张珂

摘 要：文章通过对河南省鄢陵县马坊乡众多乡村的走访调查，了解到大部分村庄在30年承包期限内进行了不同次数的土地调整，而马坊乡是河南省众多农业型乡镇中的一个，土地承包中出现的问题在这些乡镇中相对比较明显，所以研究马坊乡的农村土地调整问题对折射豫东地区乃至整个河南省粮食主产区的农村土地调整问题都具有重要意义。文章通过对马坊乡土地调整现状和土地调整中相关问题的分析，希望进一步掌握农户对土地承包权的态度和期望，也希望通过研究能够对未来农村土地调整和稳定农村土地承包权提出建设性的意见。

关键词：土地调整 家庭联产承包责任制 土地长期产出效益 承包期限

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-052-04

我国是农业大国，农业是我国的立国之本，而农业又和土地息息相关，因此，可以说土地问题是关系中国经济稳定发展和社会和谐的重要问题，农村土地调整问题是我国社会关系调整中的主要问题。我国从1978年开始建立的家庭联产承包责任制极大地促进并调动了农民的积极性，促进了农业生产力的发展。在第二轮土地承包期即将到来的时候，如何使土地承包的制度目标更加符合农民意愿，更加有利于“三农”问题的解决，已成为我们必须研究的课题。

一、马坊乡农村土地调整的现状

马坊乡位于许昌市鄢陵县城东北，面积72平方公里，人口5.5万，乡辖41个行政村，69个自然村。马坊乡地形主要是平原，土壤以黑土为主，比较肥沃，气候属于亚热带半湿润气候，相对湿润，水源相对充足，主要种植冬小麦、玉米等粮食作物和棉花、辣椒等经济作物，是河南产粮区的重要组成部分；全乡没有较为成熟的工业区，农村劳动力主要是农忙时务农和农闲时外出打工，农村人口占全镇人口的90%以上，农业收入是当地农民的主要收入，土地仍然是当地农村重要的收入来源和基本生活保障。因此，马坊乡是典型的以农业为主、农村人口居多的中部农业型乡镇。

改革开放以来，家庭联产承包责任制逐渐被确立为农村土地产权分配的基本制度，为了保护农户的生产积极性，增加农户对土地的长远投资，国家先后制定了一些列的法律法规来不断延长农户土地的承包期限。但是，相当部分的农村地区，“生不增、死不减”的土地政策在很长的一段时间内并没有得到真正地贯彻，取而代之的是“三年一小调、五年一大调”的土地制度实践。据走访了解，马坊乡大部分村庄都进行过不同次数的土地调整，而且大部分是有一个潜在规定的即“几年一次”。通过对马坊乡将近20个自然村的调查，其中，两个村没有进行过土地调整，占总数的10%，其它的都先后调整过土地，最少的一次，最多的5次，占总数的90%。马坊乡目前的农村土地大部分都是“三年一大调，五年一小调”，所谓的“小调”就是村小组内的调整，“大调”就是整个村子的所有土地的调整。而土地调整的主要方式就是抓阄，抓阄的主要操作步骤有：对需要调整的土地进行重新丈量，计算出人均土地亩数；把土地划分成不同的顺序，一般按照土地相对村庄所处方向如：村子南面的地叫南地，可是算作1号土地；召开村民大会，由户主抓阄，按照抓阄的顺序并依据人均亩数分配土地。

由此可见，农村土地承包年限30年不变的政策的落实情况确实不容乐观。在对马坊乡100户农户的调查中有40户愿意进行土地调整，占总数的40%，说明有相当一部分农户是自愿要土地调整的。而事实上，频繁的土地调整会给农业生产带来很多不便，大多数农民也知道，土地调整会影响土地的长期肥力，不利于农业增产增收；国家更加知道，频繁的土地调整影响土地的综合利用效率，阻碍农业农村的发展。那么为什么这么多农户愿意自己损害自己的利益；而国家又对不利于农业经济发展的行为不加以制止？下面就让我们来了解一下农村土地调整的原因。

