李圆圆 阮宜杰 张万寿

（淮南师范学院，安徽 淮南 232000）

非营利体育组织参与公共服务供给的困境及对策研究
——以安徽省为例

李圆圆 阮宜杰 张万寿

（淮南师范学院，安徽 淮南 232000）

为提高非营利体育组织参与公共服务供给的能力，文章通过查阅相关文献资料，并运用调查、访谈等研究方法，对安徽省非营利体育组织的发展现状，如组织机构、运行管理模式、经济来源等方面进行了深入的调查，结果表明：安徽省因起步较晚，在参与公共服务的供给上存在以下问题：制度缺失，自主、独立性不强；政府支持力度小，资金不足；监管体系不健全，参与体育公共服务供给的效率低下；服务能力有限，社会公信度低。要充分发挥非营利体育组织的作用，当前必须加大政府的政策扶持力度，拓宽资金筹措渠道，制定有效的监管和考核机制并加快非营利体育组织的自身建设，从而提高非营利体育组织参与公共服务供给的效率。

非营利体育组织；公共服务供给；发展困境；对策

受计划经济体制的影响，我国政府在公共资源和公共服务上几乎一直处于垄断状态，从而确立了政府在国家政治、经济、社会中的绝对性支配地位，然而随着社会环境的变迁，这种单一的供给方式越来越成为制约社会可持续发展的重要瓶颈，加之西方公共服务市场化的冲击，体育公共服务主体的多元化理念逐渐为人们所接受，事实证明，我国的体育公共服务业在政治、经济改革的大潮中要想获得有效发展同样需要借助于政府和市场以外的力量，而当下非营利体育组织，在增进民众身体健康、建设体育强国、促进社会和谐发展等方面正起着举足轻重的作用。

1 非营利体育组织概述

学者们根据非营利组织的概念提出了非营利体育组织的定义，可以理解为不以营利为目的，并在政府政策的指导下，主要开展各种志愿性的公益或互益体育活动的非政府社会组织，它包括：各类体育社团、非营利性体育俱乐部、非营利性体育事业单位、体育类民办非企业单位以及民间体育组织等，具有非政府性、非营利性、组织性、志愿性和公益性等特点。

2 非营利体育组织参与公共服务供给的必要性

2.1 非营利体育组织是弥补政府供给不足的后备力量

伴随着社会转型，我国现存的体育管理体制与社会发展之间已存在诸多矛盾，现有的公共体育资源已无法满足公众日益增长的体育需求，而在公共产品和公共服务的供给上，又存在着普遍的市场和政府失灵。市场作为一种高效的资源配置方式，对于排他性、竞争性的资源本具有较好的调控性，但基于营利的性质注定无法实现社会公平，甚至会带来垄断等问题。为了维护社会经济的正常运转，人们于是寄希望于政府，但政府决策的失误以及工作机构的低效率又导致了政府失灵。因此，在这种情况下，借助政府以外的力量参与体育资源配置已成为必然趋势，二者的失灵为非营利体育组织的介入让渡了空间，非营利体育组织可利用资金动员、志愿服务等模式有效缓解政府在体育公共服务供给中的压力，从而推动我国体育公共服务事业的有效发展。

2.2 非营利体育组织是完善体育公共服务体系建设的组织基础

伴随政治、经济的发展，打造公共服务型政府已成为人们共同的期望，体育行政部门也逐渐意识到落实公共服务的重要性，正在为加快体育公共服务体系建设做出积极的努力。而体育公共服务体系的建设，其实质就是将各种体育资源有效整合并加以充分利用，从而努力实现社会效益的最大化，公共服务的最优化；其运行的关键，在于政府能从市民的基本体育需求出发，并通过一系列政策引导、鼓励、监督，面向社会体育组织“购买”服务，从而吸引各类非营利体育组织积极参与到体育公共服务体系的建设当中来，以满足全体市民多元化、多层次的体育需求。曹可强在其关于完善上海市体育公共服务体系的若干对策建议的研究中也指出，要加快建设服务性政府，必须要重视第三部门的发展，以帮助拓展体育公共服务供给渠道，从而保障市民的体质健康。因此，非营利体育组织的参与程度密切关乎着体育公共服务体系的建立健全。

