李娟 郭周卿

摘 要：全面深化改革就是要推进国家治理体系和治理能力现代化。要推进国家治理的现代化，不仅需要有政治资源的支持，更要善于吸取传统政治资源。同时，要在此基础上将治理理论、治理模式与中国国情相结合，才能推进国家治理能力现代化。

关键词：治理;国家治理;皇权不下乡

一、治理的涵义

《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私門塞矣，公义明而私事息矣。”全球治理委员会对治理的表述具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一种活动，也不是一套规则条例，而是一个过程;治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础;治理同时涉及公、私部门;治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。治理是一系列规则体系其在范围上可以分为全球治理、公司治理、国家治理、社区治理。国家治理强调多主体，变单一主体为多元主体，民主融入了治理，协作融入了治理。

二、皇权不下乡时代的权力运行

传统中国有着独具特点的“朝野二元治理结构”和“二元法律体系”，于是就形成了“皇权不下县”的传统，也就是县以下的乡村基本是实行自治制度，我们国家对幅员辽阔的乡村只是在宏观政策上加以督导，其余的比如乡村秩序的维持和乡村社会公共事务的运作，基本都是依靠各地宗族、乡村社会的内生性组织和制度来管理和安排。

纵观历史，中国封建社会是一个“伦理社会”，国家是由一个朝廷来统治管理，但在社会秩序方面却主要又是依靠伦理道德来进行维持，所以就导致了国家权力到不了社会基层，形成了现在的皇权不下县。早在20世纪初，外国学者马克斯·韦伯就关于传统中国“有限官僚制”提出了自己的观点。他研究发现，“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。......出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”（P110）。中国的学者费孝通也调查研究认为，“为了皇权自身的维持，在历史经验中，找到了“无为”的生存价值，确立了无为政治的理想”，皇权政治“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”（P62-63）。

对皇权不下县的考察还需要明白这一局面的发生机制。国家与社会相互分立而存在是一个典型的现代现象。古今之间，这两者的发生机制有着天壤之别。在中国古代，观史知今思进退，在强调国家治理现代化的今天，皇权不下乡的特殊权力结构形式要予以借鉴。因为治理强调多元主体，政府、市场与社会之间的相互合作。社会的运行除了有国家的管制，还孕育出一套自身的秩序。但在现代性的条件之下，社会的自主、自治与自律与传统社会的秩序有着天壤之别。而传统视野下的社会自主恰恰相反，是在自治与自律能力低下，国家能力不足的情况之下的一种对自然秩序的坚持。社会需要孕育出与国家权力相互抗衡的力量，同时，社会中的个人乃至组织之间需要明确边界，维持社会自身的秩序与发展。

三、国家治理

国家治理是现代国家所特有的一个概念，是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的。首先，它凸显了政权的管理者向政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调政权的所有者、管理者和利益相关者等多种力量合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。国家治理体系的目的是实现可持续发展、普遍提高国民生活质量和实现可持续的稳定。

为了确保社会治理体制的创新，需要参考治理与统治的区别采取一系列措施：第一，必须要正确妥善的处理政府与社会关系。要改革社会组织管理制度，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。治理要求权力主体的多元化，政府组织公共机构要发挥主导作用，私人机构也要发挥作用，并且与政府组织相互合作。当今中国仍然处于强国家弱社会的局面，在治理过程中，国家权力需要扶植社会，确保社会自主意识的形成。但是，与传统社会不同，现代中国的国家权力完全有能力下沉，在此情况下，国家权力的运行需要达到一个规范化的效果，不是充当保姆的角色而是担任保安，在宏观之上维持社会秩序，在一系列本该属于社会的组织之中抽身出来。第二，实施社会组织科学分类的管理，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。治理要求权力结构的扁平化，政府与市场与社会之中只保留少之又少必要的路径相互沟通，同时治理权力的中心是下移的，在市场与社会担负此重任之前，需要明确治理权力行使的权责关系，防止产生权责不明现象的产生，这不仅不利于社会力量作用的发挥，更不利于治理的开展，更恶劣的情况则是将臃肿的公共机构嫁接于社会组织。第三，要完善基层群众自治的制度，通过创新来合理有效预防和化解社会矛盾的合理体制。总而言之，在基层治理中，国家权力尽量少干涉，应以基层群众自己的力量为主。

国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有4条：一是民主化。人民成为国家政权的所有者，能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。二是法治化。国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道进行;国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束;规则和程序之治要代替人治。三是文明化。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”“寓管理于服务之中”“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。四是科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。

国家治理体系作为一个制度体系，包括了经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多个层次的制度体系。结合我们国家的实际来说，国家治理体系实际上就是我国经济社会管理制度体系，既包括人民代表大会制度这一根本政治制度和中国共产党领导的政治协商制度、民族区域自治制度。治理要求权力主体的多元化，政府组织公共机构要发挥主导作用，私人机构也要发挥作用，并且与政府组织相互合作。当今中国仍然处于强国家弱社会的局面，在治理过程中，国家权力需要扶植社会，确保社会自主意识的形成。但是，与传统社会不同，现代中国的国家权力完全有能力下沉，在此情况下，国家权力的运行需要达到一个规范化的效果，不是充当保姆的角色而是担任保安，在宏观之上维持社会秩序，在一系列本該属于社会的组织之中抽身出来。治理要求权力结构的扁平化，政府与市场与社会之中只保留少之又少必要的路径相互沟通，同时治理权力的中心是下移的，在市场与社会担负此重任之前，需要明确治理权力行使的权责关系，防止产生权责不明现象的产生，这不仅不利于社会力量作用的发挥，更不利于治理的开展，更恶劣的情况则是将臃肿的公共机构嫁接于社会组织。

四、结语

国家治理现代化的直接动力在于现有政治资源和物质资源的支持，但是一个国家的治理现代化的进程有着自己的路径。这需要从历史和现实中去寻找既有的政治资源。皇权不下县作为传统中国既有的政治资源为如今的国家治理现代化提供了借鉴的历史经验。现代社会，国家权力的膨胀导致皇权不下乡的直接破产。要借鉴这种资源的话需要我们仔细思辨其中的相同点与不同点。这样才能为培育社会的自治找到合理的措施。

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