唐娅辉

(中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

建设法治国家，需要政府依法行政，更需要社会治理法治化。村庄治理是社会治理的不可或缺的一环。近年来，在村庄治理中，女村干部作为一支重要的力量，为新农村建设作出了贡献。但是，在村庄治理创新进程中如何提高女村干部的治理能力也是摆在人们面前的首要问题。

一、基于治理理论的村庄治理

“治理”在最早的古典拉丁文和古希腊语中的解释是“掌舵”，意指控制、引导、操纵。它是政府的一种行为方式，是政府对社会进行管理的工具，是调节政府行为的一种机制。詹姆斯·N·罗西瑙作为治理理论的主要创始人，他认为，“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”

第二次世界大战以后，为了更好更快的实现经济复苏，政府加强了宏观控制，在经济快速发展的同时，政府也成为了“超级保姆”，机构臃肿、服务低下，职能失灵。与此同时，虽然市场经济在资源配置与提高效率方面有着巨大的优越性，但社会分配不分、市场垄断、工人失业等问题开始显现。于是，从20世纪70年代开始，治理理论作为政府的管理工具登上了历史的舞台。它以发挥政府主导作用，重视社会各种力量、主张多元协作的方式而逐步在全球范围内兴起。

西方学者则从理论上开始研究治理理论并将其引入到政治、经济和社会等领域，并对公共管理和公共行政理论的研究范式进行了变革，提出了一种新的公共治理模式，即多元的、自组织的、合作的和去意识形态的方式。在这种理论框架下，政府管理将由原来的“统治”变革为“治理”，即过去具有垄断和强制性质的公共管理模式被抛弃，而政府、企业、团体和个体的共同作用得到强调；人们对政府的要求不再单纯是去做什么和提供什么，而是要求政府能充分使用各种管理和治理社会的工具；不再强求社会秩序的等级分明，而是希望建立社会各种组织之间的平等对话与合作。

治理理论是一个内涵丰富的理论，其主要观点包括：第一，强调治理主体的多元化。也就是说，公共服务管理的主体可以是政府，也可以是非政府组织、公民个人等，各种治理主体都具有公共管理的合法权力，在公域之治中各展其长、各得其所。第二，强调自组织的积极作用。所谓自组织是指系统按照相互默契的某种规则，各行其责而又相互协调地自动地形成有序结构，是政府与市场之间的第三种社会协调机制。第三，治理的目标是政府与公民社会的密切合作。在整个治理过程中，政府与公民社会的多个利益主体积极合作、相互协商，达成共识，使公共政策的产生有利于各利益主体。第四，强调治理依据多样化，也就是说，治理的形式包括国家立法、社会共同体形成的规则、不同利益主体间的协议等。第五，治理方式多元化。主张依照社会治理的实际需要，除特殊情况采用能使用强制、单方强制、他治的方式外，一般来说采用非强制、双方协商解决与自治的方式，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。第六，主张治理主体权责一致。在宪法框架下，公共治理主体都要依法承担违法责任。

村庄治理是“通过农村公共权力分配，对农村事务进行有效组织、协调和管理，为争取村民利益的一种政治活动。”从治理的角度来看，农村公共权力的主体既可以是政府，也可以是农村民间组织；实行村庄治理的目的在于保护和提高村庄的公共利益，保障村民的权益，促进农村经济社会的稳定发展；同时，村庄治理也是一个不断推进农村社区有序发展的动态过程。从目前中国村庄治理的特点来看，一是治理主体多元化。由原来的公社和大队干部的二元主体变为宗族精英、企业家、种养能手、合作组织等。二是治理模式多元化。由垂直治理向横向互动模式转变，由单向治理向双向沟通转变。三是治理方式自治化。由政府行政权力控制转向村民自治，村民委员会的建立为村民实现自我管理、自我约束提供了平台。

由行政村村民通过民主选举的形式产生的村民委员会是对农村资源进行配置、协调和管理，是促进农村经济社会发展和依法保障村民利益的群众性自治组织，同时，村民委员会也是对村庄进行治理的基层自治组织，是建设社会主义新农村的主要执行机构。村民委员会主任、副主任和委员是由本村村民依法民主选举产生。当选的村委会干部一般任职三年,届满需及时换届选举新一任村民委员会干部，原则上原村干部可以通过竞选连任，同时鼓励更多有能力的村民竞选村干部。