二、马坊乡农村土地调整的相关原因

在信息化的今天，电视、电话、手机已走进千家万户，在对马坊乡100户农户的调查中，拥有电话的农户有36户，拥有手机的有90户，既没有电话也没有手机的有6户，这充分说明我们了解国家政策的途径多种多样，30年不变的土地政策也必然为农户所熟悉。那么明知国家有三令五申的政策，为什么还要土地调整，推动农民频繁进行土地调整的根源到底是什么呢？根据我们的走访和调查，引发农村土地调整的原因主要有以下几点：

（一）国家相关政策的制定和宣传的缺陷给土地调整带来了便利

1.国家相关法律政策比较模糊。2002年国家通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。同时又规定：承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。这本意是为了维护土地承包期限的长期性、稳定性，却成了土地调整者的尚方宝剑，大多村庄都把土地调整的原因归咎于这种所谓的“等特殊情形”，然后上报乡镇和县级人民政府，堂而皇之进行频繁的土地调整。这是影响农村土地调整的客观原因。

2.农民有关土地方面的法律知识匮乏、守法护法意识淡薄。在对马坊乡100户的农户调查中，任何土地方面的法律都没听过的有46户，只听说过《宪法》有4户，说明只有一半的农户听说过《农村土地承包法》和《土地管理法》。承包期限30年不变的政策深入人心，但是大家都不知道有相关的法律在维护这一制度，更加不知道用法律武器来捍卫这一制度；再加上农民的法律意识本来就不强，一再违背国家的法律政策也就不足为奇了。

（二）人口增减、自然灾害、土地流转等造成人地矛盾的影响

1.人口自然增减和人口流动导致人地矛盾突出。在马坊乡农村中大部分都有这样的情况，在发包土地时并不是该集体成员，即新增人口，如承包后的新生儿，入嫁女、入赘男等；或者人口相对发包时减少，部分农户由于成员死亡、迁往城市或者由于女儿多且出嫁，土地无能力耕种。此时会出现田多无人种，人多无田种的尴尬局面，也导致农村社会心态的不平衡。在土地承包经营期限长期化时，人地矛盾极为突出。以农户为承包主体的土地承包制度要求主体之间的平等性，而人口变动却带来了事实上的不平等。在实践中，人口变动带来的人地矛盾是导致土地调整的最主要因素。

2.自然灾害和国家征用土地造成部分农民失地。马坊乡有相当一部分村庄有一些承包人在发包土地的时候分得了土地，但是由于自然灾害、公用征收等不可抗力的原因失去了土地，此时生存成为问题，土地调整成为必要。农户承包的土地被征收，使得耕种土地面积减少，不能满足自身的生存需求，而村集体中的分田大户却由于人少地多，此时导致要求土地调整的要求和期望成为可能。

（三）农民自身观念等原因的影响

1.农民传统的土地观念的影响。马坊乡农村传统就是“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是农民追求的理想境界。在这点上，国家的期望和农民的传统理念出现了错位。20世纪50年代前后的土改，满足了农民平均占有土地的要求，因而大受农民的欢迎。30年的人民公社历史，在农民的心目中形成一种很深的“集体土地成员权”意识。他们认为：既然土地是属于“大家的”，因此每个集体的成员，包括现在的和将来出生的，都应该均等地享有分配土地的权利。这种土地认知方式，直接导致80年代以来农村土地的频繁调整。

2.农民外出打工，务农时间减少等会使其自动放弃属于自己承包期限法律保护的权利。在家务农的时间大大减少，粮食收入在这些农户家庭总收入的比例往往较低，这些农户一般会对土地的调整持热衷或者冷漠的态度，他们自愿放弃自己土地承包期限不变的权利，这也助长了土地调整的风气。桥头的农村大部分出现这样的农户：由于外出打工造成农业总产值占家庭比重日减，由此大家对土地调整就会不管不问。根据问卷显示：马坊乡的100户农户中有61%的调查者曾经外出打工，有56%的农户从事农业生产天数少于100天，而在40户愿意进行土地调整的农户中其中有29户一年内从事农业生产的天数少于100天；100户农户中有58户粮食生产在家庭总收入的比例少于50%，而在40户愿意进行土地调整的农户中其中有26户粮食生产在家庭总收入的比例少于50%。当没有利益驱使或者利益下降时我们往往就会减低对其的关注度，但是大多农户对土地调整的不关注，事实上给土地调整的投机者起到了推波助澜的作用。

