“多规融合”视角下城乡总体规划编制重点及方法思考——以息烽县为例

2015-11-04欧阳方坤

建材与装饰 2015年36期

关键词：息烽县总体规划城乡

欧阳方坤

（贵州省城乡规划设计研究院贵州贵阳 550001）

“多规融合”视角下城乡总体规划编制重点及方法思考——以息烽县为例

欧阳方坤

（贵州省城乡规划设计研究院贵州贵阳 550001）

随着贵州省“多规融合”改革试点工作指导意见的正式颁布，在城乡规划编制中体现“多规融合”的理念已成为城乡规划编制的客观要求和主要内容，息烽县作为贵州省首批“多规融合”改革试点县市之一，结合总体规划的编制需要将规划管理走向城乡空间的全覆盖，并与其他部门形成定位清晰、功能互补的管理体系，特别是与发改、国土、环保、水利、交通、林业、经信等部门的衔接与协调更是其中的重中之重，那如何在城乡总体规划的前期研究和编制过程中更好的落实“多规融合”的发展要求，更科学合理地指导“多规融合”工作的具体实施，就必须对城乡总体规划的编制重点和方法有新的思考。

“多规融合”；城乡总体规划；息烽县

引言

北京于2014年12月召开的中央经济工作会议中，提出2015年经济工作的五大主要任务，优化经济发展空间格局是其中之一。明确指出“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规融合’”。所谓“多规融合”，就是实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、综合交通体系规划等“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互“融合”，实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的城市或区域总体规划，即“区域发展总体规划”。

1　“多规融合”城乡总体规划现状

1.1“多规融合”概述

“多规融合”是指经济社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护、综合交通等规划之间的融合，是党和国家推进规划体制改革的新要求。中央城镇化工作会议提出，可以在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“二规合一”或“多规合一”，形成一个县（市）一本规划一张蓝图。

1.2息烽县“多规融合”总体规划

近年来，息烽县深入贯彻落实十八届三中全会以及中央城镇化工作会议精神，坚持生态文明方向不动摇，着力经济发展增比进位与社会大局和谐稳定，抢抓发展机遇和内生机遇，按照“走科学发展路，建生态文明县”的发展路径，坚定不移实施息烽精神，促进经济产业快速发展（见图1）。

图1　息烽县近年三次产业发展分析

按照“多规融合”、“产城融合”的试点要求，结合中央城镇化工作会议精神以及“产城景融合”、“多规融合”的规划统筹思路，为全面推进息烽县新型城镇化建设、探索优化规划体系、推动城乡发展一体化、转变发展方式，推动息烽经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等相互统筹协调。贵州省城乡规划设计研究院受息烽县人民政府委托承担了《息烽县城乡总体规划（2014～2030）》的编制任务，并高度重视规划编制工作。

2　“多规融合”规划编制技术重点解析

2.1建立“多规融合”战略目标

融合各部门的发展目标，确保各部门指导思想一致，并加强规划协调，严格保护、节约利耕地，加快转变土地利用方式；坚持以人为本，构建城乡统筹、布局合理的社会经济和城乡建设协调发展空间；优化城镇和产业的空间布局，根据规划目标，在发展指标上严格控制，在建设用地布局规划方案上留有弹性，指标分配重点落实近期，保证规划的可操作性。

因此，“多规融合”的成果中，确定发展目标应该涵盖的内容包括：①总体战略与目标。根据地区经济社会发展总体规划，结合地区特色，制定乡镇发展战略与总体发展目标。②主要控制指标。综合各部门规划管控要求，确定“多规融合”的控制指标。该类控制指标为上级政府下达或上级规划确定的约束性指标，为规划期内必须落实的指标，包括耕地保有量、基本农田保护而积、永久基本农田保护而积、城乡建设用地规模。

2.2落实“多规融合”空间管制分区

“多规融合”的规划成果应依据制定的发展目标，在现有法律框架下，根据各部门对空间要素的规划管制要求指定对应的管制范围，作为未来规划实施过程中各部门进行相应规划管理的重要依据。根据规划部门重点控制建设区（包括已建和适建区），国上部门重点控制耕地保护区（禁建区），发改等部门重点控制主要建设项目，探讨适宜宁波乡镇的管控要求。