2.3 非营利体育组织是实现体育公共服务均等化的重要推动力

刘玉在其研究中指出：体育公共服务均等化的过程实质上就是将公共体育资源逐步实现由城市向农村、由发达地区向落后地区、由精英阶层向普通民众转移和覆盖的过程。而这中间的协调工作单靠政府组织可能无力完成，因为我国欠发达地区及农村地区人口据国家统计仍然占据半数，政府有限的财政补贴远远满足不了人们基本的体育需求，此外，政府当前实施的“效率优先、兼顾公平”发展策略仍然是以经济发展为首要任务，对于弱势群体的体育需求也或多或少会忽略，而在发达国家政府依靠非营利体育组织，这些问题都能迎刃而解，因为非营利体育组织具备较多优势：首先，其服务内容广泛，方式灵活多样，且贴近居民，具有成本低效率高的特点；其次，作为中间力量，它能够整合社会相关阶层的利益要求，在一定程度上可以缓和社会矛盾，尤其是对弱势群体的社会服务与社会保障；最后，非营利体育组织还能有效地促进社会和谐，增加社会凝聚力。因此，要想实现体育公共服务均等化，就必须关注非营利体育组织的发展。

3 安徽省非营利体育组织参与公共服务供给的困境

3.1 制度缺失，非营利体育组织独立性、自主性不强

当下，面对我国经济、政治体制改革尚未完成的大局，处在过渡期的非营利体育组织尽管有着不可替代的优势，但受传统观念、社会政策、分配制度等因素的影响，非营利体育组织面临着缺钱、缺人、缺政策的三重困境。其中，首要的是制度问题，曾有研究者指出：在中国这样一个权利高度集中的国家，改革在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下能否提供新的制度安排的能力和意愿。面对中国的特殊国情，一方面，政府想要借助非营利体育组织的力量来共同承担对国民的公共服务责任；另一方面，政府又不能容忍它的参与侵蚀自身的权威。这使得非营利体育组织在当下以两种形式出现，一种是由政府发起建立的体育组织；或是由财政拨款却带有法律效力的强制性会费交纳的体育组织等，我们称之为官办非营利体育组织；另一类则属民间非营利体育组织，它是由民间自下而上发起，不一定被现行法规正式认可，但在相当程度上具备民间组织核心特征的各类体育组织，又称草根组织。

由于制度的缺失，使得我省的非营利体育组织还存在以下诸多问题：首先，注册合法性问题。现阶段因专门性法规的缺失，使得非营利体育组织的注册、设置门槛非常严格，一些非营利体育组织，尤其是民间非营利体育组织要想生存必须变相注册成为企业，缺乏政府资助的平台，其只能自生自灭；其次，自主性不够，与政府难以有效合作。事实上，当前体育行政部门仍然政社不分，利用行政权利牢牢把控着大量体育资源以及各种赛事的举办权，官办非营利体育组织因为依附于政府，理事会基本上是虚设的；第三，独立性不强。基于我国的特殊制度环境，许多非营利体育组织具有“官民二重性”的特点，在市场竞争中缺乏公开、公平、公正的环境，从而严重影响着非营利体育组织的健康可持续发展。

图1 安徽省基层体育社团的活动经费来源

3.2 政府支持力度小，资金不足

困扰安徽非营利体育组织的另一重要因素便是资金不足，由图1可知，安徽省非营利体育组织参与公共服务供给的资金来源主要包括：政府资助、体育赞助会费收入以及服务收入等。由于非营利体育组织的产出主要体现为社会效益，又因其自身存在的公益性和非营利性等特点，因此运营同样大小的非营利体育组织比营利性体育组织往往更加复杂。多年来对非营利体育组织的投入主要是依靠政府财政投入，我省的省级体育协会，从管理上看，主要包括管理中心类、依托类，社会实体类三种类型，其中25个“竞技类”省级体育社团，19个“依托类”体育社团的活动经费大部分来源于政府，特别是省老年人体育协会，每年有约30余万的政府财政拨款，然而政府资助资金不固定，覆盖面狭窄，加之非营利体育组织不断发展壮大，对资金的需求量也逐渐增加，这部分完全依托于政府财政投入的体育社团终究会面临着生存的危机。

非营利体育组织的另一重要收入来源便是依靠会费，但因当前各级非营利体育组织的收取会费标准偏低，且除去成本，所剩不多，无法开展各类活动，于是一部分非营利体育组织通过寻求社会各界的赞助来维持社团的继续生存，然而，这只是少数，我省现有2个“社会类”的省级体育社团，以及3个“实体类”的省级体育社团，包括省信鸽、篮球和高尔夫球运动协会，其经费采用招商引资的市场运作方式，活动依托社会，丰富多彩。现阶段中国仍然是发展中国家，而对于安徽这样一个经济相对落后的省份，非营利体育组织尚处于发展初期，规模比较小，并且运行机制不完善，由此引发的社会公信度较差，因此所得的有偿服务及社会捐赠等收入也都有限。

