，导致经济危机的原因不再是 “市场失灵”，而是 “政府失灵”，凯恩斯的用 “看得见的手”干预市场的政府干预论又受到了极大的挑战。新经济自由主义由此登上历史舞台。新经济自由主义在一定程度上修正了古典和新古典学派的完全自由放任和完全排斥政府干预经济的主张，强调经济自由是以自由放任为主，以政府干预为辅。主张政府应从私人财产的单纯 “守夜人”转换为经济自由的 “裁判者”。它认可政府在一定限度内对经济的干预，承认经济自由不是无限度的自由，应受到法律的制约。

我国目前正处在社会主义市场经济体制转型时期，处理好市场调节与国家干预两者的关系尤为显得必要。市场经济的普遍规律告诉我们，必须把国家干预与市场调节有机地结合起来，才能在这一转型时期促进经济的平稳运行。就现阶段来说，中国的国情决定了在注重市场的基础性调节作用的同时，必须强化国家对公共生活领域的干预，以保证经济的稳定发展。在国家干预的手段中，经济政策是以计划、税收、利率、汇率、价格、补贴、经济惩罚等方式为代表的政策措施。行政干预是国家行政机关通过命令、指令、决定等直接调控社会经济运行的活动。由于政策手段和行政手段随意性较大，缺乏法律手段所具有的稳定性和权威性，所以，应注重将实践中行之有效的经济调控政策和行政干预手段及时上升为法律规范，以法律来维护市场秩序规范经济活动，保障国家、社会、个人利益的协调统一。“税收法定原则”、“有限政府理念”等即是国家干预原则和理念在法律上的反映。

（三）环境法理念：资源社会性理念对个人财产权的限制

自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础，是人类财富的源泉。为了达到合理开发利用自然资源、提高人类福祉、推动社会进步的目的，世界各国通过宪法和法律规定了自然资源的权属制度。对于自然资源所有权，我国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”对于自然资源物权，《物权法》第三编第181条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。毫无疑问，自然资源权属制度是分配和调整不同社会主体的因环境资源的开发利用而带来的物质财富，实现开发利用者一定的经济利益诉求，实现 “定分至争、物尽其用”的价值目标的重要制度保障。

但是，在现实制度框架中，无论自然资源所有权属于国家还是集体，也无论自然资源物权归单位还是个人行使，都不能掩盖自然资源的社会属性。比如，黄锡生教授倡导的 “资源社会性理念”，其核心思想是：“资源最终应属于全社会成员共同所有，应通过其利用最大限度地增加社会的整体福利。全社会的人只有合理、节约、高效利用资源的义务，而没有浪费资源的权利。”〔11〕黄锡生、落志筠：《资源的社会性与空置房的法律规制》。载 《河北大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期。资源社会性理念要求权利人在行使权利时必须受到一定的限制，个人财产权的保护、个人福利的追求要服从资源社会性的要求。在法律制度层面，对不同主体的不同利益诉求进行动态的利益协调，确认利益主体的合法利益，抑制不当利益诉求，实现权利人正当权利与自然资源的社会性属性之间的调适与平衡。

空置住房的所有权人应秉承使社会整体福利增加的理念，承担节约和合理利用住宅的义务。但如果所有权人仅为了个体福利的增加，而导致住宅资源的闲置、破坏和浪费，则要受到相应的约束，即对资源占有、使用、收益和处分等物权受到限制、约束甚至剥夺。因此根据资源社会性理念，应主张全社会节约、公平、合理地利用住房资源，保证住房资源的利用能给社会带来福利最大化，最终目的在于保障全体社会成员 “都有权占有、合理使用资源并享有资源所带来的福利”。〔12〕参见联合国大会1966年12月16日通过的《经济、社会及文化权利国际公约》第1部分第1条第2项。

三、不同国家和地区规制住房空置的法律对策及借鉴

住房空置浪费并不是中国特有的问题，世界各国几乎都存在住房空置问题，虽然不同国家国情不同，对空置的定义和范围界定存在一些差异，住房空置的规模大小不一，但鉴于住房空置率过高对经济社会、资源环境等造成的危害，各国政府均采取各种措施减少住房空置。