村党支部是依照党章规定以村为单位、以村民为小组设立在农村的基层党组织。《村民委员会组织法》规定：“中国共产党是基层组织的核心，处于领导地位，依据法律协助村民开展各项村民自治工作，保障村民的民主权利和村庄利益。”可见，村党支部在村级公共管理组织中居于核心地位。村委会、妇女联合会、共青团支部、新经济合作组织等，都必须服从和接受党支部的领导，紧密团结在党支部的周围。党支部书记是管理本村事务的主要决策者。（见图1）

图1 农村基层组织分层结构

二、村庄治理中的性别结构

所谓村庄治理中的性别结构指的是村委会和村党支部中男女的比例。中国自有历史以来，社会治理是男性的专利，妇女被排除在权力结构之外。而如今，农村妇女在村庄社会治理中脱颖而出，展示了妇女的才干和风采。

一是党和政府的倡导为妇女参与村庄治理提供了政策支撑。

党和政府高度重视妇女的作用，认为“中国的民主政治运动……如果没有占全国半数之广大妇女积极参与并拥护，民主的制度本身就存在缺陷，它的发展也是寸步难行，它的成功也是遥不可及的。”马克思曾经说过：“但凡对历史有点了解的人都知道，伟大的社会变革离不开妇女的酵素。”所以，新中国建立后，中国共产党就通过法律的形式确立了妇女的主人翁地位，使妇女拥有了和男性一样的参与社会治理的权利。可见，在新农村建设和农村社会治理中，不能忽视占农村人口过半的农村妇女，她们具有无可替代的作用。《村民委员会组织法》规定：“在村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额。”据2015年《中国性别平等与妇女发展》白皮书记载，2013年村委会成员中的女性比例为22.7%，比2000年提高7 个百分点。妇女社会地位的提高对农村的社会环境产生了极大的变化；对农村社会管理方式带来了很大的改变，妇女参与村庄治理的呼声也日益提高，从而为男女两性共同治理村庄提供了政策条件。

二是农村男性劳动力的转移为妇女参与村庄治理提供了可能。

1978年中国经济体制改革开始启动，中国城乡间限制人口流动的政策被打破，从此中国开始了迄今为止世界上规模最大的人口转移。人口转移的特点主要是农业劳动力向非农业转移；大量农民主要是男性农民向城市转移。于是农村普遍出现了“农业女性化”现象。留守家中的妇女，成为家庭生活的主要承担者。她们在家赡养老人，照顾孩子；成为农业生产和第三产业的主要力量，成为村庄治理的生力军。

转移到城市的男性因工作忙或离家远而很少回村，对村里发生的大小事情了解甚少，更谈不上参与村务管理。在这种情况下，村里重大事项的决策和基层民主选举等，妇女代男性行使表决权。所以，妇女也就成为了参与农村治理和民主管理的实际主体。与此同时，随着妇女逐渐融入社会，她们的视野更加开阔，从关注小家到关注村庄的事务，要求对村级事务有知情权、参与权和决策权。她们以主人翁的姿态，积极参与农村基层民主政治建设，在推动农村政治经济和谐发展过中发挥着重要作用。

三是后农业税时代为妇女参与村庄治理提供了制度环境。

1990年，农业税费制度的改革标志着农村的制度环境发生了重大的变化，催粮缴款、税费的收取不再是乡镇、村级基层组织的主要工作，乡（镇）政府和村委会的职能也开始发生变化，从繁琐、艰巨的税费征收事务中脱身，由原来的“向上服务，向下要钱”转变为“对上要钱，向下服务”。政府的政策由“控制”变“服务”。与此相适应，衡量村干部的标准不再是能不能将税款按时按量收缴上来，在选村干部方面不再是倾向于男性的“力治”而更倾向于富有服务精神的人。而女性温柔敦厚、善解人意、勤劳朴实、亲和力强，这些优点更符合税费改革后的“服务”政策。因此税费的改革为妇女参与村庄治理提供了良好的制度环境。

顺应时代的进步与发展，越来越多的农村女性参与到村庄治理之中，为新农村建设作出了重要的贡献。但是从村庄治理的性别结构的现状来看，女性参与村庄治理还存在诸多的问题：

首先是数量上的“一低两多两少”。1988年的《村民委员会组织法》规定，村委会由三至七人组成，其中要有适当数量的女性代表。该规定的模糊性使很多人认为，村委会中有一名女性代表就可以达到规定的要求，但事实上很多村委会连这个基本要求都没有达到。1998年修订案中公开提名的规定使女性参政更加复杂，因为没有有效措施保证女性被提名为候选人。有些省份，如湖南省通过了地方法规，将“适当数量的妇女代表”解释为“至少一名女性代表”。在实际操作中，变成了只有一名女性代表。女性参与村委会配额的模糊性造成了女性村干部的“竹子天花板”现象。即当选的比例低、副职多、正职少、虚职多、实职少。这样的结果自然使男性成为了村级事务管理的主要决策力量。