3.3 监管体系不健全，参与体育公共服务效率低下

完善的法律制度、与社会组织发展相适应的管理体制等，是非营利体育组织实现健康持续发展的重要保障，但是受目前国家法律的影响，我省关于非营利体育组织发展的地方法律、法规并不健全，涵盖面不够、操作性不强，致使非营利体育社团、协会，规章制度不完善，包括人员编制、职称评定、医疗、养老保险等方面均缺乏完善的、相配套的法规与政策，一些会员代表大会、理事会制度等，都不能有效落实；其次，造成非营利体育组织监管乏力的另一事实便是双重管理体制，这种受登记管理机关和业务主管单位双重监督的体制使得管理变得极为混乱，反而造成无人问津的局面；第三，政府作为行政主管部门，在利益的驱使下，往往也愿意把非营利体育组织变成自己的附属物，置于“二政府”地位而全面控制。

除外在监管机制的缺失，组织内部的民主决策制度也不健全，制定的规章制度，如人事制度、财务制度也缺乏规范性，表现为人事任用考核不合理，财务不透明，支出管理混乱等，加之非营利体育组织行业内自律机制薄弱，缺少组织使命感，致使公益腐败现象频发，这些都对我省非营利体育组织的公信力提出了极大地挑战。此外，我省非营利体育组织的评估指标尚不明确，评估体系不健全，这在一定程度上也削弱了非营利体育组织参与公共服务的积极性和公平性，影响着参与效果。

3.4 服务能力有限，缺乏社会公信度

表1 安徽省非营利体育组织主要负责人学历结构统计表

长期以来，受计划经济体制的影响，加之政府的矛盾心态，非营利体育组织的地位一直未能受到足够的重视，此外，宣传力度也不够，公众参与热情较低，致使我国非营利组织至今发展缓慢，数量有限，目前已有的非营利体育组织大多分布在东部沿海一带和大中型城市，而广大的内地和乡镇仍是非营利体育组织的空白地带，近年来随着体育公共服务社会化进程的加快，体育社团组织和注册会员也在不断壮大，至2013年底，全省具备法人资格的体育社团共有1263个。其中市级体育总会16个，县级体育总会130个，省级体育社团84个，省级行业体育社团38个，其他各类社团995个。但总体仍表现为数量不足，且人员结构不合理（见表1）。由于非营利性特点，组织难以吸纳高素质人才队伍，具备大学本科以上学历的人员仅占38%，文化层次普遍偏低，且这些人员大都是兼职工作者，专职人员较少，志愿者人数更是有限。

一方面，安徽很多非营利体育组织规模较小，在成立之初就缺乏明确的自身定位，服务范围和内容不清晰，导致在提供服务时，偏离公民的实际需求，难以获得公民的认可。另一方面，组织内部治理结构不完善，行政依附性强，部分非营利体育组织等、靠、要思想严重，缺少主动性、创造性的工作精神，服务意识淡薄，组织、协调能力差，难以获得政府部门的认可。

此外，薪资待遇是影响非营利体育组织社会公信力的另一诱因，低薪影响了他们的工作热情和人才队伍的稳定性，部分高学历人才往往将非营利体育组织的工作经历视为积累基层经验，作为他们追求更成功事业的跳板。高素质专业人才的匮乏，致使组织的发展持续停留在自发阶段，难以向专业化转变，而因提供服务的质量不高，服务性收入的降低又反过来加剧了资金的瓶颈程度，于是一些官办非营利体育组织最终没能把控住利益的诱惑，在市场化运作中产生了严重的目标错位，偏离了社会公益宗旨。