法国通过罚金、遗产税、廉租房等制度抑制空置房。法国是世界上较早征收空置税的国家。从1999年1月1日起，法国开始在巴黎、里昂、波尔多等8座大城市征收房屋空置税。如果个人拥有的第二套及以上住房基本不使用，该套住房则需按面积交纳空置税。房屋空置税的税率按照住房的毛租赁费的百分比计算，税率为征税第一年10%，征税第二年12．5%，其后每年为15%，依此类推。如果纳税人拒不交税，税务部门有权实施经济处罚。如果纳税人拒不接受处罚，将遭到司法起诉。法国政府还征收高额遗产税，这让作为遗产重要组成部分的房产价值极度缩水。此外，法国的廉租房制度也是政府调控房价的最有效手段。法国政府规定，在人口超过5万的城镇中，廉租房在全部住房中的比例不得低于20%。

英国实现居民个人不动产信息登记的数字化、实名制和系统化。在此基础上，英国法律允许新购第二套住房的产权持有者有两年的免税时间，供他们决定两套住房中选择其一作为第一住房，而另一套住房则要交纳两到三倍的家庭税，建立全国第二处房产登记制和引进对第二处房产的新交易税率。同时，英国政府通过建立大量的 “公屋”，对那些买不起房子的中等收入的白领、技术工人以及低收入群体提供居所。

韩国政府鼓励 “一户一宅”，重税抑制多套房买卖。为了重拳打击房地产投机，对 “一户多宅”的家庭转卖二手房，将交易税率由原来的买卖差价的9%―36%提高到为一律50%，事实上等于变相的房屋资源多占税。同时，韩国为解决低收入家庭住房困难，由政府出资或资助建设了大量公租房，以低廉价格出租给占人口10%的最低收入家庭。

荷兰为规制空置房浪费，实施了相对严厉的房产税政策。城镇房屋产权所有人和居住者不一致的，双方需同时缴纳房产税；如果房屋产权所有人就是居住人，则需要缴纳双份房产税。此外，荷兰法律允许无房户入住闲置一年以上的空房，空置房业主如果不能证明其住房的闲置时间还未超过一年，政府可以安排无房户免费入住空置一年以上的住房，房主不得收取租金。

瑞典针对空置房的措施更为有力。政府认为空置房的增加提高了政府保护下的租赁房屋的价格，使得公共支出激增。为了遏制空置房数量上升的趋势，除了加强租赁服务外，政府会把空置住房征用，用作廉租住房租给无房户，甚至将无人居住的空置房推倒。

此外，世界各国、各地区普遍开征了针对居民住房的房产税或不动产税，以此加大住房持有环节的成本，对规制住房的空置浪费亦有积极的作用 （见表1）。

表1 部分国家和地区住房持有环节税负概览

总体来说，国外处置空置房的做法，为我们提供了有益的借鉴和启示。

第一，建立了比较健全的房产信息登记制度与住房空置率统计制度。住房空置率是是反映房地产市场是否过度投机的风向标，是国家制定相关调控政策和法律的依据。一些国家建立了相对完善的个人不动产信息登记制度，实现了对房产信息的系统化登记与共享。同时，对住房空置率的界定、分类统计的方法和口径等有比较明确的标准，为房地产市场的政策调控和法律规制提供了依据。

第二，普遍实行以重税抑制空置房的税收制度。在土地私有制的国家，普遍课征不动产税，增加居民住房持有环节的成本。一些国家对二套以上的住房课以高额的交易税，或开征专门的房屋空置税，实行累进税率，空置时间越长，征收的税率越高，以重税抑制住房空置浪费现象。此外，遗产税对于抑制住房空置浪费亦有积极的作用。

第三，建立针对住房空置浪费行政强制制度。一些国家对空置房课以高额的罚款；对空置超过一定期限的住房，政府将强征出租或安排无房户免费入住，甚至强制推倒，以此促进空置房的利用率。

