行业组织职业教育职能的政策路径分析

2015-11-14邓志高

职教论坛 2015年6期

□邓志高

行业组织职业教育职能的政策路径分析

□邓志高

借鉴发达国家职业教育的成功经验，结合行业组织性质与功能，利用行业组织的信息优势，发挥其在职业教育中的协调作用。通过立法赋予行业组织职业教育义务，政府购买行业组织制定的职业标准，补偿行业组织提供的校企合作服务，以公共财政支持行业组织制定职业人才培养规划，支持行业组织开展的职业教育教学服务等政策措施，促使行业组织行使指导、评价、服务三大职业教育职能。

行业组织；职业教育；职能

一、行业组织在职业教育中的协调作用

职业教育是指让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。其目的是培养应用人才和具有一定文化水平和专业知识技能的劳动者，与普通教育和成人教育相比较，职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养。因此，职业教育必须充分利用教育资源和社会生产资源，遵循手脑并用、知行合一的教育规律，走校企合作的道路，实施工学结合的人才培养模式。

行业组织是指工商企业为了协调企业之间的经营活动，沟通信息，自发组织起来的一种社会中介机构。行业组织以会员的形式将众多的工商企业组织在一起，履行保护、协调、监管等职能，促进整个行业的共同发展。一方面反映企业的共同要求，协调企业行为；另一方面，调整政府和工商企业之间的关系。

行业组织开展职业教育具有应然性。一来，校企合作是职业教育的基本道路和办学模式，行业是企业联合体，与行业合作，可以充分发挥其企业信息集中、沟通便捷等优势，高效地寻找到最适合学校实际情况的合作对象。二来，职业需求是职业学校的专业设置的逻辑起点，每个企业的职业技能人才需求各异，反倒是行业组织，能准确把握行业内职业人才的共性需求。因此，职业学校与行业合作，是专业设置与专业建设的必然需求。

国际上，由行业开展职业教育由来已久。从11世纪西方国家行业协会开始建立基尔特学校到1856年英国工艺协会负责工艺系统技术员资格的考核工作，行业组织开办并管理职业教育活动越来越多。进入工业化时期，行业组织在职业教育中更是起着主导作用，相关法律制度也逐步完善。澳大利亚建立了全国统一的职业技能认证体系，行业负责制定职业认证标准，作为培训和考核的依据［1］。德国《联邦职业教育法》明确了职业教育的主管机构是相应的行业协会，比如，规定手工业协会是本法意义上手工业条例界定的手工类职业的职业教育主管机构，工商业联合会是本法意义上非手工业工商类，农业协会是本法意义上农业包括农村家庭经济类职业的职业教育主管机构，主管机构对职业教育履行监督与咨询的职能，成立职业教育委员会，对职业教育重大事宜提出建议，致力于不断提高职业教育的质量；还须为实施结业考试成立考试委员会等等［2］。不仅如此，新加坡、韩国、瑞士、英国等职业教育发达国家，都实施了典型的行业主管职业教育体制。他们的成功经验表明，发展职业教育必须发挥行业的作用。

我国行业举办职业教育也不是新鲜事物。1953年，中央各部和主管部门集中统一领导与管理中等专业学校，就使得我国的职业教育具备了深厚的行业背景。实践证明这是培养职业技术人才的有效制度。但是，改革开放以后，特别是1996年出台的职教法，规定职业教育由教育行政主管部门统筹规划，综合协调，是职业教育失去行业背景，进入了职业教育与行业的剥离时期。由于脱离了行业企业背景，职业教育的培养模式、课程、教师等，基本沿袭学科理论教学模式，学生无法获得充足的现场工作经验和职业技能，影响到职业人才的培养质量，职业教育市场出现人才的结构性短缺和结构性过剩并存的现象。目前，随着我国经济社会转型升级步伐的加快，职业教育与行业之间正试图建立沟通互动机制，职业教育进入行业背景重构时期［1］。

二、行业组织在职业教育中的三大职能

2014年，国务院《加快发展现代职业教育的决定》提出发展职业教育要加强行业指导、评价和服务，明确了职业教育中行业组织的三大职能。加强行业指导能力建设，分类制定行业指导政策。通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织，给予政策支持并强化服务监管。行业组织要履行好发布行业人才需求、推进校企合作、参与指导教育教学、开展质量评价等职责，建立行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度。