4 对策与建议

4.1 加强制度建设，提高非营利体育组织的独立、自主性

面对国内体育产业并不宽松的制度环境，体育行政部门对体育组织、体育赛事、体育赞助等仍然存在较多的行政干预，当前我省非营利体育组织能否有效破除行政垄断，获取体育资源，关键在于政府能否转变职能，为建立非营利体育组织上营造一个轻松愉快的制度环境。首先，政府在非营利体育组织的登记注册方面应主动降低门槛，但在监管上确需严格把守，今后应该探索尝试无主管社会体育组织由枢纽型社会体育组织转变，突破非营利体育组织的登记瓶颈；其次，在政策方面，我省应效仿上海市政府，将社会问题解决的思路由“管理”到“治理”，由“一元”到“多元”，通过引入多元治理主体，既提升了政府治理的“深度”，又拓展了社会治理的“广度”，当下政府应积极鼓励我省非营利体育组织主动参与体育赞助市场，走社会化、市场化、产业化的道路，形成社会办体育的良好风尚，但政府应避免它们成为享受政府预算补贴的员工合作式机构；最后，政府还应注重社会协同，为各类非营利体育组织与体制内的经营组织提供公平的竞争环境，以平衡各方需求为主要功能，以融入社区、企业共建格局为关键，相信在一个公平竞争的环境中，非营利体育组织和营利性体育组织一定都能良好运行，发挥各自的职能。

4.2 建立健全监督和评估运作体系，提高非营利体育组织参与供给的效率

非营利体育组织作为“依法从事体育工作的非营利性社会团体法人”，必须积极为社会和广大人民群众提供优质服务，不能占着社会资源不运作或乱运作，我省必须加强对各类非营利体育组织的法制建设，以国家对体育社团的相关法律法规为依据，根据安徽省民间组织管理的相关规定和我省非营利体育组织工作的实际，制订我省非营利体育组织的具体管理办法，并建立包括主管部门、媒体、公众等多个部门携手的多元监管格局，以加强对非营利体育组织参与公共服务供给的监督力度。

其次，建议我省非营利体育组织建立民主决策制度，克服行政化倾向；建立透明完善的财务管理制度，并完善相应的管理、服务、监督等方面的自律制度，保证非营利体育组织的廉洁性和公民及政府的知情权和监督权；此外建立奖惩、考核、竞争和诚信有机结合的运行机制，提高我省非营利体育组织对社会和群众的服务效率、服务质量及自身的管理水平。

4.3 拓宽资金筹措渠道，提高非营利体育组织的物质基础

非营利体育组织的发展离不开政府的财政支持，虽然学者们一致意见是让政府给予非营利体育组织更多的权利和制度保障，以增强非营利体育组织的自主性，但并不表示要二者完全脱离关系，相反，处于过渡期的非营利体育组织当前造血功能低下，应该与政府加强联系，从而争取更多的财政支持；与此同时，研究非营利组织未来发展的专家学者们也一再强调，非营利组织的有效经营和管理，需要引入一定的市场竞争机制和商业化管理模式，这将有利于提高非营利组织的工作效率和服务质量，从而获得更多公众的信任，而非营利体育组织作为非营利组织的一种，也需借类似途径，如招商引资，发展职业赛事等，获得商业捐助以实现共赢；另外还可以利用彩票发行募集资金，用于资助我省各类非营利体育组织的发展；当然社会捐赠对我省非营利体育组织发展的作用也不可小觑。总之，我省非营利体育组织应不断拓宽筹资渠道，为参与体育公共服务的供给募集更多的资金，以满足人们日益增长的体育需求。

4.4 加强组织自身建设，提高非营利体育组织的市场竞争力

非营利体育组织市场竞争力的增强更应依靠组织自身的不断发展壮大，当前我省仍需大力发展经济，推动体育事业的发展，从而壮大非营利体育组织队伍，以明确的服务对象，规范的服务方式，具体的服务内容最终服务于公众；其次，我省还应通过建立完善的员工内部激励、培训和绩效考核机制，摆正与政府的关系，形成政社合作的良好模式，以提高组织管理能力，并研究制定外来人才引进、职称评定等政策，努力培养一批高素质专职工作者队伍；与此同时，非营利体育组织还应加强与社会的联系，多多参与到居民体育锻炼及各类社区体育活动中，以增强服务意识，努力提高服务质量，树立良好的公众形象。

此外，志愿精神作为公民社会的精神支柱，是提高公众参与热情度的重要保证，因此，我省体育行政部门还应积极做好宣传工作，并努力提高公民的服务意识，塑造参与型的公民文化，以推广普及志愿精神，从而有效发挥我省非营利体育组织参与公共服务的供给作用。

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G812.1

A

1672-2868（2015）03-0101-05

2014-11-26

淮南师范学院校级科研基金项目（项目编号：2013XJ20）

李圆圆（1986-），女，安徽宁国人。淮南师范学院体育学院，助教，硕士。研究方向：体育社会科学。

陈 凤