第四，建立廉租房保障制度。在发达国家住房供应体系中，低端的供应主要是通过租赁方式实现的。各国普遍建立了廉租房 （或公屋）保障制度体系，保障住房困难的低收入群体的居住权。

四、对居民住房空置浪费的法律对策

影响居民住房空置率居高不下的因素很多，包括经济因素、社会保障因素、传统观念因素等。从法学角度考量，制度缺失无疑是问题的根源之一。其中，因房地产登记制度不完善而导致居民房产信息不健全，居民住房在持有环节因缺乏相应的法律调整制度致持有成本过低等，均是影响居民住房空置率过高的制度因素。笔者认为，从我国现实国情出发，借鉴国外经验，可以从以下方面对居民住房空置浪费现象进行规制。

（一）借助不动产统一登记制度实现房地产信息统计

不动产登记是物权法中的重要制度，是指由不动产权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的法律制度。关于不动产登记的性质，学界有 “私法行为说”、“公法行为说”等不同的认识，前者认为，不动产登记是物权法的重要制度，其本质属于私法行为；后者认为，不动产登记体现国家对不动产物权关系的干预，其本质是公法上的行政行为。笔者认为，不动产登记行为是物权当事人和国家登记机关双方意思表示一致基础上对不动产物权的公示，兼具有私法和公法上的双重价值目标。

建立不动产统一登记制度首要的价值目标，在于通过登记明确权利归属，向公众公开不动产物权归属及变动情况，使其了解不特定的物权状态，使第三人在参与交易时有一个识别、判断物权的客观标准。从而保障不动产交易安全，降低交易成本，提高交易效率，保护不动产权利人的合法财产权。

本文认为，上述价值目标是从私法权利保护的角度出发的。从公法上公民权利保护与社会公共利益衡平的角度出发，不动产统一登记制度对于规制居民个人住房空置浪费同样具有重要的意义。不动产统一登记制度除保障不动产交易安全、保护不动产权利人的合法财产权的目标之外，还为国家对不动产进行宏观监管提供了依据。比如，在房地产市场领域，不动产统一登记制度的确立，要求建立全国性的房地产信息联网，将有利于摸清全国房地产市场的基本情况。就居民个人住房而言，统一登记将使得居民个人拥有房产的信息完全公开，特别是拥有大量房产的人将暴露在阳光之下，对国家通过开征房产税等公法手段抑制因投机性购房等导致大量房屋空置浪费将发挥奠基性作用。〔13〕随着不动产统一登记制度的实施，社会公众对此还有另外一层期待，即通过不动产统一登记，让不合法的财产权无处藏匿，为推进反腐败工作和实现社会公平提供制度保障。笔者认为，反腐败工作的推进更有赖于财产公开申报等制度的完善，不动产统一登记之于反腐败仅仅是一项衍生功能，不能给予太多期望。这与本文探讨的主题有一定偏离，不再赘述。

2015年3月1日，我国 《不动产登记暂行条例》正式实施，对不动产实行统一登记，登记的范围包括集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，以及建设用地、宅基地和海域的使用权等。建立包括居民个人住房在内的不动产统一制度，为国家对不动产进行宏观监管奠定了基础，也是实现对居民个人住房空置浪费法律规制的前提之一。

（二）改革房产税法，实现对居民住房空置的法律调整

1．房产税是规制居民住房空置浪费的重要制度。房产税是以房屋为征税对象，按房价或出租租金收入征收的一种财产税，又称房屋税。取得财政收入、调节收入分配、调节市场需求是房产税制度最基本的价值目标。首先，从税收的征税依据看，政府提供公共服务需要有成本补偿，按房产价值或面积分摊公共服务成本是各国政府普遍采用的筹资方式。其次，房产税是合理调节收入分配、促进社会公平的重要手段。房产税是调节收入和财富分配的重要手段之一，征收房产税有利于调节收入分配、缩小贫富差距。最后，房产税会调节市场需求，影响经济运行。