2.2.1空间管制分区

城乡空间管控是以息烽县的空间资源、环境保护与城乡协调发展为主要对象，对县域范围内跨行政界限的空间资源进行统一保护与权益分配，促进土地、资本、劳动力、技术、信息等生产要素在一定空间的相互融合。为了便于土地管理部门和城乡规划管理部门对这同一个区域空间进行协调有序的管理，将息烽县域城乡空间划分为禁建区、限建区及适建区。

（1）禁建区。禁止建设区域包括息烽县集中式饮用水源一级保护区、息烽县风景名胜区核心景区、息烽县一、二级林地、息烽县永久基本农田区域以及因地质因素、灾害情况、地形条件而不能建设的区域。

（2）适建区。适宜建设区是指适合息烽县城镇发展和建设思路并具有城镇开发建设行为条件的区域，包括息烽县中心城区建设区域、各镇区建设区域以及各乡集镇建设区域等城镇建设区域。

（3）限建区。限制建设区是指除禁建区和适建区以外的其他区域，包括息烽县集中式饮用水源二级保护区、息烽县风景名胜区除核心景区外的其他保护区、息烽县三级林地、息烽县除永久基本农田以外的其他基本农田区域以及其他区域。

2.2.2管控要求

（1）禁建区管控要求。禁建区内禁止除供水、排水等必须的工程建设以外以及与相应的资源和区域保护无关的建设和占用行为，已建成的建设项目逐步关闭或者移出。具体的保护措施按照各部门相应的法律、法规、条例以及管理办法执行。

（2）适建区管控要求。城镇建设用地应在适建区内进行布局，建设用地规模受土地利用规划指标约束，并满足各部门规划相关要求。适建区范围不应突破城镇开发边界范围。

（3）限建区管控要求。限建区内的发展特性是农业生产为主，是开展各类农业生产活动的主要区域，也是村庄建设、乡村旅游、生态观光旅游等行为的主要承载空间，区域内原则上禁止新增城镇建设用地，同时应引导乡村建设用地、交通水利、风景名胜和独立建设等用地的合理布局和节约集约利用。

2.3构建“生态”、“产业”二位一体的空间布局

息烽县拥有属于《贵阳市市域城镇体系规划（2013～2030）》生态空间格局“五带”中的乌江流域、西望山—云顶山山脉两条生态廊道，是贵阳市域内最为厚实的廊道区域。县域内轮廓鲜明的山脉谷地与乌江、息烽河等流域共同构成了山水相间的自然脉络，以自然条件为基底，引导形成息烽“三脉两谷一流域”的县域山水格局（见图2）。

图2　息烽县山水格局

2.3.1生态空间布局

生态空间是维系县域生态安全格局的重要空间，是支撑息烽可持续发展的重要资源。生态空间内严格管制各类开发活动，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不损害生态系统的稳定和完整性，控制开发强度，逐步减少农村居民点占用空间，腾出更多的空间用于加工原料生产和保障生态系统的良性循环。

2.3.2产业空间布局

（1）现代农业产业空间布局。结合息烽县城乡主导功能划分，农业主要布局在城市和城镇外围区域，以及生态保育及控制区的生态产品生产区及生态保育区域。

（2）现代工业空间布局引导。通过产城融合的方式，统筹打造集聚式的产业空间，充分发挥县城生产性生活性综合服务功能，实现产城互促发展。工业主要布局在城镇重点建设区域。

（3）现代服务业空间布局引导。现代服务业依托城镇、产业园区、农业和旅游资源，以生产生活需求为导向，推进金融、会展、物流、旅游、电子商务及工业设计、科技研发、服务外包、信息、咨询等现代服务业科学布局、加快发展。①城镇服务业。充分发挥中心城区城市服务功能，以现代服务业为龙头，建设和完善金融、旅游、会展、电子商务服务中心，推进金融、物流、旅游、科技研发、会展、信息、咨询、养生康体等现代服务业科学布局。②现代物流业。现代物流业围绕产业发展及现有物流资源，依托铁路、公路、内河航运，重点布局在中心城区和重点镇（九庄、温泉），形成全县重要的物流节点，促进生产性物流、增值服务、供应链物流、冷链物流、仓储分拨、大宗物资集散等多种方式共同发展。③旅游业。据息烽县旅游资源地理分布与规模，以生态构建为基础进行旅游业空间布局，强力拉动旅游业迅速发展。