3.农户土地上的长期投入影响农户对土地调整的态度。在土地上长期投入多的户，趋向于不调地。长期投入包括打井、机井维修、修引水渠、修排水沟、平整土地、改良土壤及其他固定资产投入。通过对马坊乡近100户的农户的走访，发现对土地的长期投资越多的农户就越反对土地调整，因为土地调整的结果是自己的土地与别人的互换，自己这些年植的“树”就只能让给别人来“乘凉”，农户绝对不想这样的事情发生，反之，对土地的长期投资越少的农户就对土地调整持默许或者支持的态度，自己没好好的植“树”，调了反而可以乘别人植树的“凉”，岂不是好事。

4.个别不良农户的无理要求。在现代化的今天马坊乡某些村庄还存在这样的情况，有些农户由于缺少农业技术和农业知识，或者不肯增加对自己土地的长期投资，自家的单位土地产量往往不如别人，可是他们却将这归咎于自己所分土地级别过低（马坊乡的土地大部分根据土地肥力、灌溉条件、排水条件、所在位置等划分为一、二、三等不同的等级），或者自己同级别的土地不如别人的，因此需要进行土地调整，重新划分土地。实际上他们是想靠着运气分到经过拥有较好农业技术、舍得给土地长期投资的农户改良过的具有较高产量的土地。这些农户的过分要求也成为造成农村土地频繁调整的重要原因之一。

（四）农村基层政府和农村的基本制度的影响

1.机动地的预留和分配间接上促成农村土地调整的发生。机动地是用于土地调整的，预留机动地是村民小组应对村组内家庭人口自然和人为原因而发生变化的主要方法。机动地预留充足就会在一个长时期内，能够应对本村或者本村小组内家庭人员增减带了添地去地的问题，就能够在一个长时期内保持村民之间的土地公平，从而淡化农户之间的矛盾，保持社会一定时期的和谐；反之，预留的机动地越少，就不能很快地应对由于农户人口增减带来的添地去地的要求，就容易激化农户之家的矛盾，从而进行土地的再分配，维持组员之间的公平。而据了解预留过多的机动地在马坊乡几乎是不可能，因为预留的机动地的承包权问题所造成的矛盾远远比农村土地调整要大。

2.第一轮承包期内是否与农民签订了承包合同。承包合同的签订对土地调整次数有很大的影响。这主要取决于承包合同对土地调整的具体规定。如果农户签订了承包合同就会懂得中间进行土地调整是不合法的，这样就增加他们对国家政策把握的准确性，在对马坊乡100户农户的调查中，知道农村土地属于村民小组的只有24户，占总调查数的24%，另外有58%的农民认为土地还是属于国家所有；而对于“农村土地集体所有”中的集体的定位，也只有30%的人知道是所有村民小组，大部分人还是认为土地就是国家的。这种观念也助长了村干部动员土地调整的心思，村干部是农户心中所谓的父母官，听他们的等于是听国家的。如果签订承包合同就会让大家明白土地归属等一些列的问题，就增加了农户对国家承包政策认识度，也会为他们维护国家政策提供有效地法律依据，从而增强他们维护国家政策的信心。

3.一些基层政府和村组织干部不良心态的诱导。对于基层乡（镇）政府和村组织及广大的乡村干部来说，土地不仅是一种生产资源，而且更是对农村社会实施控制的工具之一。一些地方政府及乡村干部也常常借土地调整之机来施展自己的权力影响，借以控制农村社会。特别是村干部作为村集体经济组织的代理人及委托管理者，可以以集体的名义对农村土地进行管理。在当前国家对村干部旧的控制手段弱化而新的控制方式尚不成熟的情况下，一些村干部试图控制村庄土地资源的调整分配以谋取利益，使土地承包制出现了很多异化蜕变的调整形式。