本文认为，引导居民合理住房消费、减少居民个人住房空置浪费、促进节约集约用地亦是房产税的重要衍生功能之一。在保障居民基本住房需求的前提下，对个人住房征收房产税，通过增加住房持有成本，可以引导购房者理性地选择居住面积适当的住房，从而减少或解决房屋空置浪费问题，促进土地资源的合理利用。

2．我国房产税改革的背景及其推进。1986年颁布实施的 《房产税暂行条例》对我国房产税的纳税人、纳税范围、计税依据、税率、免税对象等做了明确规定，各地也依据这一暂行条例制定实施了相应的实施细则，这是我国现行房产税制度最主要的法律依据。由于 《房产税暂行条例》制定于计划经济时期，彼时的房地产商品化程度很低，个人拥有房屋产权的情况很少，该条例所设计的房产税的征税对象，主要是针对经营性的房产，“个人所有非营业用的房产”被列入免征范围。20世纪90年代以后，我国住宅房地产业迅猛发展，商品化程度不断提高，房产购买主体结构发生了重大变化，个人购房已占了房屋购买主体的绝对比重，成为城市建设与经济发展的重要推动力。然而，庞大的居民个人住房却一直处于房产税的免征范围。目前，居民个人住房在流转环节需要缴纳营业税、个人所得税，房屋出租需要缴纳综合税，但在房屋保有环节则处于因为免征房产税而处于低成本或无成本状态。这种流转环节与持有环节的税种倒置在客观上催生了大量的房屋空置现象：因房屋持有环节成本低，房主选择让房屋空置并不会使其利益受损，客观上促生了大量的投机性或投资性住房。一方面导致国家通过房产税增加财政收入、调节收入分配的目标没有达到，加剧了社会不公；另一方面造成社会资源的巨大浪费。由此，对现行房产税制进行改革，即如何通过对房地产保有环节的统一收取房产税，减少房地产流转环节的各种税费，从而规范和完善房地产税制，成为政府和社会公众共同关心的话题。

在政策层面，以开征个人住房持有环节税为核心的房产税改革酝酿已达10年之久。2003年10月十六届三中全会通过的 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。2010年4月，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（新 “国十条”）要求：“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用”， “要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策”。2010年5月，国务院批转国家发改委 《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，明确提出 “逐步推进房产税改革”。由此，房产税改革逐渐进入实践试点层面。2011年1月，上海、重庆两地开始试点房产税，拉开了房产税改革的序幕。〔14〕具体试点改革措施参见重庆市人民政府：《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和 《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，2013年1月27日颁布。上海市人民政府：《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，2013年1月27日颁布。房产税改革的地方试点，为我国房产税法律制度的完善提供了地方经验。

总体评价，我国目前的房产税改革尚处于 “摸着石头过河”的试点阶段，由于实施时间短，成效如何还有待时间检验。从本文的视角出发，沪渝两地试点改革值得肯定的地方在于，以着力打击投资、投机性需求为主要目标，增加了对增量房产在持有环节的成本，在保障普通居民基本居住权的前提下，有利于实现对居民住房空置浪费的规制。但改革方案在征税范围、计税依据、免税面积的选择、税率等方面尚有需要完善之处。比如，关于课税对象，沪渝两地确定的征税对象仅包括新购的房产，并不包括居民已拥有的第二套及以上的房产，使得在试点之前已经拥有多套住房的人成为了免征的受益人，之后的购房者则需要承担更重的纳税义务，有违税收公平原则。关于计税依据，规定暂时以房产的市场交易价格作为计税依据，不能体现房产价值的市场变化，也招致非议。

3．完善我国房产税法律制度的思考。房产税改革涉及社会公平、税制改革、利益分配等诸多敏感问题，涉及千家万户的利益，事关民生，社会公众态度不一，因之必须慎重对待。在我国居民住房空置浪费现象日益严重的背景下，房产税改革的目标，需要通盘考虑。除增加财政收入、调节收入分配、调节市场需求等目标之外，以重税抑制投资性和投机性需求、减少居民住房空置浪费亦是其题中应有之义。从现实国情出发，我国房产税制度的未来改革方向，应当在总结试点经验的基础上，由国务院修改 《房产税暂行条例》，明确征税对象、免税范围、税率的上下限等原则性的要求，由省级政府制定具体的实施办法、税率、减免政策等内容，最终建立在全国范围内适用的房产税法律制度。本文提出如下设想：