其次是权力结构的边缘化。女性当选为村干部后，在职位的分配上女性往往是从事妇女工作、计划生育工作等与女性性别角色相关的工作范畴，据调查，有85%以上的村民都认为这些职位最适合女性，妇女不适合做村两委的一把手，而村党支部书记、村长等职以及做经济发展和维护村庄治安工作是男性的专属。这无形之中在职位或者职务上打上了性别的工作标签。因女性固守在传统的工作领域而远离决策的中心，致使广大女村民的需求难以及时反映；也因女性权力结构的边缘化，导致女性难以参与村庄的管理，难以提升自己的领导能力。

尽管法律规定了农村女性参与村庄治理的权力，但现实中女性往往远离村庄管理的中心而处于权力结构的边缘地位，很少能掌握资源配置的实权。造成这种状况的原因是多方面的：

第一，对女村干部保护政策的缺失。“村民委员会成员中，妇女应当有适当名额”的法律规定，其本意是既维护农村妇女的政治利益又尊重选举结果，但因没有明确规定妇女在村民委员会中所占的份额，所以在实际操作中，就出现了妇女在村庄权力结构中可多可少的自由控制，导致女村干部成为了政策的点缀。这不利于女村干部的成长。女村干部的能力培养需要国家政策的扶持，需要选举过程和选举结果的公平正义。

第二，传统性别分工文化的积淀。“男主外，女主内”的性别分工是以性别为界限对两性进行不同的角色分配。男人是社会的主导者，家庭的顶梁柱。女性是男性的附庸，生儿育女操持家务。当“男主外，女主内”的社会性别分工内化为人们的行为时，女性边缘化已成定局，对女性的影响是不言而喻的。这种传统的性别分工，在一定程度上压抑了女性的才能，剥夺了女性社会参与的权利，致使女性社会化程度低于男性，受教育程度低于男性。

如果说最早形成男女不平等有较多的自然选择成分，那么伴随着性别分工制度的形成，建构在男权文化基础之上的传统性别文化有着巨大的力量，它使每一个生活在这一文化氛围内的社会成员，都会不自觉的将这一文化内化为自我的要求和规范。虽然社会在不断的进步，但传统的性别观念对社会成员分工的影响仍不可忽视。尤其是在农村。女性村干部在家庭与事业的矛盾中有时难以兼顾，家庭占用了她们大量的时间，因而无法抽出时间去学习提升能力，无法全身心地做好村委会的工作。这无疑成为她们进入决策主流的障碍。

第三，女村干部培训学习的机会甚少。女村干部在以男性为主的村庄治理结构中处于弱势，她们迫切需要社会为她们提供提升能力并分享村庄治理经验的机会。然而，针对女村干部入职前的培训和入职后的能力建设的培训机会很少，上级部门或社会组织对此尚未引起重视。女村干部只有努力自觉学习，才能更好的治理乡村。

三、女村干部的能力构建

所谓能力，是人为了实现一个目标所要具备的条件和水平。本文所指的能力是指女村干部在参与村级治理中应该具备的能力素质。能力素质尤如一座“岛屿”，是由“知识、技能”等高出水面部分的“应知、应会”和沉在水面以下的“自我定位、价值观、驱动力、人格特质”等情感部分构成的。因为知识与技能具有明显的特点而容易进行衡量，但是，隐藏在水面以下的因素，才是决定一个人成败的最重要的条件。因此，从各方面来提升女村干部的能力素质，是政府的责任，是妇联组织的使命，是女村干部的诉求。

第一，营造具有性别意识的话语环境。

男尊女卑的传统性别文化在中国延续了几千年，其影响深远，尽管制度早已更替，但在社会上尤其在农村，两性平等的话语环境并未真正形成，相反，在两性不平等的话语环境中，大部分男性甚至包括部分女性自身都认为农村妇女只是家里的人，而不是社会上的人，其职责就是做贤妻良母，有做家务的能力就行，当村干部是男人的事，特别是对在选举中为女性设立单独的职位而不满。另外有一种较普遍的观点认为，女性“素质低”是女性不能参政或参政数量少的原因，这种论调不仅指女性的教育文化程度低，还指女性自身的心理自卑感造成的不自信。这种观点把女性政治代表性不足的结构性问题偷换成女性自身不足的问题。这导致人们认为，女干部在任职前应提高自身素质，而对男干部却极少有这样的要求——男干部的素质获得默认，或至少是没有被质疑过。