（一）指导职能

行业对职业教育的指导职能体现在对职业教育培养人才的种类、规格、培养内容、方式、程序等方面予以指示和引导。行业行使指导职能主要有两种途径，一是通过职业技能标准对专业教学标准、课程标准的指引上。职业技能标准是在以行业为主体制订的，在职业分类的基础上，对职业（工种）的活动内容进行分解和细化，从技能和知识两个方面对完成各项具体工作所需职业能力，包括职业功能、工作内容、技能要求、相关知识的描述，对从业人员工作能力水平的规范性要求，反映了企业和用人单位的用人要求。为了保证职业教育密切结合生产和工作的需要，使更多的受教育者和培训对象的职业技能与就业岗位相适应，职业学校以职业技能标准为依据，制订专业教学标准和专业课程标准，明确培养目标和规格、教学内容，组织实施教学，规范教学管理、加强专业建设，开发教材和学习资源，作为开展学校专业教学的基本文件。因此，职业技能标准的颁布对职业学校确定培养目标、设置教学课程、制定教学内容和开展校企合作培养技能人才具有重要的导向作用。二是通过派代表加入学校专业教学指导委员会，参与职业学校的专业建设，共同研讨专业的设置与调整，制定或修改专业标准，开发课程体系和教材，举办职业技能大赛等等。三是制定职业人才发展规划，为职业学校的发展提供指导。

（二）评价职能

行业组织对职业教育的评价主要从人才培养质量、职业学校办学水平、专业建设水平、教师教育教学能力、校企合作质量等四方面开展，以实现对职业教育的有效监管。其核心是人才培养质量。根据行业组织的特性，借鉴国外的成功经验，评价内容不同，行业组织所发挥的作用和宜采取的方式也不相同。一般而言，行业组织对职业教育人才培养质量的评价，主要着重于职业技能鉴定。国际上通行的做法是将国家职业资格框架与职业标准配合运行，实行职业资格准入制度。由行业组织作为主体，根据职业标准对学生进行职业技能等级考核与鉴定，合格者，发给相应的等级证书，等级证书作为职业学生就业的准入资格之一。而对于职业学校办学水平、专业建设水平、教师教育教学能力则宜采用第三方评价制度，有独立的第三方评价组织，根据合理的评估指标，采用科学的评价方法进行评价，行业组织参与作为职业教育的重要服务对象对其进行评价。至于校企合作质量的监管，可以通过行业信息平台以及校企合作专项资金进行统计与监管。这样，一方面能保证评价的真实性、公正性、合理性，另一方面，也避免了政府评估所产生的评估主客体双方繁重的工作压力。

（三）服务职能

结合组织的性质和职能，行业组织可以向职业教育提供二方面的服务。首先，其可以通过将职业人才需求预测工作常态化，向社会公布职业人才需求预测报告，为职业教育的专业设置与调整提供参考和咨询。其次，可以搭建职业教育校企合作的信息平台，成为校企双方的沟通桥梁。一般来说，行业组织采取会员制的方式，将行业内众多的工商企业集聚在一起，能随时掌握企业的发展动态、技术动态、本行业对人才的需求和要求，成为行业内产品、人才、技术、市场等各方面信息集中的载体。所以，行业组织可以建构行业信息平台，在行业内的工商企业和相关职业学校之间共享各方面资源信息，包括学校教师和企业技术骨干的信息、职业人才供求、实习岗位供求、技术创新与进步等，为校企双方的合作搭建沟通的平台。行业组织一头连着企业，一头连着开设了相关专业的学校，可以在合作双方间传情达意，牵线搭桥，促成校企之间的有效合作。

行业组织在职业教育中的职能应该在不同层级的行业组织中进行分工并予以明确。目前来说，行业组织分为三个层级，即国家级行业组织、省级行业组织和市级行业组织（简称地方行业组织）。一般来说，高层级的级行业组织主要对职业教育提供共性的指导与服务，而地方行业组织则提供省域内共性指导与服务，市级行业组织则主要负责为地区职业教育的发展提供具有区域特征的个性服务与指导。