三、土地调整对马坊乡农业生产和农村社会产生的问题

（一）影响土地的长期产出效益

土地调整影响农民对土地的长期投资，从而影响土地的长期产出效益。就马坊乡而言，大部分村庄都是3～5年进行一次土地调整，这样农民肯定不愿意对土地进行较为长期的投资（比如给土地施加有利于提高长期肥力的土家肥或者是其他高效化肥）。其实，由于对土地施用了过多化学化肥，往往造成土地板结等很多问题，不仅影响土地的长期产出，而且还会造成土地单产严重下降。从而直接导致我国粮食产量的下降，阻碍我国农村经济的发展，同时对土地的后续利用也带来很多压力。这是土地调整造成的最严重的影响。

（二）影响农田水利设施建设

马坊乡隶属的鄢陵县是农业大县，因此当地政府部门为减轻农民负担，承诺凡在麦田内淘洗1眼老井补贴500元，打l眼新井补2000元。由于土地调整频繁，大家都认为现在耕种的土地等明年或者后年就不是自己的了，而且调整后的自己的土地很可能离现在的井很远，所以都不愿意出钱打井。另外，有些村庄还遗留有家庭联产承包责任制以前政府组织开挖的粗口井，不过大部分已经不能使用。原因主要是村民的小团体主义和监管不力，村民认为这是以前自家人挖的，所以自己土地不在附近了，就要填起来。

（三）土地的经常性调整造成严重的不规模经济

由于马坊乡目前的土地调整方式主要是抓阄，所以为了做到土地分配的公平性，每次调整前，都需要对本区域内的人口、土地的数量、地块的数量及质量进行全面核查，由此造成产权界定费用的高昂。再者，由于土地调整频繁各种资源的配置效率得不到进一步提高。家庭联产承包责任制的绩效之一就是科学配置劳动力资源与土地资源，而土地的零碎化，使各种生产资料（尤其是大型农机具）的优化组合失去基础，从而抵消了家庭联产承包责任制应该发挥的功能。

（四）影响土地耕种

马坊乡村组的土地调整都是采用随进抓阄、随机划分土地的方式，当土地调整中遇见半人份（一个人土地的一半）或者其他的原因造成土地太窄无法耕种，村民往往会选择种植杨树，这样也会影响附近田地的耕种。另外，因为调地频繁，一些农户建房时，就在自家责任田里肆意挖土。从调查情况看，取过土的耕地复耕后，前几年种植的庄稼长势较差，产出效益非常低。

（五）土地调整一定程度上影响着村组内部的安定团结

由于存在土地肥力的差异，马坊乡农村的土地都会划分不同的等级，因此在土地调整时大家都想分到同等级中灌溉条件和生产道路较好的土地，但是这样土地毕竟有限。所以分不到的农户往往会对村组干部和其他分到较好土地的农户产生敌对的心理。再加上马坊乡农村土地调整都是采用抓阄的方法，这就更增加了大家对土地调整过程公正性的怀疑。

总之，土地调整在解决人地矛盾的同时也导致了土地的细碎化、农村社会矛盾激化等一系列的问题，这并不利于中国农业整体生产水平的提高和农村经济、社会的综合发展，但是农村的土地调整大多是由农户自愿提出，说明国家稳定土地承包期限的政策和农户的期望有很大的出入。因此，通过对农户的调查研究，了解他们真正的需求，进而对农村土地的家庭联产承包责任制度进行进一步的改进和完善，使国家的承包政策和农户的切身的需求达到更深一层的一致。这样就能有效地抑制土地调整的发生，减少土地调整的次数，从而有利于国家利益和农户利益的共同实现。