其一，修改现行 《房产税暂行条例》关于 “个人所有非营业用的房产”免征房产税的规定，将符合征税条件的居民个人住房纳入征税范围。

其二，将存量房、增量房均作为课税对象。目前的试点改革只向增量房 （即房产税改革政策出台后新购的房产）征税，从抑制住房空置浪费的角度看，体现了预防原则。但居民之前拥有的存量房事实上已经造成了大量的空置浪费，理应有相应的规制措施。未来的房产税改革中，应将存量房、增量房均作为课税对象，以体现预防为主、防治结合的原则。

其三，合理界定免税标准。有别于西方国家的土地私有制，在我国由于土地属于国家所有或集体所有，对一定单位面积的居民个人住房免征房产税是对居民住房权益的保障。关于居民个人住房征税的起点，综合目前学界及公众的讨论意见以及试点情况，大致有三种方案：一是按照房屋总价一定比例征收房产税；二是按照人均60平方米为界限，超过的部分征税；三是以二套房为界，即将普通居民自有居住的一套住房免征房产税，针对二套房以上的多套房产、豪华别墅等列入征税对象。从我国的实际出发，宜考虑既从价计征与从量计征相结合的原则，合理界定免税范围。笔者的设想是：可以参照上海方案，原则上对居民自有居住的一套住房免征房产税，但当住房面积超过人均60平方米时，对超出的部分课征个人住房房产税。

其四，以房屋的评估价值作为计税依据。在从价计征的情形下，由于房屋的交易价格和市场价值可能会存在较大差异，若以交易价格作为计税依据做不到量能计税。房屋评估价值反映的是商品房市场房产价值和价格变化的实际状态，为体现税收公平性原则，应建立健全的房屋价值评估体系，以评估价值作为房产税的计税依据。

其五，实行累进税率。对于居民家庭拥有的第二套以上房产，特别是 “房叔”、“房婶”们动辄拥有数十套房产，可以视为超出自住需要的奢侈品，对此应实行累进税率的房产税，比如，第二套设置税率为1%，第三套为3%－5%，第四套为8%，第五套为10%或更高。或者按照一定的住房面积设置税率，面积越大，税率越高。通过重税抑制，一方面引导居民理性购房，另一方面迫使其出租或者出售住房，从而提高空置房的利用效率。如果房主选择将房屋出租，那么此时的房屋已成为 “个人经营性住房”，按照 《房产税暂行条例》的规定，以房产租金收入为房产税的计税依据而不必再承担累进税率。

这里有必要讨论一个关联问题。有人提出通过征收专门的 “房屋空置税”解决住房空置问题，少数国家也已采取了这种做法。笔者并不赞同这一观点，理由是：第一，我国房地产领域税负较重，开征新的税种将面临诸多困难。而 “房产税”是现有税法体系中的已有税种，通过改革房产税，将居民个人拥有的大量空置住房纳入房产税的调控范围，通过合理的税率设计，完全可以达到规制住房空置浪费的问题。第二，征收空置税在我国面临技术性难题，一个基本的问题即是如何判断房屋为空置房屋？有人提出，根据用水量、用电量、房内设施状况、入住情况等各种方式可以查明是否为空置房。笔者认为，这一设想过于随意，不仅面临操作上的困境，且极易造成对个人权利的侵犯。第三，我国房产税改革已在进行，对已经购买的增量房可以纳入房产税征收系统，对增量房征收空置税，有重复征税之嫌。因此，笔者倾向于通过改革房产税，以较高的累进税率来达到规制居民住房空置浪费问题。