要改变这种话语体系，首先要向决策层进行宣传，使政策的制定者具备先进的性别文化，使决策者能够运用马克思主义妇女观的立场、观点和方法来看待和解决妇女问题，使性别平等的原则贯穿到所有的立法、公共政策、方案和项目中，通过稳定而持久的政策改变性别不平等的社会结构，促进性别平等和发展。其次要向全社会加强马克思主义妇女观宣传和教育，引导人们摒弃传统落后的男尊女卑观，树立文明进步的男女平等观，在全社会形成尊重妇女、保护妇女的良好社会风尚。只有这样，农村妇女中的能人或者有潜质的妇女才能脱颖而出，有所作为。

第二，提供具有性别意识的支持政策。

党和政府在重视农村发展的同时也关注着农村妇女的发展，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确规定在村委会中妇女应当有适当的名额。在制度层面上保证了妇女能够参与村级核心事务的管理，能够有可能通过实践或参加培训来提升自己的能力。但是，在大多数的村委会中女性只有一个且只是一种点缀，此外，在组织村干部进行学习培训时，女村干部参加的比例极低。要改变这种现状，一是要通过政策的调整来逐步扩大村委会中女性参政的比例，即对女村干部职位数要有明确而硬性的比例规定并将此纳入村委会组织法，从源头上形成有利于两性平等参政的良性循环。二是加强村委会女后备干部制度的建设，对农村女青年加强培养，确保女村干部候选人的比例。三是在保障农村妇女参政比例的前提下，提高选举的公平、公正和公开的程度，保障农村妇女的政治权益不受侵犯，促使更多的农村妇女参与村庄治理中来。

第三，提供女村干部成长的坚实后盾。

妇联作为党联系妇女群众的桥梁和纽带，是党开展妇女工作的坚强阵地，是广大妇女的温暖之家，也是广大农村女干部成长的坚强后盾。妇联通过发挥其政治优势和组织优势来影响决策、来改变社会态度、来推动妇女参与村委会选举。如湖南省妇联推动政府在地方法规中将“适当数量”界定为“至少一名女性”。其他省妇联也敦促政府采用临时策略，鼓励村民提名女性候选人。同时，妇联加大了对女村干部的培训力度，通过举办能力培训班、组织主题论坛、法律咨询、优秀女村干部治村事迹报告会等形式，开拓她们的眼界，提升她们的能力。各级妇联组织卓有成效的工作，真正成为女村干部成长发展的坚强后盾。

第四，自觉学习和修炼。

笔者曾对社会经济地位、职业背景以及政治参与度等方面无甚差别的男女调查中，认为自己完全没有资格参选的女性是男性的两倍。这在一定程度上表明，传统的社会结构，特别是家庭性别角色的分工，导致了男女在自信程度、成功欲望、自我提升等方面的巨大差异。当问及是否竞选村委会主任时，女性受访者的回答几乎是一致的，“从来没有想过。”问道她们是否有意成为候选人去参加选举，大部分女性给出了否定的回答，并解释说，“我没有这个能力。”这表明，部分农村女性从内心就将自己排除在政治生活之外，显示出从属性。这种依赖与从属不利于女性参与村庄治理，所以必须在广大农村妇女中大力倡导自觉学习之风、修炼素养之风。一是从书本学，着力提高知识的学习能力。二是向实践学，提高心理承受能力、解决问题的能力、沟通协调能力、民主决策的能力，从而积累治理村庄的经验。

在建设社会主义新农村中，妇女已成为一支重要的主力军，成为村级治理的重要力量，培养更多的女村干部,提高她们的治村能力，有利于解决劳动力转移过程中农村干部流失的问题，有利于发挥女性的积极性，更重要的是有利于贯彻男女平等的基本国策，有利于两性的和谐发展，所以必须引起全党全社会的高度关注。

[1][美]詹姆斯·N·罗西瑙．没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[2]徐勇，贺雪峰等.村治研究的共识与策略[J].浙江学刊，2002，（1）.

[3]叶振文.女性学导论[M].厦门：厦门大学出版，2006.

[4]马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1972.

[5]国务院新闻办.《中国性别平等与妇女发展》白皮书[N].中国文化报，2015-09-23.