四、对马坊乡减少土地调整、稳定土地承包权的建议

生产关系的作用就是促进或者阻碍生产力的发展，先进的生产关系能够大大地促进生产力的发展。事实证明，1978年开始实行的家庭联产承包责任制的土地制度无疑是先进的生产关系，大大地促进了我国农业经济的发展。所以接下来的很长一段时间内，我国还必须坚持家庭联产承包责任制这种基本的土地制度不变。但是生产关系都是随着生产力的发展而不断的变革的，家庭联产承包责任制也不例外。从以上对马坊乡目前的土地调整状况的调查分析，未来马坊乡对农村土地承包权应该加强以下几点：

（一）强化国家政策在农村的宣传和执行，稳定农村土地承包权

俗话说：执法、懂法、守法、护法。而在对马坊乡100户农户的调查中，知道农村土地承包有关法律：《农村土地承包法》和《土地管理法》的只有不到50户，大部分农户听别人说过农村土地的承包期限是30年不变，而不知道这是国家法律，而且是几部大法同时规定的，是神圣不可侵犯的。再加上我国农民传统的守法护法意识本来就不强，国家的有关土地调整的相关政策在农村而言还不如村里的习俗。所以一方面今后要加强国家政策法律在农村的宣传，尤其是基层政府和村组干部要深入群众进行宣传，只有让法律观念深入人心，才能让农民考虑守法和护法。另一方面进一步强化农民对承包土地的权利意识。

建议国家在进一步完善有关法律法规的基础上，通过法律的形式明确农地承包权在承包期内的各项权能，并要求把它作为一项重要内容体现在承包合同中。同时各级政府要加强对承包合同的监督检查，确保承包合同内容齐全，权责清晰，确保承包合同发放到农户手中。使农民能够以承包合同作为法律武器，来维护自己的合法权益，抵制来自各方面的侵权行为。

（二）大力发展农村二、三产业

马坊乡土地调整时有发生一定程度上也与农户对土地过于依赖有关。所以，在像马坊乡这样的农业乡镇，要大力发展农村二、三产业，减轻农户对土地的依赖，特别是一些既不是种田能手又总是挑动集体进行土地调整的农户。在保证农村社会安定和谐的基础上，发展二、三产业可以促使一大部分不善于种地的农户从农业中转移出去，可以把土地集中在一些种田能手之中，一方面土地集中在少数的农户手中，便于形成规模效益，从而有利于农业机械化和新型农业技术的推广，从而提高土地单产量、提高土地产出效率；另一方面更多的土地归于种地能手的手里，直接从事农业生产的农户减少，就会大大减少农户之间由于土地原因带来的矛盾，这不仅可以减少农户土地调整的理由，从而控制土地调整的次数，还可以促进农村更加和谐、健康的发展。据了解，目前农村中有许多农户对种地根本就没有热情，只是在不收农业税和国家种田补贴的情况下才不愿意放弃土地承包权，大部分是在懒懒散散地种地，这样在很大程度上浪费了农村本来就紧俏的土地资源。土地集中给种地大户，既可以实行规模经营，又可以及时采用最先进的农业机械和科技，提高粮食产量，同时可以提高土地的长期产出效益。

（三）建立新型的乡村风俗理念

建立新型的乡村风俗理念，即根据土地承包法的相关规定，制定更为明确的乡规民约，在广泛宣讲稳定土地承包关系的优点的基础上，呼吁土地调整的期限尽可能长，在潜移默化中让农户接受稳定土地承包权的观念；如果农户全家迁入设区的市，已转为非农业户口的，应当将其承包的土地全部收归集体等。

（四）完善基层政府和村组干部的职责、完善农村基本制度

村名小组内部要制定合理的土地预留制度，根据农村的实际情况，有些家庭的人口在几年之间就会发生很大变化，因此，村民小组内部可以预留适当比例的机动土地，这些地也按人口分到农户，当有人口增减需要增减土地时就在机动地范围内进行，这样虽然也有部分土地在不断调整，但是可以保证大田土地的长期不变。

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（作者单位：河南农业大学 河南郑州 450002）

（责编：贾伟）