（三）出台住宅法，实现保障居住权与规制空置房浪费的双重目标

住宅法是为了保障住宅权利、满足住宅需求、保持国家经济的发展和社会的稳定而制定的法律规范，〔15〕周珂：《住宅立法研究》，法律出版社2008年版，第25页。我国住房制度的改革始于1998年，住房制度改革的依据是当年发布的 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发 ［1998］23号，简称23号文件）。随着住房改革的深化，住房市场快速发展，居民居住条件显著改善，并促进了经济较快增长。但出现的房价上涨过快、住房保障不足、市场秩序混乱、闲置囤积严重等问题，也暴露出我国住房法律体系建设的滞后。从国际经验看，很多国家都建立了比较完善的住宅和住房保障体系法律体系。中国至今还没有一部关于居民住宅的有关法律、法规。近年来陆续有学者呼吁尽快出台住宅法并提出相关的法律草案〔16〕在2008年十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成向大会提出 《关于加快住宅法立法的议案》，并提出 《中华人民共和国住宅法 （立法建议稿草案）》。2012年十一届全国人五次会议上，郑功成教授再次就该议题提出议案。，但这一法律至今没有出台。

笔者认为，作为住房保障与规范房产市场的基础法律，我国 《住宅法》的制定，应当兼顾公平与效率，以保障居民的住房权益、规范住宅房产市场秩序、限制过度投机、规制空置房浪费，促进房地产市场健康发展为目标。在具体的制度设计上，将现行成熟的政策经验规范化、法制化，构建相应的法律保障制度。

1．保障居民的住房权益，满足住宅需求。《住宅法》的首要价值目标是实现 “人人享有适当的住宅”，确保居民基本住房权利。未来的 《住宅法》的制度设计中，应当对住房发展规划、住房供应体系、住房保障体系、住房市场引导与监督管理，住房市场各方主体的权利和义务等予以明确规定。政府应当制定住房发展规划，并纳入国民经济与社会发展总体规划，节约使用土地资源，合理布局城乡住宅建设。确立多层次的住房供应体系，科学界定商品房与保障性住房 （经济适用房、廉租房等）的供应对象，使供需求有效对接；对保障性住房的建设、保障范围和对象、申请资格条件与退出机制、保障标准、补贴政策等做出明确的规定，保证低收入家庭享有基本住宅保障权益，维护居民的基本居住条件。明确政府有责任为居民家庭实现居住权提供帮助和支持，同时，政府有义务促进住房市场的健康发展。

2．建立住房合理消费的引导机制，限制过度投机，规制空置房浪费。《住宅法》的另一个重要的价值目标，就是规范住宅房产市场秩序，通过限制过度投机、规制空置房浪费，引导住房合理消费，促进房地产市场健康发展。现行法律法规对公众反映强烈的囤积闲置等炒房行为缺乏有力的监督和惩罚机制。目前我国正在实施的住房限购政策，是政府在房地产调控中推出的一项以行政手段直接干预市场的政策，这一政策的用意是打击房地产市场的过度投机。但是，这种行政干预强化了政府在微观经济上的参与力度，是一项不得已而为之的政策。从促进房产市场健康发展的长远角度看，应当建立相应的法律长效调控机制。《住宅法》应当明确规定：政府在利用土地、税收、信贷等政策对住宅市场进行调控，引导住房市场健康有序地发展；要强化对住房市场监管，打击囤积闲置等炒房行为。从抑制过度投机、规制不同类型的住房空置浪费的视角出发，本文提出如下粗浅建议：

第一，限制高档商品房、豪华别墅的开发。

第二，国家提倡一个家庭购买一套普通商品住房。对于购买二套以上或人均面积超过60平方米的商品房，按照有关房产税法律法规的规定征收房产税。

第三，符合保障住房条件的家庭每户只能申购一套政策性保障住房。禁止转租、炒卖以及从事居住以外的活动。对于政策性住房保障分配过程中以虚假骗取多套住房的，由政府强制回购并处以罚款；转租牟利或用作其他用途的，视其情节给予必要的经济处罚。

第四，居民申请廉租房、住房补贴时弄虚作假的，取消其享受资格，并根据情节轻重给予经济处罚。

史玉成，甘肃政法学院教授，法学博士。

2011年教育部新世纪创新人才支持项目（NCET 11－0905）阶段性研究成果。