三、政策建议及实现路径

（一）通过立法赋予行业组织职业教育义务

首先，赋予行业组织作为行业内职业教育管理机构的职能。与发达国家相比，我国的行业组织功能较弱，只有少数的行业组织在职业教育领域有所建树，比如机械工业协会成立了教育协会，对行业职业教育进行指导。而在发达国家，行业协会在职业教育中发挥着非常重要的作用，比如德国，手工业协会是手工类职业的职业教育主管机构，工商业联合会是非手工业工商类职业的职业教育主管机构，农业协会是农业类职业的职业教育主管机构，律师协会、专利律师协会和公证员协会是法律事务领域里专业职员的职业教育主管机构，医生协会、牙医协会、兽医协会及药剂师协会分别是其工作范围内卫生健康服务领域里专业职员的职业教育主管机构，等等［2］。澳洲政府规定，各行业根据国家职业资格框架体系负责制定本行业的职业标准，并通过行业技能委员会来参与职业教育和培训工作，包括向国家部长级委员会提供咨询并监督职业教育和培训工作，组织相关行业技能专家参与学历资格认定与培训包的建立［3］。因此，应该修订《中国职教法》，制定校企合作的行政法规以及地方性职业教育法规和政策，赋予行业组织开展职业教育的权利和责任。在行业协会里成立专门的职业教育委员会，对职业教育进行监督与咨询，确保职业教学内容、跟踪教学质量，针对兼职教师管理、学生实习、技能鉴定、就业等重大问题提出建议，致力于不断提高职业教育的质量。其次，加强行业组织自身建设。扩大行业组织的会员规模，切实了解工商企业的人才需求，为工商企业提供保护、服务与协调，扩大行业内影响力，以促进行业的共同发展。

（二）政府购买行业组织制定的职业标准

通过政府购买的方式，委托国家级行业组织为我国2000多个职业制定职业标准［4］，描述相关职业的工作内容、技能要求和相关知识的描述。地方行业组织可以依此制定行业内学生的实习标准、教师职业技能标准、职业技能等级考试标准。学生实习标准要明确实习条件、培训师资格、双方的责任、实施办法等，作为指导工作场所教学的依据；职业学生通过职业技能考试，才能获取职业资格等级证书，才能获取相应职业的准入资格。所以，职业技能等级考试标准是职业学校教育教学的指南。教师职业技能标准最关注教师与工作场所相关的技能，成为职业院校安排教职工培训的一个基准，也将会成为企业参与职业院校教学的标准。这些标准都是职业学校实施职业教育的指导性文件，有利于职业学校平衡稳定地组织教学，也能保障教学质量和人才培养质量，是属于公共服务范畴。所以，政府应该通过购买服务的方式补偿各级行业协会为此支付的成本及时间。

（三）补偿行业组织提供的校企合作服务

地方行业组织应该成为职业学校和工商企业的桥梁，为双方在职业教育领域的合作牵线搭桥。具体的服务内容及方式包括：根据国家职业教育政策要求，结合本地区的实际情况，开发适合地区需求的行业信息平台，共享学校和企业的信息资源；建立实习企业准入制度［4］，由地方行业组织根据学生实习岗位需求制定实习企业建设计划，受理并审核实习企业准入资格申请，管理区域内本行业实习企业，对实习企业进行考核与奖励。制定校企合作合同范本及指导手册，研究校企合作的评价与监测系统，对校企合作进行统计与监管。地方行业组织可以通过成立校企合作委员会和职业技能评鉴委员会，以促进学校与企业之间的高质量协作，以确保校企合作的有效性。职业教育校企合作委员会和职业技能评鉴委员会的工作为荣誉性质。其为此工作所垫付的支出和占用的时间，因给予适当补偿。

（四）以公共财政支持行业组织制定职业人才培养规划

赋予行业组织进行人才需求预测，制定职业人才培养规划的职能。由地方行业组织监测并及时跟踪区域内本行业内职业人才需求，并定期发布人才需求预测报告，制定职业人才培养规划，为职业学校的专业建设和职业学生的就业提供指导；并为本行业内相关职业的毕业生就业提供指导与服务。其成本应纳入公共财政预算，由政府购买行业企业的服务。

（五）支持行业组织开展的职业教育教学指导与服务

地方行业组织会同教育行政部门，组织企业和学校共同对专业设置、专业标准课程内容及教材进行编撰和修订。建立企业兼职教师库，实施兼职教师准入制度，受理并审核本行业内企业人员的兼职教师资格申请，并对兼职教师进行管理与考核。